3. Функция фильтра в законотворческом процессе.

Все федеральные законы, принятые Государственной Думой, в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации. Верхняя палата имеет пол­номочия одобрить или отклонить закон, а также не рассматривать его вообще. Одобрение закона Советом Федерации происходит в случае голосования более по­ловины от общего числа его членов, после чего закон передается на подпись прези­денту России. Условным одобрением считается ситуация, если в течение 14 дней Совет Федерации не рассмотрел закон. Но при этом законы по специально опре­деленным особо важным вопросам (см. выше) подлежат обязательному рассмотре­нию верхней палатой, и ситуация условного одобрения для них невозможна.

В случае несогласия Совет Федерации имеет право отклонить закон, две па­латы могут создать согласительную комиссию, после чего новая редакция закона должна пройти повторную процедуру принятия Госдумой и одобрения Советом Федерации. В конфликтной ситуации Госдума может преодолеть вето Совета Фе­дерации двумя третями голосов, и закон будет считаться принятым, несмотря на позицию верхней палаты.

Такая схема законотворческого процесса означает, что представители ре­гионов, заседающие в верхней палате, выполняют роль фильтра (предполагается, что они действуют от имени и в интересах своих регионов), одобряя или отклоняя законы, которые принимает Госдума. Совет Федерации имеет право законодатель­ной инициативы, но в любом случае принятие закона происходит в Госдуме (функ­ция Совета Федерации — одобрение или отклонение закона, принятого Госдумой).

6.4.4

Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации

Актуальным является вопрос о соотношении регионального и федерального влия­ния в Совете Федерации. Сама постановка вопроса может показаться странной с точки зрения канонов федерализма и регионального бикамерализма. Однако кад­ровая политика федерального центра, проявившаяся при формировании нового

519

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

состава региональной палаты после 2000 г. в отсутствие каких-либо правовых га­рантий того, что сенаторы действительно являются представителями (уроженцами, выходцами и т.п.) своих регионов, сделала данную проблему очень актуальной.

Со стороны регионов был поставлен вопрос об обеспечении гарантий ре­гионального представительства и регионального контроля в верхней палате в си­туации, когда губернаторы и спикеры покинули Совет Федерации.

В частности интересно программное выступление спикера законодатель­ного собрания Красноярского края А. Усса в "Независимой газете" в марте 2001 г. А. Усе выступил со следующими предложениями.

• Обеспечение косвенного влияния регионального руководства в Совете Федерации: губернаторы и спикеры имеют право присутствовать и выступать на заседаниях Совета Федерации, право совещательного голоса в комитетах и комис­сиях верхней палаты.

• Отчетность сенаторов перед регионами: региональные власти вправе тре­бовать от своих представителей в Совете Федерации отчеты о своих действиях.

• Обеспечение косвенного влияния регионального руководства при приня­тии особо важных решений федерального уровня: позиция региональных властей должна учитываться при решении вопросов о введении военного и чрезвычайного положения, назначении генерального прокурора, судей, членов ЦИК (предлагает­ся механизм официальных опросов органов региональной власти до принятия та­ких решений).

Существовали и другие инициативы, направленные на усиление региональ­ного контроля, в частности региональный контроль за голосованием сенаторов. В мае 2001 г. в роли первопроходцев здесь выступали депутаты Московской город­ской думы во главе с В. Платоновым. Они предлагали меры контроля за действия­ми представителя региона в Совете Федерации через поручения Московской го­родской думы о том или ином голосовании и отчетность о голосованиях. Причем невыполнение поручений должно была привести к отзыву члена Совета Федерации.

В то же время "привязка" сенатора к региону через введение ценза оседло­сти или иной подобной практики в России практически не обсуждалась (ценз оседлости в России понимается как нарушение гражданских прав).

Однако региональным элитам не удалось создать какие-либо институты ре­гионального контроля за деятельностью сенаторов, и реформа Совета Федерации прошла в соответствии с интересами федерального центра.

Более того, в качестве контрпредложений разрабатывались инициативы, по­зволяющие ввести фактический иммунитет сенаторов от регионального контроля. Речь шла о законодательстве, затрудняющем досрочный отзыв сенаторов (в отно­шении многих сенаторов, представляющих столичную элиту, ставился вопрос о соответствии их парламентской деятельности региональным интересам): запрет на отзыв в течение определенного срока, сенаторское вето на региональное решение

520

¶6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне

об отзыве сенатора, собственное право Совета Федерации на отзыв сенатора и т.п. В конце 2004 г. часть этих контрпредложений была реализована: региональные власти потеряли право досрочного отзыва, а право обратиться к региональным вла­стям с таким предложением получил председатель Совета Федерации.

Ослабление и нестабильность регионального влияния, осуществляемого через Совет Федерации, стали причиной для выдвижения региональных инициатив, пред­лагающих иные, новые способы регионального влияния. Например, в конце 1998 г. ряд губернаторов поддержал идею восстановления в России поста вице-президента. При этом предполагалось, что эту должность будут занимать региональные пред­ставители. Президент Татарстана М. Шаймиев в 1999 г. выступил с предложением воссоздать Палату национальностей, т.е. вернуться к принципу национального пред­ставительства в парламенте, характерного для СССР (национальный бикамерализм вместо и в дополнение к региональному).

Однако ни одно из этих предложений не было законодательно оформлено и не получило развития. Главным способом восстановления Совета Федерации как полноценного органа регионального влияния на федеральном уровне считается введение всенародных выборов его членов.

6.4.5

Консультативные органы регионального представительства

Наряду с Советом Федерации в России действуют консультативные структуры, обеспечивающие представительство интересов региональных элит на федеральном уровне. Их создание стало своеобразной компенсацией региональным лидерам за выход из состава Совета Федерации. При этом компенсация была явно неполной, поскольку новые консультативные структуры не предусмотрены российской кон­ституцией, созданы в рамках президентского "указного права" и имеют сугубо со­вещательные функции.

Аналогичные структуры существовали в России и ранее. Например, в октябре 1992 г. возник Совет глав республик при президенте России, в феврале 1993 г. — Со­вет глав администраций. Для 1990-х гг. характерно наличие довольно большого числа разнообразных советов при президенте или при правительстве, в составе ко­торых работали представители региональных элит.

С 2000 г. наиболее влиятельной из таких структур является Государственный Совет. В 2000 г., после начала реформы Совета Федерации разгорелась дискуссия о способе формирования Госсовета. В конечном итоге созданный в сентябре 2000 г. в соответствии с президентским указом Госсовет включил только глав исполнительной

521

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

власти субъектов федерации, которые стали членами Госсовета по должности '. Кроме того, президент получил право оставить в составе Госсовета бывших регио­нальных лидеров, отработавших в своей должности два и более срока.

Госсовет функционирует под контролем федерального центра. Председателем Госсовета является президент России. Текущей работой с Госсоветом занимается секретарь Госсовета, являющийся чиновником из администрации президента.

Полномочия Госсовета ограничены тем, что он, в соответствии с текстом президентского указа, "является совещательным органом, содействующим реа­лизации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти". Госсовет не имеет распорядительных функций, и вся его деятельность сводится к "обсуж­дению", "рассмотрению" и "содействию президенту", что подчеркивает его сове­щательный характер.

В президентском указе предусмотрена возможность оформления решений Госсовета указами, распоряжениями или поручениями президента. Это несколько повышает статус Госсовета, но принятие решений, имеющих статус нормативных актов, остается за президентом.

Попытки убедить федеральный центр в необходимости превращения Госсо­вета в конституционный орган, были характерны для 2000—2001 гг. и часто выска­зывались губернаторами¹⁷. Но никаких действий в этом направлении центр не предпринял, сохранив Госсовет в качестве института регионального влияния с очень ограниченными совещательными функциями.

В соответствии с президентским указом, "основными задачами Государст­венного совета являются:

• содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

• обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касаю­щихся взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федера-

^lfi Спикеры законодательных собраний настаивали на своем вхождении в эту струк­туру, что воспроизвело бы прежний Совет Федерации. Также были идеи о более широком политическом и корпоративном представительстве в Госсовете (лидеры политических пар­тий, общественные и религиозные деятели, деловая элита и т.п.). Однако Госсовет был соз­дан как орган регионального и притом только губернаторского представительства на феде­ральном уровне. Предложения о включении в Госсовет не всех губернаторов, а только тех, кого выберет президент, также были отброшены.

" Также некоторые губернаторы выступали за передачу Госсовету части функций Совета Федерации. Например, по мнению саратовского губернатора Д. Аяцкова, Госсовет должен иметь право вето на законодательные решения, среди входящих в его компетенцию вопросов могли бы быть утверждение доктрин внешней и военной политики, утверждение генерального прокурора, премьер-министра и пр.

522

¶6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне

ции, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ фе­дерализма, внесение необходимых предложений Президенту Российской Федерации;

• обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федераль­ными органами государственной власти, органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных за­конов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Фе­дерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, и внесение соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;

• содействие Президенту Российской Федерации при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государст­венной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъ­ектов Российской Федерации;

• рассмотрение по предложению Президента Российской Федерации про­ектов федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, имеющих общегосударственное значение;

• обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;

• обсуждение информации Правительства Российской Федерации о ходе ис­полнения федерального бюджета;

• обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федера­ции;

• обсуждение по предложению Президента Российской Федерации иных вопросов, имеющих важное государственное значение".

В процессе формирования Госсовета федеральный центр сумел создать до­полнительные механизмы обеспечения лояльности губернаторов.

Во-первых, этой цели служит президиум Госсовета. Он создан по принципу представительства — один губернатор от каждого федерального округа. Тем самым президент еще раз подчеркнул губернаторам необходимость ориентироваться на новую сетку федеральных округов. Учитывая, что ротация членов президиума про­водится один раз в полгода, предполагалось, что каждый губернатор может и дол­жен "заслужить" право попасть в президиум. Важно отметить, что президиум Гос­совета собирается в узком составе и при участии президента значительно чаще, чем сам Госсовет (собственно Госсовет собирается не реже одного раза в три месяца).

Во-вторых, стимулом для губернаторской лояльности является возможность включения в Госсовет бывших региональных лидеров.

Другим консультативным органом регионального представительства являет­ся Совет законодателей, который возник в 2002 г. и работает под эгидой Совета Федерации (а не президента, как Госсовет). Его полное официальное название — Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской

523

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (положение о Совете издано в мае 2002 г., позднее в него вносили поправки). В состав Совета законодателей по должности входят спикеры региональных законодательных собраний, которые, таким образом, получили свой институт регионального влияния на федеральном уровне. Главой Со­вета является председатель Совета Федерации, его заместителем — первый замес­титель председателя Госдумы.

Статус Совета законодателей несколько ниже, чем статус Госсовета. Подобно Госсовету он является сугубо совещательным органом. Его задачами, в соответст­вии с положением, являются:

"содействие обеспечению взаимодействия законодательных (представитель­ных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также между собой;

выработка рекомендаций по определению основных направлений разви­тия федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации;

придание системного характера законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях;

содействие распространению опыта законотворческой деятельности, а так­же правоприменительной практики в Российской Федерации;

обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов;

обсуждение иных вопросов законотворческой деятельности и правоприме­нительной практики, имеющих важное государственное значение".

Заседания Совета законодателей проводятся не реже одного раза в квартал. В составе Совета законодателей выделяется президиум, но его ротация проводится реже, чем ротация президиума Госсовета, — один раз в год. В целом роль Совета законодателей в политическом процессе оказалась небольшой, хотя в ряде случа­ев заседания Совета законодателей проходили при участии президента России. Совет законодателей обычно использовался для обсуждения со спикерами регио­нальных законодательных собраний важных законодательных инициатив, разрабо­танных на федеральном уровне. В то же время обратная связь, т.е. продвижение через Совет законодателей инициатив, рожденных на региональном уровне, или корректировка инициатив, предложенных центром, на практике обычно оказыва­лись практически невозможными.

6.4.6

Региональный лоббизм на федеральном уровне

Довольно низкий статус институтов регионального влияния на федеральном уров­не (особенно после реформы Совета Федерации 2000—2002 гг.) сделал актуальным

524

¶6.4

Институты регионального влияния на федеральном уровне

вопрос о создании в России дополнительных каналов защиты региональных инте­ресов. В реальной политике эти каналы имеют даже большее значение, чем спе­циализированные институты. Это легко объясняется снижением регионального представительства в Совете Федерации и сугубо совещательными функциями Гос­совета и Совета законодателей.

В этой ситуации региональный лоббизм осуществлялся через неспециализи­рованные, но при этом весьма влиятельные политические институты.

/. Президент России и администрация президента.

Как показывает российская практика, региональное происхождение прези­дента играет большую роль при определении реального статуса тех или иных регио­нов в территориально-политической системе. При Б. Ельцине преференции имела Свердловская область, при В. Путине — Санкт-Петербург и Ленинградская область. Однако принципы местничества и землячества не играют такой роли в российской политике, как это происходит в некоторых азиатских и африканских странах.

Лоббирование региональных интересов через неформальные отношения с президентом страны возможно с помощью таких институтов, как Госсовет и пре­зидиум Госсовета. Существует механизм личных двусторонних встреч президента с региональными лидерами, политическая технология поездок президента в регионы, где в роли встречающей стороны выступает губернатор. В новейшей российской ис­тории прямые личные контакты между главой региона и президентом страны играли огромную роль в определении региональных возможностей на федеральном уровне.

Важнейшую роль играет лоббирование региональных интересов или интере­сов конкретных региональных лидеров и групп влияния через администрацию пре­зидента. Это позволяет регионам влиять на процесс подготовки и принятия важ­нейших решений, в особенности — связанных с "неформальной кадровой полити­кой" федерального центра (позиция центра или наиболее влиятельных групп на региональных выборах, при назначении губернаторов, определении членов Совета Федерации, формировании предвыборных партийных списков и т.п.).

2. Правительство России.

Лоббирование региональных интересов в российском правительстве также в значительной степени зависит от регионального происхождения правительствен­ных чиновников, формирования в правительстве региональных лоббистских групп. Как показывает практика, важную роль играло происхождение премьер-министра. Например, при В. Черномырдине особое внимание уделялось его родной Орен­бургской области, а также газодобывающему Ямало-Ненецкому АО. Отмечалось формирование в правительстве нижегородских групп (после назначения вице-премьера Б. Немцова, затем — премьер-министра С. Кириенко). Приход к власти В. Путина предопределил усиление позиций выходцев из Санкт-Петербурга.

В целом для России характерно формирование вертикально интегрированных клиентел. Их патронами являются крупные федеральные чиновники (обычно —

525

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

выходцы из регионов), клиентами — региональные элиты (в особенности — из ре­гионов, выходцами из которых являются федеральные чиновники).

Формирование тесных отношений региональных элит с определенными чи­новниками зачастую обуславливало правительственные преференции в сфере ре­гиональной экономической политики.

Юридическая формализация регионального влияния в федеральном прави­тельстве была предложена только один раз — при премьер-министре Е. Прима­кове. На том этапе премьер-министром была выдвинута инициатива по формиро­ванию президиума правительства с включением в него руководителей межрегио­нальных ассоциаций, т.е. восьми влиятельных губернаторов. Однако эта инициати­ва не получила дальнейшего развития.