Правова природа протесту прокурора.

Стаття 21 Закону України: «Про прокуратуру» не дає визначення поняття цього правового акта.

Відсутня єдина думка із цього приводу і серед науковців. Так, М. Курочка і П. Каркач вважають, що протест - це письмовий акт, який вноситься на рішення органу або дію посадової особи, що суперечать закону. Ю.С. Шемшученко визначає протест як акт юридичного характеру, передбачений ст. 21 Закону України «Про прокуратуру».

Аж ніяк не можна визнати вдалим визначення протесту, що міститься в «Юридичній енциклопедії»: процесуальний документ для усунення порушень закону, виявлених прокурором, при здійсненні прокурорського нагляду - через його неповноту.

Найповнішим з існуючих можна визнати визначення, яке міститься в Науково-практичному коментарі до Закону України «Про прокуратуру»: «Протест —- ие документ прокурора (його заступника), що містить звернення до компетентного органу або посадової особи, обов'язкову вимогу про скасування акта, рішення, що суперечить закону, чи про приведення їх у відповідність до закону, або про припинення незаконної дії посадової особи, відновлення порушеного права».

Опротестування незаконних рішень (п. 1 ч. 2 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру»).

Характерно, що практика принесення протестів органами прокуратури України поширюється на всі рішення та дії органів виконавчої влади, аж до Кабінету Міністрів України. Такий підхід, який існував із самого початку дії чинного Закону України «Про прокуратуру», повністю узгоджується для коригування не лише правозастосовної, але й правотворчої діяльності цих органів для утримання останньої в межах Конституції і законів України.

Опротестування незаконних дій.

Під незаконною дією яка може бути опротестована прокурором, слід вважати вчинок посадової особи без оформлення його актом-документом. Сам протест також вноситься виключно в письмовій формі. Якщо прокурор домігся перегляду незаконного акта шляхом усного звернення до посадової особи, то таке звернення слід розглядати як пропозицію (Ю. Шемшученко).

Причинами невідповідності правових актів закону можуть бути: незнання закону; ігнорування вимог закону; відсутність належної юридичної підготовки і культури в розробників правових актів і посадових осіб, від яких залежить видання правового акта; прагнення їх до одержання незаконних пільг, досягнення інших корисливих цілей.

Тому опротестування незаконних актів слід поєднувати із застосуванням інших форм прокурорського реагування, спрямованих на усунення цих причин та умов.

Правом принесення протесту наділені тільки прокурор і його заступник, а опротестування актів здійснюється в межах компетенції прокурорів відповідних рівнів. Вищий прокурор має право діяти в межах компетенції нижчих прокурорів і приносити протести на правові акти органів не тільки свого рівня, але й на рівень нижчих.

У випадках, коли прокурор виявляє незаконні акти органів, посадових осіб, нагляд за законністю діяльності яких здійснює вищий прокурор, він повинен подати проект протесту у вищу ланку прокурорської системи.

У вищий орган доцільно вносити протест у тих випадках, коли є підстави розраховувати на більш об'єктивне ставлення до протесту порівняно з органом, який видав правовий акт, а також за наявності даних про те, що аналогічні порушення можуть мати місце в практиці інших органів системи, а також: у тих випадках, коли органом нижчого підпорядкування відхилений перший протест прокурора.

Подання прокурора — це звернення прокурора (його заступника) до повноважного державного органу, громадської організації або посадової особи, що містить аналіз порушень закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяють, а також вимогу про їх усунення.

Відмінності між поданням і протестом:.

подання вноситься не лише через видання незаконних актів, вчинення дій, але також з метою припинення протиправної бездіяльності

• .протести приносяться на окремі незаконні акти, а подання вносять­ся з приводу різних порушень законності на певному об'єкті, тобто мають, як правило, узагальнений характер. Нарешті, вони можуть бути повністю або частково спрямовані на усунення не лише порушень закону, але й обставин, які їх спричинили.

Прокурор має право самостійно визначати форму реагування, яка дозволяє найефективніше реалізувати його повноваження. Але при цьому потрібно враховувати призначення тих чи інших актів, визначене в Законі. Тому в поданнях не слід ставити питання про перегляд незаконних актів, підміняючи поданнями протести.

В. Сухонос стверджує, що практика внесення подань прокурорами має наступні недоліки:

• внесення подань за фактами дрібних правопорушень, коли можна було обмежитися їх усуненням безпосередньо в процесі перевірок;

• слабке юридичне і фактичне обґрунтування, непослідовність викладу.

• у багатьох поданнях відсутні конкретні вимоги щодо усунення порушень закону, їх причин та умов, які їх спричинили.

Слід зазначити, що Прокурор Автономної Республіки Крим може звернутися до Верховної Ради Автономної Республіки Крилі із поданням про невідповідність Конституції та законам України правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, її Президії та інших органів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Крім того, прокурор Автономної Республіки Крим може обрати таку форму реагування, як внесення подання до Верховної Ради Автономної Республіки Крим із питань, що потребують тлумачення закону (ст. 10-1 Закону України «Про прокуратуру»).

Припис прокурора - це документ прокурора (його заступника), що містить вимогу, про усунення очевидного порушення закону, яка підлягає невідкладному виконанню щоб уникнути можливого заподіяння істотної шкоди.

Аналіз ст. 22 Закону України «Про прокуратуру» вказує на такі умови використання припису як засобу реагування:

• порушення закону має бути очевидним, тобто не викликати жодних сумнівів із фактичної сторони і юридичної оцінки;

• реальна загроза заподіяння істотної шкоди, якщо порушення не буде негайно усунуте;

• наявність реальної можливості негайно усунути порушення закону.

На практиці використання припису в більшості випадків явно виходить

за межі умов, визначених у законі, тобто застосовується для усунення порушень, із приводу яких потрібно було вносити протести і подання, або й узагалі за дріб'язковими підставами (більш ніж: у 60% випадків). (Навести приклад).

Це стало додатковим аргументом для експертів ПАРЄ, щоб стверджувати, що прокуратура підміняє суди при здійсненні нагляду.

Особливістю припису порівняно з іншими наглядовими актами є те, що він має абсолютно імперативний характер, хоча й може бути оскаржений у судовому порядку.

У проекті Закону України «Про прокуратуру», прийнятому в першому читанні Верховною Радою України, припис виключено із числа актів прокурорського реагування. Відсутній цей акт і у Федеральному Законі Російської Федерації.

Таке вирішення питання є передчасним. У реальному житті продовжують існувати обставини, які вимагають як термінового прокурорського реагування, так і негайного усунення порушень закону, і з цим потрібно рахуватися.

Прокурор може порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення (п. З ч. 2 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру»).

Для порушення дисциплінарного провадження Законом (ст. 24} передбачено винесення спеціальної постанови. На практиці прокурори ставлять питання про дисциплінарну відповідальність винуватіше також у поданнях. З метою поновлення законності такий підхід є виправданим. Якщо в прокурорському поданні глибоко проаналізовані обставини порушень, визначені винуватці, то навряд чи доцільно виносити щодо них ще й окремі постанови про порушення дисциплінарного провадження.