§ 2. Договорные способы регулирования водопользования

Д.О. СИВАКОВ

Природоресурсное законодательство предусматривает разные формы договоров в области использования и охраны земель, недр, лесов, водных объектов, водных биоресурсов и охотничьих ресурсов <1>, в том числе договор водопользования. Принятие Водного кодекса РФ 2006 г. означало новую стадию развития водного законодательства, для которого характерно существенное сокращение разрешительных, административных по своей сущности, способов регулирования (отменено лицензирование). Законодатель предоставил участникам водных отношений большую самостоятельность, что выражается в развитии договорных способов регулирования водных отношений. При этом государство - собственник водных объектов в лице своих законных представителей - государственных органов возлагает на себя значительную долю ответственности за благоприятное состояние многочисленных поверхностных, подземных и морских водных объектов. Одновременно водные объекты предоставляются в пользование физическим и юридическим лицам при условии соблюдения ими ряда природоохранных требований, четко определенных в правоустанавливающих документах (в договорах водопользования и решениях о предоставлении водных объектов в пользование) <2>.

--------------------------------

<1> См.: Боголюбов С.А. и др. Институты экологического права. М., 2010. С. 328; Сиваков Д.О. Правовое регулирование водопользования: Научно-практическое пособие. М., 2010. С. 19 - 21.

<2> См.: Научные концепции развития российского законодательства / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. 7-е изд. М., 2015. С. 302 - 315.

В силу норм ВдК РФ и сопряженных с ним подзаконных актов ключевой правовой конструкцией для регулирования водных отношений стал договор водопользования. Согласно ст. 12 ВдК РФ по договору водопользования одна сторона - исполнительный орган государственной власти (или орган местного самоуправления) обязуется предоставить другой стороне - водопользователю водный объект или его часть (например, заводь, залив, рукав, плес) в пользование за плату. Договор водопользования принадлежит к числу двухсторонних, возмездных и консенсуальных. В соответствии с п. 3 ст. 433 ГК РФ для третьих лиц договор водопользования признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре.

Прежде всего следует отметить, что правовая конструкция договоров водопользования является необходимым сегментом порядка водопользования. Определение термина "порядок водопользования" не дано в водном законодательстве России. Эксперты нередко оценивают порядок водопользования как систему правил рационального использования и охраны водных ресурсов <1>. В узком смысле в понятие "порядок водопользования" входят основание и процедура оформления возникновения, изменения и прекращения права пользования водным объектом, а также различные условия водопользования (например, платность водопользования, являющаяся принципом водного законодательства). При этом условия водопользования существенно различаются в зависимости от целей водопользования и классификации водных объектов.

--------------------------------

<1> См.: Боголюбов С.А., Сиваков Д.О. Водное законодательство в вопросах и ответах. М., 2009. С. 48 - 52.

Порядок заключения договора водопользования. Согласно ст. 12 ВдК РФ 2006 г. договорные отношения при пользовании водными объектами подпадают под действие гражданского законодательства (положения об аренде). Однако действие гражданско-правового института аренды возможно лишь в той степени, в которой это не противоречит ВдК РФ и существу договора водопользования <1>.

--------------------------------

<1> См. о соотношении гражданского и водного законодательства: Комментарий к ст. 129 ГК РФ // Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. О.Н. Садикова. 3-е изд., испр., перераб. и доп. М., 2005; Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2007. С. 15 - 25.

Ранее по ВдК РФ 1995 г. договоры водопользования заключались на основании лицензии на водопользование. Согласно ВдК РФ 2006 г. основанием для заключения договора водопользования становятся результаты открытых аукционов, что обеспечивает состязательность между претендентами на воды.

Важное значение имеет Постановление Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона". Предметом аукциона является право на заключение договора водопользования. Подготовка проекта договора и выработка его условий осуществляются с учетом особенностей предоставляемого в пользование водного объекта, ограничений и запретов, установленных в отношении использования водного объекта, а также с учетом утвержденных схем комплексного использования и охраны водных объектов и территориального планирования. В свою очередь, основанием для заключения договора водопользования являются протокол аукциона и документ, подтверждающий оплату победителем аукциона предмета аукциона в размере окончательной цены предмета аукциона на счет, указанный организатором аукциона (с учетом внесенного задатка).

Содержание договора водопользования. В статье 13 ВдК РФ раскрывается содержание договора водопользования. Он должен предусматривать сведения о водном объекте или его части, включая описание местоположения береговой линии (границы водного объекта), цель, виды и условия использования водного объекта (его части), в том числе объем допустимого забора водных ресурсов, срок действия договора водопользования, который не может превышать 20 лет, размер платы за пользование водным объектом (его частью), условия и сроки внесения данной платы, порядок прекращения пользования водным объектом (его частью), ответственность сторон договора водопользования за нарушение его условий (штрафы, пени).

Наряду с приведенными условиями, которые непременно должны быть в договоре водопользования, стороны могут по своему усмотрению закрепить в договоре и иные условия <1>. В этом будет проявляться инициатива сторон, вызванная конкретными хозяйственными обстоятельствами.

--------------------------------

<1> См.: Защита прав собственности на природные ресурсы: Научно-практическое пособие / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2009. С. 311 - 318.

Правительство РФ утвердило примерную форму договора Постановлением от 12 марта 2008 г. N 165 "О подготовке и заключении договоров водопользования". Выбор законодателя пал на примерную форму неслучайно. Примерная форма (в отличие от типовой формы) допускает большую гибкость отношений и дает больше простора для выработки сторонами дополнительных условий, отвечающих специфике региона.

В части договоров водопользования, заключенных без аукционов, предусматривается средство для поощрения добросовестных водопользователей. Согласно ст. 15 ВдК РФ водопользователи, надлежащим образом исполнявшие свои обязанности в случае истечения срока действия договора, сохраняют преимущественное перед другим лицом право на заключение договора водопользования на новый срок. При этом условия договора водопользования могут быть изменены по соглашению сторон.

Передача прав и обязанностей по договору водопользования и риски злоупотреблений. Как представляется, через правовую конструкцию передачи прав и обязанностей по договору водопользования (ст. 19 ВдК РФ) от одного лица к другому создаются преимущества для лиц, которым передаются названные права. Если ранее предшествующий водопользователь выигрывал аукцион и по его результатам заключал договор водопользования, то новый водопользователь получает свои права и обязанности по договору водопользования и занимает место своего предшественника без каких-либо торгов <1>. Это неизбежно приводит к ограничению конкуренции, к появлению групп подставных лиц, "теневых" водопользователей-монополистов, вытесняющих другие хозяйствующие субъекты, первоначально выигрывающие торги. Возможны и коррупционные проявления, которые исказят договорные отношения.

--------------------------------

<1> См.: Научные концепции развития российского законодательства. С. 302 - 315.

С учетом изложенного требуется запретить передачу прав и обязанностей по договору водопользования, что позволит сохранить состязательность доступа хозяйствующих субъектов к водным объектам и нейтрализовать коррупционные риски. В случае нежелания осуществлять водопользование физическое или юридическое лицо должно заявить об этом уполномоченным органам и в определенный срок прекратить свою хозяйственную деятельность. После этого в установленном законом порядке должны быть организованы новые торги и заключены новые договоры водопользования с другими лицами. Только таким образом можно противодействовать коррупции в области водных отношений, подрывающей закрепленные в законе требования, правила, процедуры, рассчитанные на экономное водопользование.

Практика правоприменения: трудности, злоупотребления, меры по их нейтрализации. Хотя аукционы и договоры водопользования являются эффективными способами регулирования, судебная практика выявляет массу конфликтных ситуаций и злоупотреблений именно в связи с названными правовыми конструкциями. Довольно часто судебные инстанции выявляют факты нарушений в части организации аукционов на право заключения договоров водопользования, условий названных договоров, а также факты использования хозяйствующими субъектами водоемов и водотоков без договоров водопользования и решений о предоставлении водных объектов в пользование. На практике встречаются случаи, когда в договоре водопользования вопреки требованиям ст. 13 ВдК РФ не даны сведения о водном объекте или его части, в том числе описание границ водного объекта или его части <1>. Это создает широкие возможности для манипулирования и злоупотреблений недобросовестных лиц. В данных случаях суды резонно считают договоры незаключенными. Если же обращаться к положениям ГК РФ, то такие сделки недействительны с момента заключения (ничтожны).

--------------------------------

<1> См.: Судебная практика в современной правовой системе России: Монография / Т.Я. Хабриева, В.В. Лазарев. М., 2017. С. 347 - 354.

В связи с этим следует отметить, что в области водных отношений коррупция нередко переходит от рутинных связей граждан и должностных лиц к отношениям в связи с осуществлением предпринимательской деятельности. Способами выявления и пресечения разных форм коррупции, устранения ее последствий являются государственный надзор (Росприроднадзор, Ростехнадзор, прокуратура Российской Федерации) <1>, а также общественный контроль.

--------------------------------

<1> См. о контрольно-надзорной деятельности см.: Брославский Л.И. Экология и охрана окружающей среды: законы и реалии США и России. М., 2013. С. 189 - 200.

Общественный контроль в области водных отношений осуществляется на основании Федеральных законов от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". Субъектами общественного контроля являются: Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации <1>. В какой-то мере выявлять коррупционные риски и проявления в области водных отношений можно посредством форм общественного контроля - мониторинга, проверок, экспертизы, обсуждений и слушаний.

--------------------------------

<1> В специально оговоренных законодателем случаях могут создаваться общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля.

По мнению экспертов, в деле противодействия деловой коррупции важную роль могут играть также саморегулируемые объединения предпринимателей. Ведь именно эти субъекты формируют правила, стандарты, нормативы, а также являются носителями обычаев делового оборота. Как показывает опыт ряда стран, названные правовые нормы могут вытеснять деловую коррупцию. Институт третейского суда также может способствовать противодействию деловой коррупции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Противодействие коррупции: новые вызовы: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2016. С. 562 - 564.

Правовые вопросы изменения и расторжения договора водопользования. В статье 17 ВдК РФ закрепляется гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования. Таким образом, в данном случае специальное водное законодательство само "уступает место" гражданскому. В свою очередь, согласно ст. ст. 450 - 452 ГК РФ изменение и расторжение договора возможны по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон. Применение названных положений ГК РФ, полагаем, позволит избежать произвольных действий органов публичной власти в области водных отношений. Государственные и муниципальные органы больше не смогут в одностороннем порядке, как это бывало ранее, "своей властью" прекращать права физических и юридических лиц на использование российских водотоков и водоемов. В данном случае уполномоченные органы власти лишаются возможности коррупциогенного давления на деловые круги <1>.

--------------------------------

<1> См.: Боголюбов С.А. и др. Реализация прав собственности на природные ресурсы. М., 2007. С. 193 - 198; Сиваков Д.О. Водное право России и зарубежных государств. М., 2010. С. 24 - 28.

В статье 451 ГК РФ расторжение и изменение заключенного договора ставятся в зависимость от существенных изменений обстоятельств. Существенным изменение обстоятельств признается тогда, когда таковые изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях <1>. В связи с такими обстоятельствами допускается изменение договора по решению суда в исключительных случаях: когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях.

--------------------------------

<1> При возникновении спора между сторонами об изменении договора в связи с существенным изменением обстоятельств такое изменение допускается по решению суда, но только в исключительных случаях, например, когда одна из сторон не может и не будет его исполнять. Если расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора, суд должен пойти на изменение договора. В частности, общественным интересам может противоречить расторжение договоров водопользования с теми участниками водных отношений, деятельность которых имеет важное социальное значение.

Такие исключительные случаи вполне возможны в области водного хозяйства. Общественным интересам может противоречить расторжение договоров водопользования с теми участниками водных отношений, деятельность которых имеет важное социальное значение. Можно представить такую ситуацию: водоканал осуществляет договорный забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения целого города. По каким-то естественным или техногенным причинам, не зависящим от водоканала, происходит загрязнение водоема (водотока) до такой степени, что водоканал консервирует устройства по забору воды. При этом другим договорным водопользователям эта мера ничем не угрожает. Поскольку часть поверхностного водного объекта (заводь, плес, рукав), бывшего предметом договора о водопользовании, оказывается для водоканала с его целями водопользования потерянной, он может поставить перед уполномоченным органом вопрос об изменении договора водопользования, например о перенесении своего водозабора вверх по течению, где вода осталась чистой.

Однако при решении вопросов об изменении договоров водопользования соответствующих положений ГК РФ недостаточно. Поэтому требуется детальное правовое регулирование вопросов изменения договоров водопользования в рамках специального водного законодательства, включая ВдК РФ и некоторые другие источники права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сиваков Д.О. Тенденции правового регулирования водохозяйственной деятельности: Монография. М., 2012. С. 196 - 197.

При этом в форме примерного договора водопользования предусмотрен порядок его изменения или прекращения. Он сводится к следующим положениям:

- все изменения договора оформляются сторонами дополнительными соглашениями в письменной форме и подлежат в установленном порядке регистрации в государственном водном реестре;

- требование об изменении или о расторжении договора может быть заявлено стороной в суд только после получения отказа другой стороны на предложение изменить или расторгнуть договор либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении, а при его отсутствии - в 30-дневный срок.

В форме примерного договора водопользования не указаны наиболее распространенные случаи, позволяющие сторонам требовать изменения договоров водопользования.

Платность водопользования. Изучаемым договорным отношениям присуща платность водопользования. В водном законодательстве закреплено, что платежи в рамках договора водопользования должны стимулировать экономное использование и охрану водных объектов (ст. 20 ВдК РФ). Однако этого явно недостаточно для обеспечения ресурсосберегающего, ответственного водопользования. В действующем законодательстве отсутствует связь между платой за водопользование и мерами по охране и восстановлению водных объектов и водного фонда в целом. Как представляется, платежи за использование водных объектов (в рамках договоров водопользования) должны помогать государству-собственнику обеспечивать поддержание и восстановление благополучного экологического состояния водных объектов. Необходима система мер по очистке дна, нейтрализации донных отложений, дорогостоящие и технически сложные работы по ограничению распространения, извлечению и ликвидации загрязняющих веществ. Особые правовые нормы, средства, приемы (и процедуры) регулирования должны обеспечить целенаправленное перераспределение доходов от использования дефицитного ресурса пресных вод к мерам сохранения, восстановления и изучения водного фонда, введения ресурсосберегающих технологий, включая рециклинг. При этом в Прогнозе научно-технического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденном Правительством РФ 3 января 2014 г., предусмотрено внедрение систем водоочистки и повторного использования водной массы - населению будут предоставляться определенные услуги.

В связи с этим плата за использование водного объекта должна стать важным средством финансирования федеральных, территориальных и региональных программ по изучению, охране и восстановлению вод (таких, как "Возрождение Волги") <1>.

--------------------------------

<1> См.: Возрождение Волги - шаг к спасению России / Под ред. И.К. Комарова. М.; Н. Новгород, 1996.

В русле вариативности правового регулирования в области использования и охраны вод предпочтительно закрепить в ВдК РФ и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах снижение (или вообще погашение) суммы платы по договору водопользования на основании надлежаще оформленной сметы затрат водопользователя на работы по очистке дна от донных осадков, их последующей нейтрализации и укреплению берегов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сиваков Д.О. Водное право и модель ответственного водопользования // Наука Красноярья. 2017. N 1. С. 7 - 25.

Европейский принцип "Вода платит за воду" давно реализован в странах Старого (Франция, Испания, Нидерланды) и Нового Света (США, Канада). Реализация данного принципа стала важным рычагом охраны и восстановления водных объектов в названных странах. Водное законодательство Франции и Испании предусматривает, например, определение ставок платы за водопользование и затем перераспределение этих средств на задачи изучения, охраны и реабилитации водоемов в рамках бассейновой системы управления.

В завершение следует отметить, что правовая конструкция договоров водопользования при всем полезном воздействии на водные отношения нуждается в дальнейшем развитии. Прежде всего имеются в виду необходимые, с точки зрения автора, уточнения в водном законодательстве в части изменения договоров водопользования. В целях противодействия проявлениям монополизма и коррупции следовало бы также исключить из водного законодательства процедуру передачи прав и обязанностей по договору водопользования. По убеждению автора, судьба платы по договору водопользования должна быть связана с задачами охраны и восстановления водных объектов и всего водного фонда в целом.