Нормативні накази Генерального прокурора України містять нормативні настанови чотирьох видів:

1. визначення пріоритетних напрямків наглядової та іншої діяльності, передбачених Конституцією і законами України;

2. визначення компетенції підрозділів і посадових осіб прокуратури з реалізації окремих функцій і повноважень за предметною ознакою і з урахуванням службового становища працівників;

3. звернення уваги прокурорів на потребу уникати характерних помилок при застосуванні законодавства (слід зазначити, що ці положення наказів не мають нормативного характеру);

4. періодичність проведення тих чи інших заходів, якщо вона не встановлена законом.

В деяких наказах міститься досить серйозна конкретизація положень законодавства.

Так, у галузевому наказі. № 5-гн від 19 вересня 2005 р., йдеться про те, що в разі незгоди з позицією державного обвинувача керівник прокуратури призначає іншого обвинувача, або сам підтримує обвинувачення. Усунення обвинувача від справи через його позицію щодо обґрунтованості й обсягу обвинувачення, ял^- ^ж'е зазначалося, є виправданим, але вважаємо, що ця норма мала би бути закріпленою безпосередньо в законі. Це ж стосується й погодження з керівництвом прокуратури зміни обвинувачення чи відмови від нього, а також позиції прокурора, який бере участь у розгляді справ в апеляційній і касаційній інстанціях.

Вказівка Генерального прокурора України є управлінським актом загального характеру, що приймається з окремих питань організації і діяльності прокуратури, практики застосування законів.

Наприклад, вказівкою вводяться в дію методичні рекомендації прокурорським працівникам: із різних аспектів їх діяльності.

Інструкція - це систематизована сукупність рекомендацій і приписів, що викладені в нормативній формі. Як правило, у них відображаються правила і роз'яснення, що регулюють організаційні, кадрові, методичні, фінансові, технічні сторони діяльності органів прокуратури.

Наприклад, Інструкція № 8-гн від 26 грудня 2005 р. «Про порядок, передачу та виконання органами прокуратури України звернень про правову допомогу у кримінальних справах», затверджена Генеральним прокурором України, містить порядок підготовки і виконання органами прокуратури України звернень іноземних громадян про правову допомогу.

Інструкція від 28 грудня 2005 р. № 9-гн «Про порядок розгляду і вирішення звернень та особистого прийому в органах прокуратури України», затверджена Генеральним прокурором України, регламентує порядок розгляду і вирішення звернень громадян, службових та інших осіб в органах прокуратури.

Управління нижчими органами прокуратури здійснюється шляхом направлення їм інформаційних листів, оглядів з різних питань діяльності прокуратури, які також належать до правових форм.

Від наказів і вказівок вони відрізняються тим. що не мають директивного характеру. Як правило, ці акти тільки супроводжують накази, вказівки відповідного прокурора, які зобов'язують органи прокуратури використовувати висновки й рекомендації.

Оглядові довідки відображають досить повне дослідження практики органів прокуратури в конкретній галузі її діяльності.

Інформаційні листи для нижчих прокурорів виникають на підставі встановлення новизни в практичній роботі прокурорів та слідчих.

Так, Генеральний прокурор України 01.08.2005 р. направив усім, прокурорам інформаційний лист за № 07/1-523 про позитивний досвід роботи прокуратури Чернігівської області щодо здійснення прокурорського нагляду за додержанням законодавства про легалізацію грошових коштів та іншого майна, здобутого злочинним шляхом. У ньому зазначено, якими способами встановлю в сипи порушення закону, за які дії і скільки було порушено кримінальних справ, що були розслідувані і направлені до суду. Враховуючи актуальність зазначеного питання, усім прокуророві пропонувалося активізувати роботу в цьому напрямку.

Особисті організаційно-розпорядчі акти Генерального прокурора України, за якими реалізуються рішення, що встановлюють або змінюють прокурорсько-управлінські правовідносини.

Наприклад, наказ про розподіл обов'язків між заступниками Генерального прокурора, прокурора області, акт перевірки роботи підлеглої прокуратури, висновок за матеріалами перевірки заяви, скарги тощо.

Індивідуальні управлінські акти, які застосовуються в органах прокуратури, є дуже різноманітними за назвами, сферою застосування і повноваженнями керівників прокуратури із їх видання. Це спричиняє певні організаційні утруднення. В науці вже було запропоновано затвердити спеціальну Інструкцію Генерального прокурора України «Про види і порядок видання управлінських актів в органах прокуратури України» (В. Сухонос).

Практика свідчить, що переважну більшість вказівок і розпоряджень керівники прокуратури дають своїм підлеглим в усній формі або шляхом накладання резолюції на документах, без будь-якої їх конкретизації, у кращому разі, встановлюючи лише строк виконання.

Відповідно до п. 10 Рекомендацій ПЛРЄ від 6 жовтня 2000 р. кожен прокурор має право вимагати, щоб розпорядження були викладені в письмовій формі. Якщо посадова, особа вважає, що розпорядження незаконне, необхідно провести відповідну внутрішню процедуру, яка може призвести до його заміни.

Тому, слід підтримати думку В Сухоноса про те що б встановити в акті Генерального прокурора перелік завдань і доручень прокурора, які мають даватися виключно в письмовому вигляді:

• про перевірку звернення;

• проведення позапланових перевірок виконання законів;

• про підтримання державного обвинувачення по конкретних справах

тощо.

Питання 2. Форми діяльності прокурора при здійсненні нагляду за додержанням та застосуванням законів

Форми наглядової діяльності прокурора в зазначених сферах випливають із повноважень прокурора з виявлення порушень закону, реагування на виявлені порушення (ч. 1 та 2 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру») і частково розкриті у ст. 23 — 25 указаного закону.

Акти прокурора при реалізації даної функції мають характер актів застосування норм права, тобто являють собою владно-розпорядчі волевиявлення, обов'язкові або для розгляду, або для розгляду і виконання.

Формами реалізації повноважень, передбачених у ч. 1 ст. 20 Закону, є вимоги (п. 1-3) і постанови прокурора (п. 4).

Суб'єктами видання цих актів, виходячи з положень ст. 56 Закону, можуть бути не лише прокурори чи їх заступники, але й старші помічники і помічники прокурора (на рівні міськрайпрокуратур) і, звичайно, відповідні посадові особи прокуратур вищого рівня.

Йдеться, зокрема, про вимоги щодо:

1. надання для перевірки документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки виконання законів;

2. надання нормативно-правових актів або інших документів для перевірки

їх відповідності до закону;

3. надання інформації про стан діяльності і заходи щодо її забезпечення;

4. проведення органами управління і контролю перевірок і ревізій на підвідомчих і підконтрольних об'єктах;

5. виділення спеціалістів для участі в перевірках;

6. виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;

7. з'явлення за викликом прокурора і надання пояснень щодо порушень закону.

У зв'язку з цим слід звернути увагу на дві прогалини в чинному Законі України «Про прокуратуру» стосовно цих форм наглядової діяльності.

По-перше, в окремих пунктах ч. 1 ст. 20 зосереджено по два і більше повноваження.

По друге, форма звернень прокурора (вимога), вироблена практикою прокурорського нагляду, і вимоги до неї в Законі України «Про прокуратуру» відсутні.

Привертає увагу те, що для більшості цих вимог не встановлено письмової форми, і це не випадково, оскільки на практиці прокурори, як правило, безперешкодно одержують потрібні їм документи і матеріали на усну вимогу.

Проте в письмовій формі надсилаються вимоги про надання інформації, що становить банківську таємницю з додержанням вимог ст. 62 Закону України «Про банки і банківську діяльність»; а також про проведення перевірок і ревізій, відомчих і позавідомчих експертиз, надання інформації про стан законності і заходи щодо її забезпечення.

Бажано формалізувати в законі вимогу прокурора. Це може полегшити в майбутньому притягнення до адміністративної відповідальності осіб, які не виконують прокурорських вимог.

Реалізуючі повноваження, передбачені в ч. 2 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру», прокурори реалізують наступні правові форліи:

по-перше, форми реагування, спрямовані на усунення порушень і обставин, що їм сприяли та запобігання порушенням законності;

по-друге, форми про притягнення до відповідальності правопорушників.

Використання зазначених форм реагування спрямоване на досягнення конкретних практичних результатів у прокурорсько-наглядовій діяльності.

Правові засоби реагування на виявлені порушення закону реалізуються у таких актах прокурорського реагування, а саме:

• протесту;

• припису;

• подання;

• постанови.

У галузевому Наказі Генерального прокурора України № 3-гн від 18.10. 2010 N Згн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів» (п. 15) прокурорам запропоновано документи прокурорського реагування вносити виключно за результатами проведених перевірок.

Забезпечити належну якість документів прокурорського реагування. Брати участь у їх розгляді колегіальними органами.

У 2009 р. прокурорами всіх рівнів в Україні було принесено 22 595 протестів, і, судячи з даних статистики, усі вони були задоволені, тобто ефективність їх внесення сягає 100%, хоча навряд чи можна стверджувати, що вони стовідсотково відповідали встановленим вимогам. За цей самий час принесено - 61 212 тис. подань і 32 207 приписів.

Зважаючи на це, слід привернути увагу до такої проблеми використання прокурорського реагування при здійсненні нагляду, як підміна одних актів реагування іншими, без урахування характеру порушень закону. На основі вибіркового аналізу В. Сухонос дійшов висновку, що це мало місце майже в третині випадків, причому, як правило, зауважень із цього приводу від прокуратур вищого рівня не надходило.