§ 3. Правовые проблемы реализации договоров

в области обращения с отходами

М.В. ПОНОМАРЕВ

Одной из основных новелл последних лет в сфере обращения с отходами является закрепление в законодательстве системы правовых норм, регулирующих отношения в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО). В частности, создан институт региональных операторов, оказывающих услуги в области обращения с ТКО на основании договоров, заключаемых с собственниками ТКО.

Вместе с тем правовое регулирование договорных отношений между региональными операторами и потребителями их услуг вызывает ряд серьезных вопросов, одним и едва ли не важнейшим из которых является защита прав потребителей услуг региональных операторов. Необходимость защиты прав указанных лиц обусловлена неравенством сторон договорных отношений, где фактически навязываемые условия договора о предоставлении услуг в области обращения с ТКО далеко не всегда могут учитывать интересы потребителя. Такое неравенство особенно ярко может проявляться при разрешении споров, возникающих, например, в случае оказания потребителю услуг ненадлежащего качества.

Как отмечает М.В. Кратенко, субъекты гражданского оборота изначально находятся в неравном экономическом положении, что обусловлено различием имеющихся у них материальных, финансовых, информационных и кадровых ресурсов. Экономически сильные субъекты стараются еще более упрочить свое положение в той или иной сфере деятельности, диктуя контрагентам удобные для себя условия договора, заключая соглашения о проведении единой ценовой политики на рынке определенного товара <1>. Указанная ситуация характерна и для сферы обращения с ТКО.

--------------------------------

<1> См.: Кратенко М.В. Злоупотребление свободой договора: частноправовые и публично-правовые аспекты: Монография. М., 2010; СПС "КонсультантПлюс".

Согласно ч. 1 ст. 24.7 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с ТКО с их собственниками, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом для собственников ТКО в ч. 4 указанной статьи закреплена императивная обязанность заключения указанных договоров именно с тем региональным оператором, в зоне деятельности которого такие ТКО образуются и находятся места их накопления.

По договору на оказание услуг по обращению с ТКО региональный оператор обязуется принимать их в объеме и в местах, которые определены в этом договоре, и обеспечивать их сбор, транспортирование, обработку, обезвреживание, захоронение в соответствии с законодательством Российской Федерации, а собственник ТКО - оплачивать услуги регионального оператора по цене, определенной в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора.

Таким образом, к основным чертам данного договора следует отнести то, что он является договором возмездного оказания услуг, а также публичным (для регионального оператора) договором. Вследствие публичного характера договора региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с ТКО собственнику тех ТКО, которые образуются и места сбора которых находятся в зоне его деятельности.

Е.В. Лунева выделяет специфические черты договора оказания услуг по размещению отходов, которые, по ее мнению, выражаются в его содержании, осложняющемся публично-правовым элементом. В анализируемом договоре наряду с гражданско-правовыми условиями предусматриваются условия, имеющие публично-правовые последствия для одной из сторон двухсторонней сделки <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лунева Е.В. Договорное регулирование внесения платы за размещение отходов: взаимодействие экологического и гражданского права // Экологическое право. 2016. N 1. С. 12.

Вместе с тем обязанность собственников ТКО заключить такой договор с региональным оператором, закрепленная законодательством, на наш взгляд, не нарушает принцип свободы договора, который является одним из основополагающих принципов гражданского законодательства (п. 1 ст. 1 и ст. 421 ГК РФ). Свобода договора не абсолютна, в целях соблюдения баланса интересов публичных и интересов участников гражданских правоотношений могут устанавливаться ограничения по форме и условиям договора, добровольности или обязательности его заключения и т.п. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Слесарев С. Свобода договора // СПС "КонсультантПлюс". 2018.

Такое ограничение свободы договора предусмотрено п. 1 ст. 421 ГК РФ, где установлено, что понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена ГК РФ, законом или добровольно принятым обязательством. Обязанность заключения такого договора в настоящее время прямо предусмотрена положениями Федерального закона "Об отходах производства и потребления" (ст. 24.7) и Жилищного кодекса РФ (ч. 5 ст. 30).

Критерии свободы и невмешательства определяют содержание и смысл ст. 421 ГК РФ, декларирующей, что участники гражданского оборота свободны в заключении договора независимо от того, предусмотрен этот тип договора законом или нет. Принуждение к заключению любого договора исключается, кроме случаев, прямо установленных законом либо добровольно взятым обязательством <1>.

--------------------------------

<1> См.: Степкин С.П. Гражданско-правовые ограничения свободы договора // Юрист. 2018. N 3. С. 20.

Публичный характер договора на оказание услуг в области обращения с ТКО также основывается на нормах гражданского законодательства и вытекает из них. Согласно ст. 426 ГК РФ публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится.

Несмотря на наличие указанных норм, известны случаи, когда региональные операторы пытаются навязать своим потребителям выполнение некоторых условий, оказание дополнительных платных услуг (например, приобретение и установку персональных контейнеров и баков для мусора, приобретение пакетов для мусора определенного цвета и т.п.). Отказ потребителя от навязываемых ему дополнительных платных услуг или приобретения сопутствующих товаров обычно расценивается оператором как отказ от заключения договора, и в результате такой договор может остаться незаключенным. Вместе с тем п. 3 ст. 426 ГК РФ предусматривает, что отказ лица, осуществляющего предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается.

Очевидно, что рассматриваемый договор с региональным оператором также обладает характерными чертами договора присоединения, предусмотренными ст. 428 ГК РФ, поскольку его условия фактически уже определены в типовом договоре, предлагаемом потребителю региональным оператором, подготовленном на основании формы типового договора на оказание услуг по обращению с ТКО, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. N 1156, и принимаются потребителем путем присоединения к договору.

Зачастую применение таких договоров объясняется тем, что обладающий меньшей переговорной силой, плохо осведомленный и не слишком интересующийся юридической стороной дела потребитель зачастую готов согласиться на самые невыгодные для него условия договора, предлагаемые сильным и юридически подкованным предпринимателем. Чтобы защитить потребителя от самого себя, ему в императивной форме навязывают набор договорных прав и обязанностей, гарантирующий определенный уровень учета его интересов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ширвиндт А.М. Ограничение свободы договора в целях защиты прав потребителей в российском и европейском частном праве / Под общ. ред. А.Л. Маковского; Исследовательский центр частного права. М., 2014; СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем А.Г. Карапетов и А.И. Савельев настаивают на том, что квалификация договора присоединения должна быть вопросом факта, а не права, то есть дело не в том, указано ли в какой-либо норме закона на то, что данный тип договора может быть заключен не иначе как путем присоединения к стандартной форме, подготовленной другой стороной, а в том, при каких конкретно обстоятельствах был заключен данный конкретный договор <1>.

--------------------------------

<1> См.: Карапетов А.Г., Савельев А.И. Свобода договора и ее пределы: В 2 т. М., 2012. Т. 2; Пределы свободы определения условий договора в зарубежном и российском праве. С. 319 - 328.

Договор на оказание услуг по обращению с ТКО может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями (в ч. 5 ст. 24.7 Федерального закона "Об отходах производства и потребления"). Данное правило в полной мере соответствует положениям ст. 427 ГК РФ о примерных условиях договора, которые могут быть изложены в форме примерного договора или иного документа, содержащего эти условия.

В соответствии с позицией Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в 2014 г., стороны договора могут своим соглашением предусмотреть применение примерных условий (стандартной документации) к их отношениям по договору как в полном объеме, так и частично, в том числе по своему усмотрению изменить положения стандартной документации или договориться о неприменении отдельных ее положений <1>.

--------------------------------

<1> Пункт 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 марта 2014 г. N 16 "О свободе договора и ее пределах".

Таким образом, учет интересов потребителей услуг регионального оператора по обращению с ТКО может и должен осуществляться как путем внесения отдельных условий в предлагаемые им типовые договоры, так и посредством исключения некоторых из уже предлагаемых в таких договорах условий, не соответствующих интересам потребителя.

Целям защиты прав собственников ТКО, являющихся потребителями услуг региональных операторов, могут служить правила, закрепленные п. п. 2 и 3 ст. 428 ГК РФ. В соответствии с указанными нормами присоединившаяся к договору сторона вправе потребовать расторжения или изменения договора, если договор присоединения хотя и не противоречит закону и иным правовым актам, но:

а) лишает эту сторону прав, обычно предоставляемых по договорам такого вида;

б) исключает или ограничивает ответственность другой стороны за нарушение обязательств;

в) содержит другие явно обременительные для присоединившейся стороны условия, которые она, исходя из своих разумно понимаемых интересов, не приняла бы при наличии у нее возможности участвовать в определении условий договора.

Более того, данные правила подлежат применению также и в случаях, если при заключении договора, не являющегося договором присоединения, условия договора определены одной из сторон, а другая сторона в силу явного неравенства переговорных возможностей поставлена в положение, существенно затрудняющее согласование иного содержания отдельных условий договора.

Существуют разные оценки конструкции положений ст. 428 ГК РФ относительно неравных условий участия сторон в договоре присоединения. Так, А.Ф. Пьянкова отмечает, что новая редакция п. 3 ст. 428 ГК РФ содержит недостаточно разработанное юридической доктриной понятие "неравенство переговорных возможностей", однако умалчивает о таких более широко известных категориях, как "стандартные (общие) условия договора" и "несправедливые условия договора" <1>.

--------------------------------

<1> Пьянкова А.Ф. Свобода договора, заключенного на стандартных условиях // Свобода договора: Сборник статей / А.А. Амангельды, В.А. Белов, А.А. Богустов и др.; отв. ред. М.А. Рожкова. М., 2016; СПС "КонсультантПлюс".

Некоторые авторы говорят о возможности придания зависимой стороне, присоединяющейся к договору, статуса слабой стороны. Например, Д.В. Мечетин отмечает, что наделение присоединившегося к договору контрагента статусом слабой стороны позволит более гибко использовать имеющийся гражданско-правовой инструментарий регулирования рассматриваемых отношений и обеспечит комплексный правовой подход к защите прав присоединяющейся стороны <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мечетин Д.В. Слабая сторона в договоре присоединения // Гражданское право. 2010. N 2. С. 40.

Необходимо отметить, что в форме типового договора на оказание услуг по обращению с ТКО не предусмотрена возможность расторжения договора с региональным оператором по различным основаниям, например в случае оказания им услуг ненадлежащего качества потребителям.

Нельзя считать ограничением свободы договора применение его примерных условий (типовой документации), разработанных и опубликованных в печати (ст. 427 ГК РФ) участниками рынка, некоммерческими организациями. Стороны вольны соглашением предусмотреть применение указанных условий (типовой документации) к их договорным отношениям как полностью, так и в части. Также они вправе по своему усмотрению менять положения типовой документации либо условиться о неприменении каких-то ее положений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Степкин С.П. Указ. соч. С. 3.

В разделе VII "Ответственность сторон" типового договора указано, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по настоящему договору стороны (обе стороны. - М.П.) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако при этом предусмотрены меры ответственности только потребителя за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств по оплате договора (неустойка), а также за нарушение правил обращения с ТКО в части складирования их вне мест сбора и накопления (административная ответственность).

В связи с этим возникают вполне закономерные вопросы, несет ли региональный оператор ответственность перед потребителем за некачественно оказанные услуги, как разрешаются споры, возникающие между региональным оператором и потребителем его услуг, возможен ли досудебный порядок урегулирования данных споров, может ли потребитель, недовольный качеством предоставляемых региональным оператором услуг, в одностороннем порядке расторгнуть договор.

Учитывая то, что статус регионального оператора юридическому лицу присваивается на весьма продолжительный срок - не более десяти лет (ч. 5 ст. 24.6 Закона об отходах производства и потребления), такая незащищенность потребителя за столь длительное время может привести к достаточно серьезным правовым последствиям. Неоказание, а также несвоевременное или некачественное оказание региональным оператором услуг по вывозу ТКО приводит к появлению стихийных свалок, систематическим нарушениям правил благоустройства и санитарно-эпидемиологических требований в жилом секторе. В свою очередь, нарушение региональным оператором или работающими под его руководством операторами правил эксплуатации автотранспорта, осуществляющих транспортирование ТКО, или объектов размещения отходов может привести и к более серьезным последствиям для состояния окружающей среды.

Таким образом, на наш взгляд, требуется выработка и законодательное закрепление способов защиты прав и законных интересов потребителей услуг региональных операторов по обращению с ТКО, которые должны быть основаны не только на гражданско-правовых методах воздействия, но и на эколого-правовых требованиях и ограничениях. Безальтернативная обязанность потребителя заключать договор с региональным оператором и оплачивать услуги в соответствии с единым тарифом может привести к ухудшению рыночных отношений в сфере оказания услуг по обращению с отходами и уничтожить конкуренцию в данной сфере.