§ 6. Международные договоры по вопросам освоения

углеводородных ресурсов континентального шельфа в Арктике:

современное состояние и перспективы развития

В.Р. АВХАДЕЕВ

Актуальность исследования международных договоров, регулирующих сотрудничество государств в сфере освоения углеводородных ресурсов Арктики, обусловлена тем, что наибольшие разведанные запасы ресурсов континентального шельфа (около 85%) находятся именно в недрах Баренцева, южной части Карского, Охотского и Печорского морей. Так, на шельфе Баренцева моря (включая акваторию Печорского моря) открыто 11 месторождений, из которых четыре нефтяных (Варандей-море, Долгинское, Медынское море и Приразломное), одно нефтегазоконденсатное (Северо-Гуляевское), три газоконденсатных (Ледовое, Поморское и Штокмановское), а также три газовых (Лудловское, Мурманское и Северо-Кильдинское). На шельфе Карского моря, включая Тазовскую и Обскую губы, разведано 12 углеводородных месторождений: одно нефтяное ("Победа"), два нефтегазоконденсатных месторождения (Салекаптское и Юрхаровское), два газоконденсатных (Ленинградское и Русановское) и семь газовых (Антипаютинское, Гугорьяхинское, Каменномысское море, Обское, Тота-Яхинское, Северо-Каменномысское и Семаковское). Вместе с тем на крупнейшие акватории моря Лаптевых, Восточно-Сибирского и Чукотского морей приходится только 12% разведанных природных ресурсов континентального шельфа России. В перспективе не исключено открытие новых крупных месторождений, что повысит стратегическую значимость шельфовых регионов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Трофимов С.Е. Российский арктический шельф и новые геополитические вызовы // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2015. N 2. С. 125 - 126.

В связи с этим возникает вопрос и о соотношении природных ресурсов континентального шельфа Западной и Восточной Арктики. По оценке Института океанологии им. П.П. Ширшова РАН, запасы российского арктического шельфа ориентировочно таковы: в западной части (Баренцево, Печорское, Карское моря и Обская, Тазовская губы) - 42 млрд т нефти и 71 трлн м³ газа; в восточной (море Лаптевых, Восточно-Сибирское, Чукотское моря) - 9 млрд т нефти и 10 трлн м³ газа <1>. Соответственно, запасы углеводородных ресурсов распределены в регионе крайне неравномерно - значительная их часть сосредоточена именно в Западной Арктике.

--------------------------------

<1> См.: Пыстина Н.Б. Обеспечение экологической безопасности при морской нефтегазодобыче в Арктике: Нормативно-правовой аспект: обзорная информация / Н.Б. Пыстина, Э.Б. Бухгалтер, Е.Е. Ильякова и др. М., 2013. С. 12.

Освоение углеводородных месторождений в Арктике для Российской Федерации является одной из важнейших стратегических задач как для обеспечения нормального функционирования и развития экономики государства, так и для эффективной реализации геополитических интересов государства в Арктическом регионе. При этом необходимо учитывать важность именно международно-правового регулирования, поскольку арктические морские пространства Российской Федерации непосредственно соприкасаются с морскими пространствами сопредельных государств, прежде всего Норвегии и США. Более того, важность международно-правового регулирования освоения ресурсов Арктики обусловлена участием Российской Федерации в многосторонних международных договорах, применимых к морским пространствам Арктики, в недрах которых осуществляется разработка углеводородных ресурсов.

Правовое регулирование сотрудничества государств в сфере освоения углеводородных ресурсов континентального шельфа в Арктике в рассматриваемой сфере осуществляется практически на всех уровнях сотрудничества государств: универсальном, региональном, субрегиональном и локальном.

Первыми международными договорами, регулирующими правовой режим морских пространств на универсальном (глобальном) уровне, можно считать Женевские конвенции 1958 г., которые были посвящены отдельным морским пространствам: об открытом море, о континентальном шельфе, о территориальном море и прилежащей зоне. Данные Конвенции применимы к Арктике, равно как и к любому другому региону, поскольку в ней представлены такие же виды морских пространств.

Среди указанных Конвенций международно-правовые основы освоения углеводородных месторождений впервые были определены в Конвенции о континентальном шельфе 1958 г. Ее нормы затрагивают вопросы освоения и разработки ресурсов континентального шельфа лишь косвенно, закрепляя права прибрежных государств в соответствующей сфере. Положения п. 1 ст. 2 этой Конвенции, в соответствии с которыми прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях разведки и разработки его естественных богатств, имеют прямое отношение к данной проблематике, поскольку именно в недрах континентального шельфа Арктики и содержится значительный объем углеводородных ресурсов данного региона.

Но наиболее важным международным договором, закрепляющим правовые основы взаимодействия государств по вопросам разработки углеводородных месторождений, является Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. <1>. Об этом говорится в тексте самой Конвенции <2>. В части VI Конвенции регламентируется правовой режим континентального шельфа, основы которого были заложены ранее в упомянутой выше Конвенции о континентальном шельфе 1958 г. Положения соответствующих конвенций устанавливают пространственные пределы континентального шельфа и допустимые виды деятельности в нем. Но при этом специфику международно-правового регулирования режима освоения именно арктического континентального шельфа данные Конвенции не отражают.

--------------------------------

<1> В настоящее время участниками Конвенции 1982 г. являются свыше 160 государств и Европейский союз. Данный международный договор, состоящий из 17 частей, 320 статей и 9 приложений, является всеобъемлющим и охватывает практически все основные вопросы использования Мирового океана в интересах человечества. Он является основой для разработки других международных договоров в этой области. См.: Международное право: Учебник / Б.М. Ашавский, М.М. Бирюков, В.Д. Бордунов и др.; отв. ред. С.А. Егоров. М., 2015.

<2> В соответствии с п. 1 ст. 311 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. она имеет преимущественную силу в отношениях между государствами-участниками перед Женевскими конвенциями по морскому праву от 29 апреля 1958 г.

Специфика Арктического региона заключается в том, что его морские пространства включают в себя определенные части Тихого, Атлантического и Северного Ледовитого океанов. Если к Тихому или Атлантическому океанам категория "покрытых льдом районов" применима лишь отчасти, то Северный Ледовитый океан полностью относится к данной категории морских пространств. Отличительной особенностью морей Северного Ледовитого океана является относительно небольшая глубина и то обстоятельство, что они большую часть года (до 9 месяцев) покрыты непроходимыми для обычных судов льдами, что не позволяет определить, где заканчивается суша и где начинается ледовая поверхность океана <1>.

--------------------------------

<1> См.: Арктический регион: Проблемы международного сотрудничества: Хрестоматия: В 3-х т. / Под общ. ред. И.С. Иванова. М., 2013. Т. 1. С. 37.

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., прямо не указывая на Арктику, все же закрепляет особенности правового режима покрытых льдом районов <1>. Соответственно, данные положения Конвенции применимы к Арктике в силу того, что значительная ее часть, как уже отмечалось выше, покрыта льдами.

--------------------------------

<1> См. Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. (ст. 234 "Покрытые льдом районы" разд. 8).

На основании положений ст. 234 Конвенции 1982 г. за прибрежными государствами закреплено право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны, в которых особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его. В таких законах и правилах должным образом принимаются во внимание судоходство и защита и сохранение морской среды на основе имеющихся наиболее достоверных научных данных <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (UNCLOS) (заключена в г. Монтего-Бее 10 декабря 1982 г.).

Но, несмотря на обозначенное выше право прибрежного государства принимать законодательные акты в соответствии со ст. 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., идея распространить ее нормы на весь Арктический регион изначально является нереальной <1>. По мнению профессора А.Н. Вылегжанина, в условиях Арктики "не срабатывают" все глобальные механизмы, созданные Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., - и не только из-за колоссальных отличий покрытых льдом районов Севера от теплых вод Индийского океана, еще и потому, что одно из пяти арктических прибрежных государств не является участником этой Конвенции 1982 г. и не исполняет, например, предусмотренные ее ст. 76 обязательства по ограничению своего арктического шельфа. Соответственно, если одно арктическое государство не выполняет такие ограничения, а другое - выполняет, то результат такого определения границ арктического шельфа не будет справедливым <2>.

--------------------------------

<1> См.: Международное право: Учебник / Б.М. Ашавский, М.М. Бирюков, В.Д. Бордунов и др.; отв. ред. С.А. Егоров. М., 2015.

<2> См.: Арктический регион: Проблемы международного сотрудничества: Хрестоматия: В 3 т. / Под общ. ред. И.С. Иванова. М., 2013. Т. 1. С. 16.

Помимо Конвенции 1982 г., на универсальном уровне были приняты международные договоры, обеспечивающие защиту морской среды от промышленных загрязнений, связанных с добычей природных ресурсов.

Соответственно международно-правовая защита морской среды от загрязнения, в том числе в Арктике, осуществляется на основе Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. и Протокола 1978 г. (МАРПОЛ-73/78), Международной конвенции по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г. и др. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Михина И.Н. Современные проблемы международно-правовой защиты вод Арктики // Международное морское право. Статьи памяти А.Л. Колодкина = International law of the sea. Essays in memory of A.L. Kolodkin / Сост. Р.А. Колодкин, С.М. Пунжин. М., 2014. С. 255.

На Международную конвенцию по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. и Протокол 1978 г. (МАРПОЛ-73/78) следует обратить особое внимание, поскольку данная Конвенция является основным документом, охватывающим определенные требования к охране морской среды <1>.

--------------------------------

<1> Например, одним из требований является регламентация контроля над сбросом нефти, а также методов предотвращения загрязнения нефтью с судов при плавании в особых районах.

Основной международной организацией, разрабатывающей и утверждающей документы по морской нефтегазодобыче, является Международная морская организация (IMO) <1>. Важное значение для охраны окружающей среды при разработке природных ресурсов имеют и приложения к данной Конвенции, поскольку именно в приложениях непосредственно закреплены и конкретизированы определенные правила, которые направлены на предотвращение загрязнения нефтью, ядовитыми жидкими веществами, вредными веществами, перевозимыми в упаковке, сточными водами с судов, мусором с судов, атмосферы с судов.

--------------------------------

<1> IMO образована 6 марта 1948 г. в Женеве (Швейцария) с принятием Конвенции о Межправительственной морской консультативной организации (ИМКО). В Конвенции МАРПОЛ она также именуется Межправительственной морской консультативной организацией. На 9-й сессии Ассамблеи этой организации (Резолюция А.358(IX)) ее название было изменено, и с 22 мая 1982 г. действует ее нынешнее название - Международная морская организация.

Так, приложение VI к Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. и Протоколу 1978 г. (МАРПОЛ-73/78) "Правила предотвращения загрязнения атмосферы с судов" запрещает неконтролируемую эмиссию веществ, разрушающих озоновый слой атмосферы, таких как галогены и предельные фторхлоруглероды. Установки, содержащие вещества, разрушающие озоновый слой, запрещены на всех судах, но до 1 января 2020 г. разрешена эксплуатация установок, содержащих фреоны <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пыстина Н.Б. Указ. соч. С. 26.

Принятая в 1990 г. Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству предусматривает принятие совместных мер по ликвидации последствий инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью. Эти меры включают направление сил и средств в район инцидента, осуществление совместных операций по борьбе с загрязнением и т.п. <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 25.

Помимо универсальных международных договоров, применимых к регулированию правового режима Арктики, необходимо обратить внимание на региональные и субрегиональные международные договоры, заключенные между арктическими государствами и применимые к регулированию правового режима Арктики в части, касающейся защиты окружающей среды от вредного воздействия промышленной разработки ресурсов арктического континентального шельфа. Значительное внимание уделяется защите моря от загрязнения нефтью.

К региональным международным договорам в рассматриваемом случае относится Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике 2013 г. В нем закреплены вопросы противодействия загрязнения морской среды Арктики нефтью <1> и определена сфера применения Соглашения: оно применяется в отношении инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, которые происходят в любом морском районе или могут представлять угрозу для любого морского района, в отношении которого государство, правительство которого является стороной Соглашения, осуществляет в соответствии с международным правом суверенитет, суверенные права или юрисдикцию, включая его внутренние воды, территориальное море, исключительную экономическую зону и континентальный шельф, к северу от южных границ прибрежных государств <2>.

--------------------------------

<1> Под "нефтью" в данном Соглашении понимается нефть в любой форме, включая сырую нефть, жидкое топливо, отстой, нефтяные остатки и очищенные продукты.

<2> См. Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике (заключено в г. Кируне 15 мая 2013 г.).

На субрегиональном уровне важно обратить внимание на Договор о Шпицбергене 1920 г. и Соглашение между правительствами государств - членов Совета Баренцева/Евроарктического региона о сотрудничестве в области предупреждения, готовности и реагирования на чрезвычайные ситуации, заключенное между государствами соответствующей части Арктического региона в 2008 г. Данные международные договоры регулируют определенные аспекты правового режима части Арктического региона (субрегиона) Западной Арктики. Но при этом, несмотря на то что именно в западной части Арктики сосредоточено наибольшее количество углеводородных ресурсов, данные международные договоры не затрагивают проблемы освоения ресурсов континентального шельфа данного субрегиона.

Не менее важными являются и локальные международные договоры, регламентирующие сотрудничество сопредельных арктических государств. Данные международные договоры являются двусторонними. Для Российской Федерации они определяют взаимодействие с Соединенными Штатами Америки и Королевством Норвегия.

Сотрудничество России с сопредельными арктическими государствами регулируется специальными двусторонними соглашениями, прежде всего Соглашением между СССР и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств от 1 июня 1990 г. <1> и Договором между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане, подписанным в г. Мурманске 15 сентября 2010 г.

--------------------------------

<1> Соглашение Российской Федерацией не ратифицировано, в настоящее время временно применяется.

Советско-американское соглашение 1990 г. закрепляет линию разграничения морских пространств между данными государствами, но при этом оно не затрагивает вопросы освоения природных ресурсов морских пространств в данном регионе. Важно также обратить внимание на то, что Соглашение 1990 г. не ратифицировано и временно применяется с 15 июня 1990 г. на основании обмена нотами, который состоялся между Государственным секретарем США Д.Э. Бейкером и Министром иностранных дел СССР Э.А. Шеварднадзе.

Российско-норвежский договор 2010 г., посвященный вопросам разграничения морских пространств в акватории Баренцева моря и Северного Ледовитого океана, в свою очередь, не только устанавливает определенную линию разграничения морских пространств, но и регламентирует освоение трансграничных месторождений углеводородов. Договор ратифицирован Федеральным законом от 5 апреля 2011 г. N 57-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане" и вступил в силу 7 апреля 2011 г.

В соответствии с п. 2 приложения II к Договору между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане 2010 г. любые геологические данные, использованные для обоснования указанных геологических характеристик, являются совместной собственностью юридических лиц, которые обладают правами на основании Соглашения о совместной эксплуатации, закрепляющего ряд взаимных обязательств для обеих Договаривающихся Сторон.

В соответствии с положениями п. 6 ст. 1 Российско-Норвежского договора 2010 г. соответствующими взаимными обязательствами являются: требование от соответствующих юридических лиц, обладающих правами на разведку и разработку углеводородов по соответствующую сторону линии разграничения, заключения Соглашения о совместной эксплуатации для регулирования вопросов эксплуатации трансграничного месторождения углеводородов как единого целого в соответствии с Соглашением об объединении; требование представления на утверждение обеим сторонам Соглашения о совместной эксплуатации, а также проведения такого утверждения без необоснованных задержек и без отказа в нем без должных на то оснований; обеспечение преимущественной силы положений Соглашения об объединении по отношению к положениям Соглашения о совместной эксплуатации в случае любых расхождений между ними; требование от юридических лиц, которые обладают правами на разработку трансграничного месторождения углеводородов как единого целого, назначения оператора месторождения в качестве их совместного агента в соответствии с положениями Соглашения об объединении при условии, что данное назначение или любая замена оператора месторождения подлежат предварительному утверждению обеими сторонами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане (вместе с Вопросами рыболовства, Трансграничными месторождениями углеводородов) (подписан в г. Мурманске 15 сентября 2010 г.) // Бюллетень международных договоров. 2011. N 12. С. 79 - 85.

Подводя итог, представляется возможным сделать вывод о том, что правовое регулирование освоения углеводородных ресурсов, несмотря на интенсивность данного вида деятельности в Арктике, осуществляется фрагментарно и затрагивает далеко не все проблемы, касающиеся вопросов освоения рассматриваемой категории природных ресурсов.

В основном международными договорами определен правовой режим морских пространств, причем на универсально-правовом уровне - без упоминания Арктики и Северного Ледовитого океана (за исключением ст. 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., в которой упоминаются лишь "покрытые льдом районы"). На уровне универсальных международных договоров регламентируются вопросы охраны окружающей среды от загрязнения нефтью и нефтепродуктами, но при этом отсутствуют международные договоры, связанные с защитой морской среды от загрязнения природным газом, немало месторождений которого, как и нефтяных месторождений, расположено на континентальном шельфе стран Арктики.

Недостаточность правового регулирования освоения природных ресурсов континентального шельфа Арктики заключается также в том, что Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. не может быть в полной мере применимой ко всем морским пространствам Арктики: одно из государств данного региона - Соединенные Штаты Америки - не ратифицировали данную Конвенцию и, соответственно, не обязаны ее соблюдать, поскольку в соответствии с положениями ст. 34 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. договор не может создавать обязательств либо прав для третьего государства без его на то согласия.

Важно обратить внимание также и на Илулиссатскую декларацию 2008 года, в которой представители Канады, Дании, Норвегии, России и США сделали вывод о том, что они не видят необходимости в создании нового всеобщего международно-правового режима для Северного Ледовитого океана, соответственно, определив для себя, что единого универсального договора об Арктике, скорее всего, не будет. Но положения Илулиссатской декларации 2008 г. никоим образом не создают препятствий для заключения между государствами конвенции об охране окружающей среды Арктики, в рамках которой возможно будет отдельно регламентировать вопросы промышленного освоения ресурсов Арктики. Данная конвенция должна будет закрепить права и обязанности государств в сфере освоения углеводородных ресурсов как Северного Ледовитого океана, так и северных оконечностей Атлантического и Тихого океанов, которые расположены в Арктике либо связаны с Арктикой географически <1>. Соответствующее международно-правовое регулирование возможно осуществить только на основе многосторонних международных договоров.

--------------------------------

<1> Например, Берингово море связано с Северным Ледовитым океаном через Берингов пролив.

Помимо этого необходимо активизировать заключение двусторонних международных договоров, направленных на регулирование сотрудничества между арктическими и неарктическими государствами, учитывая интерес последних к освоению углеводородных ресурсов континентального шельфа. Двусторонние международные договоры будут способствовать реализации положений многостороннего договора: исходя из п. 2 ст. 77 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. разработка природных ресурсов континентального шельфа заинтересованным государством возможна при условии определенно выраженного согласия прибрежного государства.