- •Оглавление
- •Глава 1. Теория и методология политической регионалистики 30
- •Глава 2. Мировой опыт территориально-государственного строительства 108
- •Глава 3. Моделирование государства как территориально-политической
- •Глава 4. Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы" 296
- •Глава 5. Региональная структура современной России 402
- •Глава 6. Региональная политика и баланс отношений
- •Глава 7. Региональная и местная власть в современной России 588
- •Глава 8. Расстановка политических сил в регионах России
- •Предисловие
- •Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •Мировой опыт территориально-государственного строительства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •6. Заморские территории.
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.3.1 Основные понятия
- •Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли, недр и аграрного сектора
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4.1 Отношения "центр — регионы "в средневековой России
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модель XV в.
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 Александр I: частичная децентрализация
- •4.2.7 Николай I: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель Александра II
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •Региональная политика
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Региональная
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •Расстановка политических
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2.2 Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Федеральные округа
- •Военные округа в Российской Федерации
Контрольные вопросы
Как государство осуществляет территориально-политический контроль?
Чем отличаются и как осуществляются прямое и непрямое администрирование в отношениях "центр — регионы"?
Раскройте понятие "федеральное вмешательство" и приведите примеры.
Дайте представление о прямых и непрямых санкциях центра в отношении регионов.
В чем состоит политический смысл регионального бикамерализма? Возможен ли региональный бикамерализм в унитарных государствах?
Назовите основные полномочия и способы формирования региональных палат национальных парламентов.
Какие формы регионального политического влияния существуют в странах мира помимо регионального бикамерализма?
В каких ситуациях возникают и как развиваются региональные партии?
Назовите основные принципы разграничения полномочий между уровнями власти.
В чем заключаются достоинства и недостатки либерального и установочного принципов разграничения полномочий?
Каковы наиболее распространенные полномочия центра?
Опишите особенности разграничения полномочий между центром и регионами в социально-экономической сфере в различных федерациях.
Назовите основные модели организации региональной власти в странах мира.
В чем состоят различия и сходства региональной власти в федеративных и унитарных государствах?
Приведите примеры стран, использующих модель выборного губернатора и парламентскую модель организации региональной власти.
Что такое местная власть и чем она отличается от региональной власти?
В чем заключаются сходства и различия в организации местной власти в федеративных и унитарных государствах?
Дайте представление об основных моделях организации местного самоуправления.
Чем отличаются общественная и государственная теории местного самоуправления. Как они соотносятся с существующей практикой организации местной власти?
Как определяются территориальные субъекты местного самоуправления?
Каким образом определяется компетенция местной власти?
295
¶4
глава
ПОЛИТИКО-ИСТОРИЧЕСКОЕ
РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ
СИСТЕМЫ "ЦЕНТР - РЕГИОНЫ
4.1
Отношения "центр — регионы" в средневековой России
Внимательный анализ исторических материалов показывает, что определенные модели региональной политики и баланса отношений между центром и регионами существовали в России всегда. На каждом историческом этапе были центробежные силы, региональное самосознание и система защиты региональных интересов, и было государство, которое задавало центростремительную тенденцию, пыталось консолидировать территорию, обеспечить ее единство. Россия формировалась в процессе "собирания" и завоевания земель как территориально неоднородное государство, постоянное приращение территории которого усиливало эффект гетерогенности. На каждом этапе своего развития государство должно было искать методы эффективного контроля за ситуацией на местах и одновременно предоставлять необходимую степень свободы регионам. На протяжении столетий накапливался опыт отечественной региональной политики, определялось традиционное для России проблемное поле (см., например: [Градовский, 1904; Чичерин, 1958]).
Проследить эволюционное развитие отношений "центр — регионы" в России можно начиная с истоков Владимиро-Суздальской и Московской Руси [Туровский, 2004]. Решение этой задачи имеет серьезный научный и практический смысл, поскольку многие проблемы региональной политики были заложены в само основание нашей государственности, многие политические институты под разными названиями существуют с древних времен (см., например: [Ерошкин, 1968]). И вообще, изучая региональную политическую историю России, можно обнаружить множество сюжетов, актуальных для сегодняшнего дня, ведь региональный фактор всегда играл и продолжает играть ведущую роль в российской политике.
296
¶4.1 Отношения "центр — регионы "в средневековой России
4.1.1
Конфедеративно-вотчинная модель XIII—XIV вв.
Региональная история Владимиро-Суздальского княжества во многом повторяет региональную историю Киевской Руси, которая не рассматривается в рамках данной работы. Киевская Русь по мере дробления ее территории на княжества превращалась из целостного государства в федерацию, а затем и конфедерацию княжеств, представители которых постоянно участвовали в борьбе за киевский стол. Одним из ее осколков и стало Ростово-Суздальское, далее — Владимиро-Суздаль-ское княжество, территориальное ядро будущего Российского государства.
Определяющую роль в структурировании русского политического пространства на начальном этапе играла модель наследования власти. Территория государства (на том этапе государствами являлись многочисленные княжества, возникшие в процессе распада Киевской Руси) воспринималась как ресурс, который подлежал разделу между родственниками: умирающий отец делил свое княжество между сыновьями на части — уделы, т.е. княжества второго уровня (которые потом могли обрести большую самостоятельность). При этом территория передавалась по наследству внутри каждого рода. Верховная власть в княжестве переходила по принципу "лествицы", или родовому принципу, т.е. от старшего брата к младшему, а не от отца к сыну [Пушкарев, 1991]. На каждом новом этапе происходило дробление территории: количество субъектов русского политического пространства, князей и, соответственно, административных центров непрерывно росло на протяжении двух-трех столетий.
Развитие Владимиро-Суздальского княжества шло по спирали: на каждом ее витке отмечалось новое внутреннее дробление. Формальное единство территории обеспечивалось наличием общепризнанного ведущего центра — Владимира, с которым было связано великокняжеское старшинство. Относительная стабильность в территориально-политической системе существовала пока власть переходила от брата к брату. Смена цикла означала раздел территории между сыновьями последнего из братьев, оставшегося в роду. Впервые эта проблема актуализировалась после смерти князя Всеволода Большое Гнездо в 1250 г. Тогда в качестве самостоятельных центров выделились Ярославль (вотчина Константина и его детей), Пере-славль (вотчина Ярослава), Юрьев-Польский (вотчина Святослава), Стародуб (вотчина Ивана) и пр.
На этапе XIII—XIV вв. на территории некогда единого Владимиро-Суздальского княжества складывается территориально-политическая система, имеющая признаки конфедерации. Основой регионального политического процесса здесь были родовое и вотчинное право и практика удельного владения [Шмурло, 1999]. Главой конфедерации являлся великий князь Владимирский (поэтому можно го-
297
¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "
ворить о Владимирской конфедерации). Но чем дальше, тем больше его контроль распространялся на его собственное княжество, а также более мелкие и слабые княжества. В крупных княжествах возникали автономные конкурентные центры, которые вели борьбу за обладание владимирским столом и фактически не подчинялись Владимиру.
Каждое княжество боролось или за первенство в конфедерации, т.е. обретение владимирского стола, или за свою автономию в ее рамках. Внутри каждого княжества шло неизбежное дробление на собственные уделы.
Центр в этой системе не мог превратить конфедерацию в единое государство. Действовали слабые механизмы территориальной консолидации под началом великого князя Владимирского — признание его старшинства, признание князьями друг друга старшими и младшими "братьями" с соответствующей субординацией, приведение подчиненных князей "в свою волю", "подчиненное одиначество" с великим князем. Консолидирующую роль играла православная церковь, юрисдикция которой распространялась на территорию всех княжеств.
Основные конфликты внутри конфедерации определялись постоянным дроблением территории и борьбой наиболее крупных центров за лидерство. Смерть Всеволода, а затем смерть его сына Ярослава обозначали новые этапы дробления с выделением все новых политических центров.
Начало кризиса, связанного с углублением конфедерализации русского пространства и усилением внутренней конфликтности, целесообразно связать со смертью Александра Невского в 1263 г. [Гумилев, 1992]. Многие историки, в частности С. Соловьев, отмечают, что братья (а затем их дети) и сыновья Александра предпочитали оставаться в своих уделах и из них вести борьбу за владимирский стол. Еще одним участником политической борьбы стала подчинившая русские земли Орда, выдававшая ярлыки на княжение и игравшая роль верховного арбитра в междукняжеских спорах [Вернадский, 1997а]. Не следует забывать, что на том этапе Владимирская конфедерация представляла собой автономную периферию Золотой Орды.
Ведущие роли в борьбе за лидерство играли несколько центров — Тверь, Москва (удел, отпочковавшийся от владений Александра Невского и созданный для его сына Даниила — первого князя Московского), Суздаль (в единой территориально-политической системе с Нижним Новгородом). Именно с этим треугольником и были связаны основные конфликты в конфедерации.
Тверь — продукт распада Переславского княжества, территория, выделенная Ярославом Всеволодовичем. Первый прорыв Твери к первенству в русской территориально-политической системе связан с братом Александра Невского Ярославом Тверским, который был великим князем Владимирским в 1263—1272 гг. После этого Тверь стала активнее претендовать на лидерство. Затем последовала пауза, пока владимирский стол переходил из рук в руки. После этого происходит второй прорыв Твери, связанный с именем сына Ярослава Тверского Михаилом, который
298
¶4.1 Отношения "центр — регионы "в средневековой России
занимал великокняжеский стол в 1304—1319 гг. Именно на этом этапе начинается жгсгкая конкуренция Твери с Москвой — вторым новым центром русской политики, которая в лице князя Юрия Даниловича при поддержке Орды одерживает временную победу в 1319 г. Далее на протяжении нескольких десятилетий Тверь пыта-;-;я взять реванш, но безрезультатно. За коротким утверждением у власти в конфедерации детей Михаила Тверского Дмитрия', затем Александра следует крах. Потом, ~?и Дмитрии Донском к власти еще пытался прорваться Михаил Александрович Тверской, но и он потерпел поражение.
Главным системообразующим центром конфедерации становится Москва, которая впервые громко заявила о себе при Юрии Даниловиче, нанеся удар по Твери. При брате Юрия Даниловича Иване Калите Москва утвердилась в качестве веду-.лего реального центра конфедерации (почти непрерывно контролируя Владимир, столичная роль которого становится все более формальной) и стала основным политическим партнером Орды. С этого времени определяется главная тенденция развития русской территории — присоединение княжеств к Москве на различных основаниях в процессе "собирания земель". Одновременно начинается формирование региональной структуры самого Московского княжества, внутри которого возникали традиционные для русских земель того времени политические проблемы и вырабатывались технологии их решения, которые впоследствии определили развитие централизованного государства.
Развитие московской территории как реального ядра конфедерации (которую уже можно назвать Московско-Владимирской конфедерацией) шло по двум направлениям.
С одной стороны, происходил территориальный рост. Уже первые примеры показали две основные модели территориального роста — за счет захватов (Коломна перешла от Рязани к Москве в 1301 г., Можайск от Смоленска — в 1303 г.) и по завещаниям дружественных князей, признававших силу Москвы (Переславль в 1302 г.).
С другой стороны, переход власти в Москве от одного князя к другому означал раздел всей территории на уделы в соответствии с установленным традиционным порядком2.
1 Внук Ярослава Ярославича Тверского, который убил внука Александра Ярославича Невского — московского князя Юрия Даниловича, отомстив ему за смерть отца.
2 Аналогичные проблемы испытывали и другие ведущие княжества. В Тверском княжестве в этом плане дела обстояли еще хуже московских. Здесь вели борьбу за власть холмско-микулинские и дорогобужские князья, сам по себе пытался действовать город Ка шин, представлявший отдельную крупную проблему для Твери. В Рязани не было такой строгой удельной системы, но там выделялся крупный субцентр Пронск со своими полуне зависимыми князьями (Пресняков, 19981. Существовала огромная проблема внутри поли- центричного Суздальско-Нижегородского княжества с его тремя столицами (плюс Горо- дец): княжество то разваливалось на части, то вновь объединялось.
299
¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "иентр — регионы "
Таким образом, территория росла, но одновременно формировалась и усложнялась ее внутренняя структура, в которой ведущую роль играл удельный князь — главный представитель тогдашней региональной элиты. Глава всего Московского государства, кстати, получает титул великого князя, более высокий по статусу по сравнению с "обычным" князем, находящимся в вассальном подчинении. Ранее великими назывались только владимирские князья, но теперь владимирский стол оказывается под контролем московских князей. Вообще на фоне растущих амбиций и увеличивающейся автономии отдельных княжеств они также начинают называться великими (Тверь и др.).
В границах собственно московской территории появляются свои политические центры. Иван Калита делит свое княжество между сыновьями: старший сын Симеон Гордый становится великим князем3 и получает в удел новые приобретения — Можайск и Коломну, сын Иван берет в удел Звенигород, а Андрей — южные районы с Лопасней (где впоследствии возник Серпухов).
Начинается типичная история XIV—XV вв.: московские князья непрерывно работают над ликвидацией удельного строения своей территории, но каждый из них в своем завещании все равно делит эту территорию на части. Все определяется количеством претендентов — братьев и детей каждого нового князя. Эти, по сути, случайные факторы определяют уровень стабильности московской территории. Круг, однако, не становится замкнутым, поскольку на каждом новом этапе укрепляющаяся великокняжеская московская власть ищет новые механизмы централизации на своей территории.
На новый уровень сложности данная проблема выходит при Дмитрии Донском. С одной стороны, идет все более активная инкорпорация чужих территорий. С другой стороны, появляется первая крупная внутренняя проблема, запрограммированная самим развитием территориально-политической системы, — Серпухов, мощный автономный субцентр Московского княжества. При этом не будем забывать, что в ситуации внутренних конфликтов в Орде довольно быстро снижается зависимость всей русской территориально-политической системы от монголов.
Серпухов был центром удела, принадлежавшего сыну Ивана Калиты Андрею. Этот удел перешел по наследству к сыну последнего — Владимиру Андреевичу. В результате возникает дуализм двух вотчин, созданных при разделе Ивана Калиты — Ивановичей (к которым относится Дмитрий Донской) и Андреевичей, которые сохраняют свою удельную автономию в Серпухове. Этот город превращается в крупный центр, имеет серьезную финансовую и военную самостоятельность. Мо-
3 С этого момента московский князь именуется великим князем. С одной стороны, это подчеркивает его высокий статус в конфедеративной системе. С другой стороны, означает, что территория великого княжества имеет сложную внутреннюю структуру с наличием подчиненных центру удельных княжеств.
300