- •Оглавление
- •Глава 1. Теория и методология политической регионалистики 30
- •Глава 2. Мировой опыт территориально-государственного строительства 108
- •Глава 3. Моделирование государства как территориально-политической
- •Глава 4. Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы" 296
- •Глава 5. Региональная структура современной России 402
- •Глава 6. Региональная политика и баланс отношений
- •Глава 7. Региональная и местная власть в современной России 588
- •Глава 8. Расстановка политических сил в регионах России
- •Предисловие
- •Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •Мировой опыт территориально-государственного строительства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •6. Заморские территории.
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.3.1 Основные понятия
- •Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли, недр и аграрного сектора
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4.1 Отношения "центр — регионы "в средневековой России
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модель XV в.
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 Александр I: частичная децентрализация
- •4.2.7 Николай I: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель Александра II
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •Региональная политика
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Региональная
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •Расстановка политических
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2.2 Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Федеральные округа
- •Военные округа в Российской Федерации
6.3.3 Система ведомственных вертикалей
Президентские полпреды являются институтом прямого федерального администрирования. В целом для России свойственно наличие множества представительств федеральной власти на региональном уровне, которые функционируют в рамках ведомственных вертикалей. Полномочные представители президента являются одним из таких представительств.
Особую роль играют функциональные вертикали, связанные с силовыми структурами и правоохранительными органами. Все соответствующие структуры в России в большей или меньшей степени централизованы. Это означает, что руководители региональных подразделений назначаются центром. Степень централизации определяется участием региональных органов власти в процедуре назначения или отстранения от должности руководителей территориальных органов федеральной исполнительной власти.
Полностью централизованной структурой является Федеральная служба безопасности. В ее структуру входят управления ФСБ по отдельным субъектам федерации во главе со своими руководителями.
Значительной, но не абсолютной централизацией отличается Министерство внутренних дел. В развитии функциональной вертикали МВД прослеживается характерная динамика. Так, на первом этапе назначение и увольнение начальников региональных управлений внутренних дел (которые существуют на уровне субъектов федерации) проводилось по согласованию с региональными властями. В дальнейшем из закона было изъято сначала согласование их увольнения, а потом и назначения. В соответствии с измененным законом "О милиции" регионального начальника управления внутренних дел стал назначать сам президент, а что касается
503
¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России
региональной власти, то при назначении всего лишь выясняется ее мнение. На уровне федеральных округов существуют главные управления МВД, их руководители имеют ранг заместителей министра. Внутри субъектов федерации действуют городские (районные, окружные) управления (отделы) внутренних дел.
По принципу функциональной вертикали в России устроена и прокуратура*. В Конституции прокуратура прямо названа централизованной структурой. Как гласит ст. 129, п. 1. "Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генеральному прокурору Российской Федерации". Региональных прокуроров в субъектах федерации по Конституции назначает генеральный прокурор, региональные прокуроры по закону подчинены генеральному прокурору. На уровне федеральных округов созданы отделы Генеральной прокуратуры с руководителями в ранге заместителя генерального прокурора. Внутри субъектов федерации органы прокуратуры действуют в городах и районах, т.е. на первом субрегиональном уровне (также как и органы внутренних дел). Причем районные и городские прокуроры подотчетны вышестоящим прокурорам, как региональным, так и генеральному прокурору, т.е. можно говорить о четко выстроенной вертикали органов прокурорского надзора в России.
Важно отметить, что Россия отличается довольно высокой степенью централизации судебной системы5■ Здесь, в отличие от некоторых федераций, не идет речь о двухуровневой судебной системе. Только исполнительная и законодательная власти в России функционируют по федеративному принципу, т.е. делятся на уровни. Судебная власть существует в качестве отдельной системы, и говорить о региональной судебной власти в России можно с большими оговорками: в ее состав входят только мировые судьи и конституционные (уставные) суды субъектов федерации. Примечательно, что все суды общей юрисдикции в России именуются федеральными судами (это относится и к судам субъектов федерации, и к районным судам), они финансируются из федерального бюджета, также как и мировые судьи в регионах.
Создание системы федеральных округов привело к появлению нового уровня в рамках некоторых функциональных вертикалей. Со временем институт полпредов стал не единственным на окружном уровне: здесь возникли структуры Генеральной прокуратуры, МВД, министерства юстиции, налоговой полиции (впоследствии упраздненной), обычно — во главе с заместителями федеральных руководителей этих органов.
4 Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" был принят в 1992 г Впоследствии и него было внесено множество поправок.
5 Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федера ции" был принят в 1996 г. и вступил в силу с 1 января 1997 г. До этого действовал закон: принятый еще в РСФСР в 1981 г., но, конечно, с многочисленными поправками.
504
¶6.3 Правовые механизмы и институты </>едерального вмешательства и централизованного контроля
Влияние регионов на указанные функциональные вертикали определяется ограниченным правом на участие в кадровой политике. В соответствии с Конституцией кадры судебных и правоохранительных органов находятся в сфере совместного ведения центра и регионов, что предполагает наличие хотя бы минимального согласования с регионами при назначении центром руководителей региональных ведомственных подразделений. Необходимость согласования прямо предусмотрена в Конституции относительно назначения региональных прокуроров (регион сам определяет процедуру согласования, т.е. участие исполнительной и (или) законодательной власти субъекта федерации в этом процессе)''. Что касается МВД, то это право было сведено к минимуму, хотя полностью не ликвидировано.
В роли важнейших агентов центральной администрации в российских регионах выступают подразделения силовых и правоохранительных структур. Эти подразделения вписаны в функциональные вертикали, которые находятся под контролем президента, генерального прокурора или правительственных чиновников. Важно отметить, что в современной системе предполагается координация деятельности этих региональных подразделений представителями президента в федеральных округах (они же имеют право согласования при назначении руководителей этих подразделений). Прослеживается тенденция к созданию на региональном уровне координационных структур (коллегий) территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.