книги2 / 187

1.2. Система организаций, реализующих дополнительные общеобразовательные программы

Рис. 1.3. Структура сети организаций и реализуемых ими услуг по формам собственности организаций (%)

Источник: Данные Росстата.

низации реализуют почти четверть всех образовательных услуг. Это связано стем, что в собственности субъектов РФ, как прави- ло, находятся более крупные ОДО, с более широким спектром программ.

Организации дополнительного образования — важ-

нейший элемент системы дополнительного образования. Они различаются по форме собственности, ведомственной принад- лежности, а также по характеристикам инфраструктуры, со- держанию и методам работы с детьми. В этом отношении со- временная система организаций дополнительного образования является преемником существовавшей в СССР системы вне- школьного воспитания.

Институтвнешкольного воспитания изначально в советский период формировался как неоднородный по структуре и зада- чам. С одной стороны, он наследовал в трансформированном

31

Глава 1. Система дополнительного образования: основные характеристики и векторы трансформации

виде практики дополнительного образования, реализовывав- шиеся в дореволюционной России как на общественных (зем- ских), так и на коммерческих началах. С другой стороны, его создание связывают с ответом на вызов распада патриархаль- нойсемьи, врамкахкоторойобеспечиваласьсоциализацияпод- ростков в поливозрастной среде. Он был призван восполнить недостатокучастия семьивтрудовойидосуговойсоциализации детей, в приобщении к непосредственному участию в труде, решить задачу профилактики безнадзорности несовершенно- летних. Высказывается предположение, что его оформление в определенной степени стимулировалось и недоверием к обще- образовательной школе, «которая вследствие консервативности и невозможности быстрой смены педагогических кадров мед- ленно перестраивалась под идеологические задачи Советской власти» [Куприянов, 2016]. Организациязанятостиивоспитание подростковвсвободноевремяоставалисьведущейцельюсовет- ского «внешкольного проекта» втечение многих десятилетий.

Существенно, что на первом этапе система, будучи госу- дарственной, оставалась слабо формализованной и централи- зованной. Действовала широкая сеть разнообразных кружков, клубов, ассоциаций с элементами сетевой организации (сеть детских театров, музеев и т.д.) и ведущей ролью инициативных самодеятельных акций (вплоть до отказа самих детей от педаго- га — руководителя занятий в детском объединении). Начиная с 1930-хгодовуровеньформализацииикоординацииусиливается. На месте кружков и клубов постепенно формируется новая ин- фраструктура внешкольного воспитания, включающая дворцы (дома) пионеров и школьников, станции юных техников, нату- ралистов, туристов, детско-юношеские спортивные школы, дет- ские музыкальные школы, детские железные дороги и т.д. При этом элементы «клубности» продолжают сохраняться, а в 1950– 1960-егодыдаженаблюдаютсяотдельныетенденции«возвраще- ния» к самодеятельности и общественной самоорганизации.

32

1.2. Система организаций, реализующих дополнительные общеобразовательные программы

В период расцвета система внешкольного воспитания вклю- чала как внешкольные учреждения, относящиеся к разным ве- домствам (образования, культуры, путей сообщения, речного и морского флотов и предприятиям), так и организационные структуры в учреждениях более широкого функционала (дет- ские отделы, секторы профсоюзных дворцов культуры, детские парки, клубы по месту жительства и др.) [Там же].

Трансформация системы внешкольного воспитания в систе- мудополнительного образования в 1990-е годы привела к изме- нениюноменклатурыучреждений(организаций) исокращению слабо формализованных элементов. Этотпроцесс растянулся по времени практически на полтора десятилетия. Обретение ста- туса образовательных учреждений обусловило усиление регла- ментации их деятельности через «Типовое положение об обра- зовательном учреждении дополнительного образования детей» (1995), «Методические рекомендации по аттестации образо- вательных учреждений дополнительного образования детей»

(1999).

Закон «Об образовании» 1992 г. изменил подход к регули- рованию. Вместо «Типового положения» появился упомянутый выше «Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным общеобразовательным про- граммам», охватывающий нетолько организации дополнитель- ного образования, но идругие организации, реализующие соот- ветствующие программы.

Согласно официальной статистике, в 2017 г. в России насчи- тывалось 13 046 организаций дополнительного образования де- тей (ОДО).

Большая часть ОДО находится в муниципальной собствен- ности (учредителями являются органы местного самоуправ- ления). Государственный (региональный и небольшой феде- ральный) сегмент системы ОДО по всем параметрам (уровень финансового обеспечения, втом числе заработная плата, кадры,

33

Глава 1. Система дополнительного образования: основные характеристики и векторы трансформации

материальная база) выигрывает по сравнению с муниципаль- ным. Это объясняется лучшими условиями финансирования из средств федерального и региональных бюджетов, а также более широкими возможностями привлечения средств граждан (госу- дарственные организации функционируют, как правило, в ад- министративных центрах субъектов Российской Федерации).

Подавляющее большинство ОДО относится к ведомствам образования, культуры и спорта. Порядка 5 тыс. организаций подведомственны Минкультуры России (музыкальные, художе- ственные, хореографические школы, а также школы искусств). Из оставшегося числа примерно поровну приходится на ОДО, подведомственные Минобрнауки России (до реформы), и ОДО, подведомственные Минспорту России5.

Число негосударственных организаций дополнительного образования (отражаемых в форме 1-ДО) в 2017 г. составило 363 организации. Федеральные государственные организации дополнительного образования малочисленны.

Небольшая часть организаций имеет иную ведомственную принадлежность (например, ведомство молодежной политики) или их учредителями являются администрации районов круп- ных городов. Встречаются отдельные организации и с такими нетипичными учредителями, как, например, ОАО «Российские железные дороги».

Организации, учредителями которых являются ведомства спорта и культуры, реализуют преимущественно предпрофес- сиональные общеобразовательные программы. Содержание та- ких программ регулируется федеральными государственными требованиями. Данные программы, как правило, более продол- жительные по времени, чем общеразвивающие, имеют черты сходства с основными общеобразовательными программами и

5 К сожалению, актуальные формы статистического наблюдения не позволяют представить долевое распределение и оценить динамику из- менений в последние годы.

34

1.2. Система организаций, реализующих дополнительные общеобразовательные программы

программами профессионального обучения. Для зачисления в ОДО ведомств культуры и спорта часто проводится конкурсный отбор.

Данные опросов руководителей ОДО в рамках МЭО также свидетельствуютонекоторыхотличияхорганизацийразличных ведомствпотакимаспектам, какконтингент, кадры, материаль- ные ресурсы. Так, в ОДО, относящихся к ведомству спорта, мы чаще встречаем детей старшего школьного возраста, а в ОДО, подведомственных органам управления в сфере образования, — детей с ОВЗ и инвалидов.

Если в целом в организациях ОДО преобладают девочки (их доля составляет около 60%), то в организациях, подведомствен- ных органам управления в сфере спорта, более половины маль- чиков. Наименьшая доля мальчиков (около 30%) характерна для организаций сферы культуры.

ОДО ведомства спорта находятся в наиболее благоприятной ситуации по основным показателям развития инфраструктуры и объемам привлекаемых внебюджетных средств.

Внутри ведомств идут разные процессы организационной трансформации. Например, начиная с 2009 г. происходит пере- дача находящихся в ведении Минобрнауки России детско-юно- шеских спортивных школ в ведение Минспорттуризма России, где, в соответствии с новым законодательством, они переори- ентируются на оказание не образовательных услуг, а услуг по спортивной подготовке.

Для организаций дополнительного образования характерна специфическая номенклатура названий, в которой сохранились элементы видового разнообразия предшествующего периода. После изменений в законодательстве 2012 г. понятие «вид» не используется, но в наименованиях образовательных организа- ций сохранились указания на особенности деятельности. Дан- ные федерального статистического наблюдения в этом секторе позволяют увидеть картину этого разнообразия (рис. 1.4).

35

Глава 1. Система дополнительного образования: основные характеристики и векторы трансформации

Рис. 1.4. Структура сети организаций дополнительного образования (%)

Дворцы

2

Дома

8

Станции

3

Школы

38

Источник: Данные Минобрнауки России.

Наиболее распространенным «видом» являются «школы» (спортивные и искусств: музыкальная, художественная) и «цен- тры» (дополнительногообразованиядетей, развитиятворчества детей и юношества, творческого развития и гуманитарного об- разования, детского творчества, внешкольной работы, детского (юношеского) технического творчества (научно-технического, юных техников), детского и юношеского туризма и экскурсий и др.).

«Школа» — традиционный и преобладающий «вид» органи- заций, подведомственных органам управления в сфере культу- ры и спорта. «Центр» и «станция» доминируют среди организа- ций ведомства образования.

Значительное число центров обусловлено специфическими требованиями, ранее сформулированными к данному виду уч-

36

1.2. Система организаций, реализующих дополнительные общеобразовательные программы

реждений: это многопрофильное учреждение, где реализуются программы не менее четырех направленностей. Поэтому к цен- трамотносятсякакбывшиеоднопрофильныеучреждения(стан- ции, клубы), так и изначально многопрофильные, обслуживаю- щие муниципальный район, небольшое городское поселение или микрорайон более крупного города. Немногочисленность станций, по мнению экспертов, связана с тем, что удерживать статус однопрофильной организации значительно сложнее, чем многопрофильной, так как необходимо обеспечить боль- шое число программ одной направленности, а это предполагает наличие узкоспециализированных кадров, оборудования и т.д. [Куприянов, Косарецкий, 2014].

Введомстве образования небольшими по доле в общем чис- ле, но, как правило, крупными организациями регионального уровня являются «дворцы» (детского (юношеского) творчества, творчества детей и молодежи, учащейся молодежи, пионеров и школьниковидр.) и«дома» (детскоготворчества, детстваиюно- шества, учащейся молодежи, пионеров и школьников и др.).

Сложившаяся номенклатура в современных условиях, по сути, не имеет серьезного педагогического и управленческого смысла, а существующее разнообразие названий не помогает потребителям образовательных услуг.

Взависимости от правового положения организации до- полнительного образования подразделяются на бюджетные, казенные и автономные (в соответствии с Федеральным зако- ном от8 мая 2010 г. № 83-ФЗ). Среди организацийдополнитель- ного образования детей большая часть (более 80%) являются бюджетными; автономных учреждений немногим более 10%, казенных — около 6%. Доля бюджетных организаций наиболее велика среди государственных организаций. Доля казенных и автономных— выше среди муниципальных организаций. В раз- резе ведомственной принадлежности автономных учреждений больше всего среди образовательных организаций, подведом-

37

Глава 1. Система дополнительного образования: основные характеристики и векторы трансформации

ственных органам управления в сфере спорта (19%), меньше всего — в сфере культуры (11%). Казенных учреждений меньше всего среди организаций, относящихся к ведомству спорта (1%), и больше всего— в сфере образования (8%).

Сектор автономных учреждений демонстрирует наилучшие показатели по различным аспектам деятельности. Здесь бы- стрее идут процессы обновления кадрового состава, растет за- работная плата, выше оценка конкурентоспособности и др. По ряду аспектов финансовой, кадровой, маркетинговой политики отмечается сходство автономных ОДО и негосударственных ор- ганизаций дополнительного образования. При этом доля авто- номных ОДО растет медленно.

1.3. Дополнительное образование в зарубежных странах

Вобщественномсознании, атакжевбольшейчастиэкспертного сообщества существуетпредставление об уникальности россий- ской системы дополнительного образования. Советская систе- ма действительно не имела аналогов по комплексу следующих основных характеристик: тотально государственная собствен- ность, бесплатный характер программ, наличие самостоятель- ной системы организаций внешкольного образования. Причем принципиальноважнымявляетсяединствоэтиххарактеристик.

Постсоветская система дополнительного образования со- хранила такие элементы советской системы, как наличие бес- платных программ (но уже не всех), наличие самостоятельной системы организаций внешкольного образования. Но при этом в государственном секторе часть услуг дополнительного об- разования стала предоставляться на платной основе, возник и расширяется негосударственный сектор, включающий ком- мерческие и некоммерческие организации. Поэтому сегодня утверждение об уникальности российской системы дополни-

38

1.3. Дополнительное образование в зарубежных странах

тельного образования будет выглядеть преувеличением. Одна- ко это открывает интересные перспективы для сопоставления российской модели организации дополнительного образования с зарубежными.

Проблема международных сопоставлений по параметрам организации и доступности дополнительного образования со- стоит в различиях подходов к определению самого «дополни- тельного образования». В одной только англоязычной практике существуют разнообразные понятия, которые в той или иной степени соотносятся с российским представлением о дополни-

тельном образовании: extracurricular activities, supplementary education, additional education, after school education, leisure education, outdoor education, extended education.

При этом ключевыми характеристиками, позволяющими объединятьэти разные группы программ при анализе и соотно- сить их с российскими практиками, являются такие, как добро- вольный характер, акцент на индивидуальной образовательной траектории, обучение через действие, ориентация на процесс, отсутствие обязательного учебного плана и давления времени, обучение в социальной среде, открытость и адаптивность.

Внекоторыхстранах(Сингапур, Япония,Англия, Финляндия, Австралия) основными провайдерами услуг дополнительного образования являются школы. При этом в Сингапуре и Японии участие в этих занятиях обязательно, а в Англии и Австралии — желательно.

Втаких странах, как Швеция, Франция, Германия, дополни- тельное образование в основном предоставляется вне школы на местном уровне. В Швеции и Франции оно организовано в ком- мунах, в Германии— в федеральных землях, в США управляется на уровне штатов. В Чехии дополнительное (неформальное) об- разование представлено центрами свободного времени и клу- бами, действующими при школах (примечательно, что центры свободного времени предназначены для различных категорий

39

Глава 1. Система дополнительного образования: основные характеристики и векторы трансформации

обучающихся— дошкольников, учеников, студентов, атакжепе- дагогов независимо от места их постоянного проживания).

При этом разнообразие организаций дополнительного вне- школьного образования в сочетании с особенностями распре- деления полномочий между ведомствами и уровнями управле- ния создает довольно сложные конфигурации. Так, например, музыкальные и художественные школы городов Германии ру- ководствуются регламентами территориальных министерств культуры и образования. В свою очередь, молодежные центры и клубы, которые реализуют широкий спектр программ нефор- мального образования, руководствуются федеральным законо- дательством и целевыми программами правительства, которое ежегодно дополнительно к местным бюджетам выделяет ассиг- нования на их развитие.

Дополнительное образование на базе школ в подавляющем большинстве стран бесплатно. Часто бесплатно или за неболь- шую условную плату (в том числе по модели софинансирова- ния) программы дополнительного образования предлагаются местными образовательными, культурно-досуговыми органи- зациями (учрежденными на местном уровне или независимы- ми некоммерческими). В США активную поддержку получило направление, связанное с созданием программ неформаль- ного образования в музеях, заповедниках, эксплораториумах, зоопарках, с которыми тесно сотрудничают школы. Органы управления образованием обеспечивают транспорт для по- ездок.

Сектор некоммерческих организаций, реализующих про- граммы неформального образования, отличается большим раз- нообразиемпомасштабу, тематикеиформамработы. Ониполу- чают поддержку в виде грантов, которые финансируют органы местного самоуправления, региональные власти и правитель- ство, а также благотворительные фонды. Например, в Лондоне каждыйокругимеетсвойсобственныйОбщественныйфонд, ко-

40