§ 10. Проблемы совершенствования договорного регулирования

отношений в сфере энергетики

Л.И. ШЕВЧЕНКО

Дальнейшее развитие экономических процессов в сфере энергетики должно быть основано на оптимальном сочетании методов и способов государственного и договорного регулирования отношений в сфере энергетических рынков. Наряду с совершенствованием нормативно-правовой регламентации отношений в сфере ТЭК требует дальнейшего развития и более широкого использования договорное регулирование как самостоятельный правовой способ организации конкретных взаимосвязей, складывающихся между субъектами энергетических рынков. Посредством законодательного регулирования создается механизм саморегулирования, правовая основа предпринимательской деятельности, типовые модели (договорные конструкции), в рамках которых субъекты энергетических рынков формируют с учетом конкретных обстоятельств договорные обязательства, отвечающие их экономическим интересам.

Правовой основой реализации возможностей по договорному регулированию являются основополагающие принципы гражданско-правового регулирования - принцип диспозитивности и принцип свободы договоров, предоставляющие субъектам предпринимательской деятельности возможность свободно, самостоятельно и в соответствии со своими интересами избирать варианты соответствующего поведения, закреплять их посредством использования закрепленных и незакрепленных (нетипичных) в ГК РФ договорных моделей. Такая свобода предполагает инициативу указанных субъектов при формировании договорных отношений, выработке условий взаимосвязи, направленных на достижение своих целей, получение прибыли и иной экономической выгоды. Другими словами, субъектам предпринимательской деятельности создаются условия по саморегулированию имущественных отношений.

Следует согласиться с Е.А. Сухановым, указывающим на то, что регулятивная функция гражданского права заключается в предоставлении участникам регламентируемых отношений возможностей по их самоорганизации, саморегулированию, поскольку в условиях рыночной экономики "нормативные акты не в состоянии предусмотреть все возможные в жизни варианты поведения, наиболее целесообразные в мыслимых ситуациях" <1>. Саморегулирование участников имущественных отношений в условиях рыночного хозяйствования становится, как уже отмечалось, объективно необходимым и наиболее эффективным способом организации хозяйственной деятельности, включая сферу энергетики.

--------------------------------

<1> См.: Гражданское право / Под ред. Е.А. Суханова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1998. Т. 1. С. 2.

Однако в научной литературе при освещении названных проблем не всегда отражается сущность и механизм договорного регулирования, а соответственно и возможности саморегулирования товарооборота энергоресурсов. Договорное регулирование многими авторами сводится к определению перечня и (или) характеристике договоров, используемых в сфере энергетики. Вместе с тем, по справедливому замечанию Б.И. Пугинского, важно выяснить, "за счет каких факторов осуществляется договорное регулирование и в результате каких мер достигается его реальное усиление" <1>.

--------------------------------

<1> Пугинский Б.И. Теория и практика договорного регулирования. М., 2008. С. 43.

Регулирующий потенциал договоров выражается преимущественно в процессе формирования договорных отношений. Договор как инструмент рынка выполняет роль организующего начала при установлении и юридическом оформлении между сторонами договорной связи. Договор служит основанием возникновения договорных обязательств, а в последующем при определенных условиях, установленных законом или соглашением сторон, - их изменения и прекращения. Особо значимые регулирующие функции осуществляются в процессе разработки и включения в содержание договора условий, соответствующих интересам сторон. Речь идет о таких условиях, которые указаны п. 1 ст. 432 ГК РФ как существенные или необходимые для данного вида договора. Отнесение условий договора к существенным определяется указаниями законов или иных правовых актов. Необходимость достижения сторонами соглашения по необходимым для договора условиям определяется нормативно-правовыми предписаниями, содержащими следующие указания: "в договоре должны быть согласованы", "в договор должны быть включены", "в договоре должны быть указаны", "договор должен содержать", "договор должен предусматривать". Согласование воли сторон по таким условиям является обязательным <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шевченко Е.Е. Заключение гражданско-правовых договоров. Проблемы теории и судебно-арбитражной практики. М.; Берлин, 2012. С. 169.

Вторая группа условий, по которым должно быть достигнуто соглашение, - субъективно существенные условия, на включении которых в договор настаивает одна из его сторон.

Таким образом, содержание договора как соглашения составляет совокупность согласованных его сторонами условий, определяющих их права и обязанности, которые приобретают для них обязательный характер.

Договорное регулирование осуществляется не только на стадии формирования договоров, но и в дальнейшем - при исполнении установленных сторонами обязательств, например при применении правовых средств стимулирования и обеспечения надлежащего их исполнения, применении мер ответственности и защиты. Именно таким образом договор выполняет свои регулятивные функции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шевченко Л.И. Договорные отношения в сфере энергетики. М., 2015. С. 10 - 11.

Вместе с тем анализ нормативных правовых актов, закрепляющих договорные конструкции в сфере энергетики, а также определяющих их содержание, свидетельствует нередко об ошибочном отнесении к категории существенных тех или иных условий, о недопонимании их сущности, что ведет к снижению роли и значения договора как регулятора формируемых отношений в сфере энергетики.

Так, Постановлением Правительства РФ от 18 октября 2010 г. N 844 "О стандартах раскрытия информации субъектами естественных монополий, оказывающими услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам" определен состав информации, касающейся регулируемой деятельности субъектов естественных монополий, ее предоставления на безвозмездной основе по письменным запросам потребителей услуг в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. Вместе с тем в п. 18 данного Постановления к информации, раскрываемой субъектами естественных монополий, отнесена также информация о существенных условиях и (или) типовой форме договора об оказании услуг по транспортировке нефти и нефтепродуктов. Данное указание противоречит п. 1 ст. 432 ГК РФ, который не предусматривает возможность установления перечня существенных условий на уровне одной из сторон формируемых договорных отношений. Кроме того, указание о возможности разработки субъектом естественной монополии типовой формы фактически означает придание ей обязательного характера <1>. Поэтому было бы целесообразным предоставить возможность субъектам естественных монополий разрабатывать тексты примерных договоров, предусматривая возможность для сторон вносить в их содержание необходимые изменения и дополнения.

--------------------------------

<1> ПАО "Транснефть" был разработан первоначально стандартный текст договора транспортировки нефти по магистральному трубопроводу, а позже - Типовая форма договора об оказании услуг по транспортировке нефти, по которым осуществлялись услуги по транспортировке нефти грузоотправителя по системе магистральных нефтепроводов. В предпринимательской деятельности указанные документы неправомерно использовались в обязательном порядке.

Так, п. 16 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 861, установлено, что соответствующий договор должен содержать следующие существенные условия: мероприятия по технологическому присоединению и обязательства сторон по их выполнению; срок их осуществления. Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 492 утвержден Перечень существенных условий договоров о порядке разрешения разногласий о праве заключения договоров в отношении объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, в котором в качестве существенных условий перечислены главным образом обязанности сторон договора.

В утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24 октября 2003 г. N 643 Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода предусмотрено, что договор о присоединении к торговой системе оптового рынка должен включать следующие существенные условия: права и обязанности сторон и порядок их взаимодействия; взаимную ответственность сторон по принятым на себя обязательствам и др. (п. 34). Помимо этого в указанном пункте установлено, что в договор о присоединении к торговой системе оптового рынка включается целый ряд других условий, занимающий в официальном источнике опубликования несколько страниц.

Подобным образом определен круг существенных условий договора теплоснабжения. В пункте 8 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" говорится о том, что условия договора должны соответствовать техническим условиям, а также перечисляются условия, которые, по мнению законодателя, являются существенными для данного договора и должны соответствовать требованиям технических регламентов и правилам организации теплоснабжения. Правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ, к существенным условиям договора по оказанию услуг при передаче тепловой энергии отнесены условия, определяющие обязательства сторон по оборудованию точек присоединения приборами учета, которые должны соответствовать установленным законодательством Российской Федерации требованиям по обеспечению работоспособности таких приборов, соблюдению в течение всего срока действия указанного договора требований к их эксплуатации, установленных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере технического регулирования и метрологии, и изготовителем приборов учета.

Приведенные примеры подходов к определению перечня существенных условий в договорах в сфере энергетики свидетельствуют о необоснованном расширении их круга, большинство из указанных условий вряд ли допустимо относить к числу существенных, поскольку они носят исключительно технический характер. Некоторые из названных условий включают обязанности сторон, например по обеспечению надежности теплоснабжения, которые определяются требованиями технических регламентов и правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ, поэтому не могут формироваться по усмотрению сторон на уровне существенных условий договора. Представляется ошибочным отнесение к существенным условий, определяющих порядок заключения некоторых договоров теплоснабжения, и установление уполномоченных должностных лиц сторон, ответственных за выполнение условий договора, которые назначаются в рамках трудовых правоотношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шевченко Л.И. Проблемы определения существенных условий при заключении договоров в сфере ТЭК // Право и экономика. 2013. N 6. С. 29 - 35.

Нормативными правовыми актами предусмотрена возможность использования в сфере энергетического оборота различных договорных конструкций: договора купли-продажи, поставки, энергоснабжения, теплоснабжения, энергосервисного контракта, смешанных договоров и др. Не всегда можно согласиться как с самим законодателем, так и с позициями ученым по вопросам определения правовой природы отдельных договоров и их систематизации.

Например, законодатель (ст. ст. 539, 548 ГК РФ) относит все отношения в сфере энергоснабжения, включая снабжение электрической, тепловой энергией, а также газом, нефтью, нефтепродуктами, водой и другими товарами, к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть. В правовой литературе широко представлена позиция об отнесении всех соответствующих договоров к единой группе, именуемой "договоры о снабжении продукцией через присоединенную сеть". При таком подходе не учитываются особенности перемещения такого товара, как энергия (электрическая, тепловая) через присоединенную сеть, а энергоресурсов (газ, нефть, нефтепродукты) - через систему магистрального трубопровода, что соответственно отражено в нормах специального законодательства.

Вместе с тем между понятиями "присоединенная сеть" и "магистральный трубопровод" имеются различия <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сейнароев Б.М. Договор энергоснабжения // Вестник Высшего Арбитражного Суда. 2000. N 6. С. 34; Ситников С.Л. Гражданско-правовое регулирование транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов. Актуальные проблемы. М., 2012. С. 61 - 64.

Присоединенная сеть, используемая при передаче энергии, включает в себя эксплуатируемые энергетические сети, приборы и другое оборудование энергоснабжающей организации, энергопринимающие устройства (энергоустановки) абонента, присоединенное к сетям энергоснабжающей организации оборудование (приборы), обеспечивающее учет потребления энергии. Энергоснабжающая организация обязана обеспечить получение абонентом соответствующего количества энергии на его энергоустановку путем подключения (доступа) через присоединенную сеть к мощностям энергосистемы. На абонента возлагаются обязанности по обеспечению надлежащего технического состояния и безопасности находящихся в его ведении энергетических сетей и исправности используемых им соответствующих приборов и оборудования, соблюдению режима потребления энергии как особого товара. Энергоснабжающая организация наделена дополнительными правами по контролю за техническим состоянием энергоустановки абонента, его приборов и оборудования. Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (ст. ст. 3 - 4) к объектам электроэнергетики относит имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, в том числе объекты электросетевого хозяйства (линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения электрических сетей и осуществления передачи электрической энергии оборудование).

Понятие магистрального трубопровода содержится в более широком круге ведомственных нормативных правовых актов и технических документов. Согласно п. 3.31 Свода правил СП 36.13330.2012 магистральные трубопроводы определяются как единый производственно-технологический комплекс, включающий в себя здания, сооружения, его линейную часть, в том числе объекты, используемые для обеспечения транспортирования, хранения и (или) перевалки на автомобильный, железнодорожный и водный виды транспорта жидких или газообразных углеводородов, а также для измерения жидких (нефть, нефтепродукты, сжиженные углеводородные газы, газовый конденсат, широкая фракция легких углеводородов, их смеси) или газообразных (газ) углеводородов.

Такое же понимание магистрального трубопровода как единого технологического комплекса содержит Свод правил СП 86.13330.2014 "Магистральные трубопроводы", а также ГОСТ Р 55435-2013 "Магистральный трубопроводный транспорт нефти и нефтепродуктов. Эксплуатация и техническое обслуживание. Основные положения". Указанные подходы к характеристике магистрального трубопровода отражены в Постановлении Правительства РФ от 21 декабря 2009 г. N 1039 "О порядке подключения нефтеперерабатывающих заводов к магистральным нефтепроводам и (или) нефтепродуктопроводам и учета нефтеперерабатывающих заводов в Российской Федерации", согласно которому магистральный трубопровод есть совокупность технологически взаимосвязанных объектов, обеспечивающих транспортировку нефти или нефтепродуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации.

При установлении правовой природы договорных отношений в сфере газоснабжения возникает некоторая неопределенность, вызванная применением п. 1 Правил поставки газа, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1998 г. N 162. Пунктом 1 указанного нормативного акта устанавливается следующая сфера его действия: "Правила определяют отношения между поставщиками и покупателями газа, в том числе газотранспортными организациями и газораспределительными организациями, и обязательны для всех юридических лиц, участвующих в отношениях поставки через трубопроводные сети". Формулировка рассматриваемого положения дает основания предполагать, что к отношениям по газоснабжению с иным субъектным составом (физические лица, включая индивидуальных предпринимателей) при отсутствии специальных правил, регулирующих эти отношения, подлежат применению правила ГК РФ об энергоснабжении. Вместе с тем отношения по газоснабжению граждан характеризуются в нормативных актах как отношения по оказанию услуг <1>.

--------------------------------

<1> См. Постановления Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 317 "Об утверждении Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации" и от 23 мая 2006 г. N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам".

Договор, по которому осуществляется транспортировка газа, в нормативных правовых актах именуется по-разному. Из содержания п. 2 ст. 548 ГК РФ вытекает, что данный договор следует называть договором о снабжении газом через присоединенную сеть. Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении" предусматривает заключение наряду с договорами поставки газа договоров об оказании услуг по транспортировке газа (ст. 25). В Правилах поставки газа говорится об отношениях поставки газа через трубопроводные сети (п. 1), а также о договоре транспортировки газа (п. п. 20, 22 и др.). Подобный подход отражен в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 122-ФЗ "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса" (п. 2 ст. 16). В Положении об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. N 1370, речь идет о транспортировке газа на основе договора между газораспределительной организацией и поставщиком или покупателем газа, по которому производится транспортировка газа (п. 2). В Положении об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО "Газпром", утвержденном Постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. N 858, говорится как о поставке газа, так и о его транспортировке (п. п. 1 - 3).

В нормативных правовых актах, регулирующих договорные отношения по нефтеснабжению, наблюдается тенденция отнесения договора по транспортировке нефти к договорной форме оказания услуг, что позволяет включать в него условия о совершении ряда вспомогательных действий, например по диспетчеризации потоков нефти, контролю режима перекачки, перевалки, налива (кроме налива в автоцистерны), сливу нефти и др., осуществление которых необходимо для исполнения сторонами своих основных обязанностей. Вместе с тем рассмотрение данного договора исключительно как договора возмездного оказания услуг исключает возможность отнесения к его предмету нефти, в отношении которой такие услуги оказываются, что вряд ли является правильным. Главной целью заключения данного договора для отправителя (потребителя) является получение определенного количества нефти с определенными качественными характеристиками в определенном месте (пункте назначения) независимо от факта, что им предварительно могла быть передана для отправки (в пункте отправления) соответствующей транспортной организации (оператору) нефть с иными качественными характеристиками.

Таким образом, есть необходимость в совершенствовании используемых в сфере газоснабжения и нефтеснабжения договорных конструкций их правовой основы в рамках современных концепций по совершенствованию норм ГК РФ и развитию энергетического законодательства в Российской Федерации.

Законодательство в сфере энергетики к одной из основных договорных форм, опосредующих отношения по снабжению энергией, газом, нефтью и т.д., относит договор поставки. Анализ нормативных предписаний, содержащихся в Федеральном законе "Об электроэнергетике", Правилах оптового рынка электрической энергии и мощности, Основных положениях функционирования розничных рынков электрической энергии 2012 г., показывает, что основным договором, опосредующим отношения по электроснабжению, является договор купли-продажи. О договоре поставки упоминается не как о самостоятельной форме договора, которая используется в определенных случаях, а как о дополнительной к договору купли-продажи, поэтому законодатель часто прибегает к формулировке "договор купли-продажи (поставки)". Вместе с тем сторона, осуществляющая передачу электроэнергии в счет купли-продажи, именуется и как "продавец", и как "поставщик" ("гарантирующий поставщик").

Анализируя правовую природу отношений, связанных с приобретением тепловой энергии, и предусмотренный Федеральным законом "О теплоснабжении" договор поставки тепловой энергии (мощности) и или (теплоносителя), С.В. Матиящук делает вывод о том, что данный договор является разновидностью договора теплоснабжения <1>. В пользу сделанного вывода приводятся следующие аргументы: предметом данного договора является тепловая энергия с указанием теплоносителя (водяного пара или горячей воды), с помощью которого она передается; этот договор заключается и исполняется по модели договора энергоснабжения.

--------------------------------

<1> См.: Матиящук С.В. Правовое регулирование договорных отношений в сфере электро- и теплоснабжения. М., 2011. С. 74 - 76.

Таким образом, договор на снабжение энергией и договор поставки объединяет только тот факт, что по тому и другому договорам осуществляется передача товара за определенную стоимость. При осуществлении такой передачи (снабжении) через присоединенную сеть по договору снабжения (в отличие от договора поставки) не возникает обязанности потребителя принять обусловленное договором количество энергии: потребитель может получить ее, но не обязан. Действия покупателя, принявшего энергии меньше, чем определено сторонами, не составляют правонарушения и в силу этого не влекут ответственности. Энергоснабжающая организация обязуется не передать определенный товар (как при поставке), а постоянно подавать ее в сеть, чтобы у потребителя была возможность получать ее. Поэтому в договоре на снабжение энергией устанавливается общегодовое количество отпускаемой энергии. Устанавливать дополнительно частные сроки исполнения нет необходимости, поскольку энергоснабжающая организация обязуется бесперебойно отпускать потребителю энергию в пределах определяемой мощности. В содержание договора снабжения входит условие о надлежащей эксплуатации энергии как особого предмета договора и т.д. В отличие от договора поставки, для которого важно соблюдение требования о надлежащем и реальном исполнении обязательств, для договора снабжения такие требования особой значимости не имеют.

Договор на снабжение товаром через присоединенную сеть характеризуется рядом несвойственных договору поставки обязанностей сторон: потребитель обязуется соблюдать определенный режим потребления, поддерживать в надлежащем состоянии свою сеть, приборы, оборудование, экономно расходовать получаемую из сети энергию (и только на цели, предусмотренные договором). Ввиду указанных различий договор на снабжение энергией видится договором, имеющим самостоятельный характер, на который в силу его специфики не могут распространяться нормы о поставках.

Особое внимание в законодательстве уделяется договорам поставки в сфере газоснабжения и нефтеснабжения. Так, согласно ст. 18 Федерального закона "О газоснабжении" и п. 5 Правил поставки газа поставка газа должна осуществляться на основании договора между поставщиком и покупателем, заключаемого в соответствии с требованиями ГК РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов. При этом отмечается, что договор поставки газа должен соответствовать требованиям § 3 гл. 30 ГК РФ, которым регулируются договорные отношения по поставкам.

Указанному правилу о применении норм ГК РФ о договоре поставки к регламентации отношений по поставке газа через магистральные трубопроводы в научной литературе дается различная оценка. Например, по мнению В.В. Витрянского, "подобный подход к регулированию правоотношений, связанных с поставками (снабжением) газа через присоединенную сеть, вызывает серьезные возражения с точки зрения целесообразности субсидиарного применения к ним норм ГК, регламентирующих договор поставки, вместо правил о договоре энергоснабжения" <1>. Применение к указанным отношениям норм ГК РФ о договоре поставки может породить немало проблем: относительно применения правил о восполнении недопоставленного количества товаров, что предполагается осуществлять в следующем периоде поставки (ст. 511), применение норм об ответственном хранении (ст. 514), о замене ненадлежаще поставленного по качеству товара (ст. ст. 518, 475). Представляется, что логичнее допустить здесь применение правил о договоре энергоснабжения, а не о договоре поставки. Таким образом, налицо некоторая неопределенность в регламентации договорных отношений в сфере снабжения потребителей газом.

--------------------------------

<1> Брагинский М.М., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. 2. Договоры о передаче имущества. М., 2002. С. 138.