22

опубликовано: Rechtslage von Auslandsinvestitionen in Transformationsstaaten. Festgabe für Prof. Dr. Wolfgang Seiffert zum 80. Geburstag. Hrsg. M. Boguslawskij, A. Trunk / Legal Issues of Foreign Investment in Transition Countries. Berlin, 2006. P. 25-51 (1, 7 п.л.).

Инвестиционное право и инвестиционна политика

С.В. Бахин,

Доктор юридических наук, профессор

Санкт-Петербургский государственный университет

Резюме

В статье ставится под сомнение концепция, согласно которой в условиях глобализации мировой экономики правовое регулирование притока иностранных инвестиций перемещается с национального на международный уровень, и государства делегируют свои полномочия в этой сфере международным институционным образованиям. Обосновывается, что определяющими инвестиционной политики государств по-прежнему остаются национальные интересы и сложный комплекс социально-экономических приоритетов. Автор оспаривает утверждения о том, что сформировалось международное инвестиционное право, действующее для международного сообщества государств в целом. Отсутствие полномасштабных универсальных соглашений, пестрота в региональной регламентации капиталовложений, различия в двусторонних правовых режимах и национальном праве не позволяют пока говорить о едином режиме инвестиционного регулирования. Основная нагрузка в регламентации притока иностранного капитала фактически ложится на национальное право, естественно за теми изъятиями, которые установлены на основе международных обязательств. Вместе с тем международным сообществом согласован ряд кардинальных установлений инвестиционного права в своеобразной форме — нормоустановительной резолюции международной организации. В статье анализируются важнейшие положения Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 г., касающиеся суверенитета государства над его природными ресурсами, национализации иностранной собственности, правового статуса иностранных капиталовложений и транснациональных корпораций.

Иностранные капиталовложения в системе приоритетов принимающего государства

В сфере экономической политики охрана публичных интересов всегда является фактором определяющим, ибо при этом гарантируется и обеспечивается приоритет общества в целом, его безопасность и стабильность. Экономические интересы с неизбежностью преобладают и в сфере импорта иностранного капитала, как одной из составляющих экономики государства.

Чаще всего в качестве публичного интереса, на охрану которого направлено национальное законодательство, выступает обеспечение особых условий для отечественного хозяйственного механизма, прежде всего в тех случаях, когда он не в состоянии выдержать конкуренции с иностранными производителями. В качестве другого примера патернализма можно сослаться на гарантии для отраслей промышленности и сельского хозяйства, которым традиционно принадлежит особая роль в структуре экономики принимающего государства. В подобных ситуациях особые меры защиты в отношении исконных секторов хозяйства — это охрана не только национальной самобытности, традиционного уклада, но и исторически сложившейся структуры хозяйственных связей.

Однако это вполне очевидное стремление государств к обеспечению национальных интересов приходит в противоречие с идеей полной экономической свободы, декларируемой в рамках неолиберализма и глобализации. При этом суверенитет в его классическом понимании объявляется анахронизмом, во главу угла ставятся взаимосвязанность и взаимозависимость хозяйственных механизмов и финансовых рынков различных государств. Особая роль в этом новом мировом глобальном миропорядке отводится международным центрам координации финансовой и торговой политики, таким как Международный валютный фонд (МВФ) и Всемирная торговая организация (ВТО). В частности, применительно к ВТО утверждается, что эта организация выступает как «инструмент самоустранения государств от участия в международных экономических связях».¹

Думается, между тем, что абсолютизация закономерностей глобализированного мирохозяйства искажает реальное положение вещей. Безусловно, формирование всемирной экономики постепенно ведет к трансформации международных экономических связей. Прежде всего, это движение в сторону большей открытости национальных экономик, формирования мировых производственных циклов, расширения полномочий межгосударственных экономических институтов. Однако представление о том, что государство «самоустраняется» от участия в определении экономической политики (в том числе на международной арене), и наступила эра полной экономической свободы — это весьма опасный миф.

Государства были и остаются главными действующими лицами в мировом экономическом процессе. Более того, с усложнением экономики роль государства будет не сужаться, а расширяться. «Без осуществления эффективной государственной политики, — отмечает М.М. Богуславский, — нельзя учесть ни интересы безопасности страны, ни необходимость охраны окружающей среды. В отношении защиты экологии нельзя повторять отрицательный опыт развивающихся стран».² Обратим внимание, что речь идет не просто о политике государства, а об эффективной политике.

Другое дело, что изменяются методы, при помощи которых государства регулируют или оказывают влияние на экономику. От прямолинейного воздействия на экономические процессы государства переходят к опосредованным, более тонким, подчас завуалированным рычагам влияния на хозяйственную жизнь. Действительно, в этих условиях все большее значение приобретают международные центры координации торговой, финансовой и инвестиционной политики, расширяются их полномочия. При этом важная роль отводится механизмам разрешения возникающих между государствами противоречий в экономической сфере. Но противоречия такие существуют, и не всегда их урегулирование удается ввести в правовое русло. Поэтому мировая практика сталкивается с такими явлениями, как протекционизм, торговые войны, экономический диктат и, как это не прискорбно отметить, применение вооруженной силы в зонах, где локализованы экономические интересы определенных государств. В обозримой перспективе роль государств в экономической политике будет не снижаться, а возрастать.

Глобальная экономика диктует общие закономерности, точнее закономерности, имеющие обобщенный характер. Между тем для каждого государства существуют собственные условия, исходя из которых, оно вступает в международный экономический процесс. И здесь отнюдь не полная экономическая свобода и открытость являются определяющими. Экономическую политику государства формируют такие факторы, как имеющееся сырье, структура хозяйства, технологическая вооруженность, финансовые ресурсы, исторически сложившиеся связи с соседними государствами (в рамках региона и на универсальном уровне). Помимо этого, нельзя не принять во внимание, что экономическая составляющая самым тесным образом связана с особенностями национального менталитета.

Между тем в последнее время возобладало мнение, что международное разделение труда, специализация и концентрация производства, подчиняясь законам свободной экономики, с неизбежностью ломают как традиционный уклад жизни, так и структуру национальной экономики. Однако при этом из поля зрения выпадает другой важный элемент этого процесса.

Структурные изменения в экономике с неизбежностью отражаются на вопросах занятости населения, порождая такие проблемы, как дисбаланс в оплате труда, переобучение персонала, безработица и связанная с ней миграция населения. Иными словами, речь идет о социальной составляющей жизни общества, а в более широком плане — о социально-экономической стабильности в государстве. А это в иерархии публичных интересов общества, несомненно, занимает более высокую ступень, нежели, хотя и важный, но более узкий вопрос об условиях допуска иностранного капитала в экономику того или иного государства.

Следует ли после этого удивляться, что в разных правовых системах правоположениям об импорте инвестиций отводится разная роль. В государствах со стабильной, устоявшейся экономикой может вообще не быть специального законодательства об иностранных инвестициях. В таких случаях подобная деятельность протекает в рамках общего правового режима для хозяйственной активности. В государствах, где вторжение иностранного капитала может поколебать стабильность экономики, иностранные инвестиции, напротив, детальным образом регламентируются, в том числе путем установления соответствующих запретов и ограничений. Поэтому термин «законодательство об иностранных инвестициях» представляется в достаточной степени обобщенным, его наполнение может в существенной степени варьироваться от государства к государству.

В последние годы в юридической литературе все чаще утверждается, что различия в правовом регулировании иностранных инвестиций будут постепенно нивелироваться, и рано или поздно принесет свои плоды процесс сближения законодательства, относящегося к притоку иностранного капитала. При этом отмечается, что катализатором этого процесса выступает набирающая обороты глобализация, которая оказывает все возрастающее влияние не только на экономику, но и направленного на ее регулирование права.

Основанием для подобных утверждений служит убеждение, что независимость государства в определении экономической политики, суверенитет государства постепенно размываются, уступая место иным факторам, которые и формируют в конечном итоге позицию государства в хозяйственных вопросах. Этими факторами выступают общие закономерности — всеобъемлющей интеграции, либерализации экономики, концентрации производства, а также необходимой для этого свободы движения сырьевых ресурсов, товаров, услуг, финансов и рабочей силы. Суперсовременные средства коммуникации и транспорта обеспечивают функционирование мировой экономики как единого целого.

Нарисованная широкими размашистыми мазками картина современного экономического мироустройства, конечно же, завораживает, но в ее подлинности позволительно усомниться. Экономика, вне всякого сомнения, имеет свои законы, и один из них предполагает, что крупное специализированное производство всегда выигрывает в конкурентной борьбе за счет сокращения издержек. Поэтому такие обстоятельства, как концентрация производства, специализация, создание многонациональных предприятий, возможность размещения и координации производства в разных частях света — вещи вполне объективные. Как вполне объективно и то, что государство всегда будет поддерживать (в той или иной форме) принадлежащие ему транснациональные корпорации (ТНК), поскольку они выступают в качестве локомотива экономики, обеспечивая экспансию продукции, технологии и инженерной мысли в экономику других стран, стимулируют приток налогов, обеспечивают занятость и т.д.

Однако, как уже отмечалось, отнюдь не только экономические соображения ведут государство в определении его политики, в том числе и инвестиционной. Выстраивание позиции государства в этом плане предполагает необходимость ее согласования с социальными вопросами, проблемами соотношения производительных сил, сбалансированности экономической системы в целом, а также вопросами финансовой политики, налогообложения, таможенного обложения и некоторыми другими.

Поэтому инвестиционное право и экономика — это не просто срез основополагающих установок конкретного государства, они связаны настолько тесно, что изолированно не могут быть ни оценены, ни исследованы. В связи с этим нетрудно заметить, что в правовой литературе, относящейся к иностранным инвестициям, весьма велик удельный вес сугубо экономической терминологии, а экономисты с излишней легкостью пускаются оперировать юридическими категориями. Это нашло отражение в таких не вполне ясных, с юридической точки зрения, терминах, как «инвестиционная политика», «инвестиционный климат», им подобных и производных от них. Оправданно задаться вопросом, в какой мере такая терминология является правовой, т.е. отражает соответствующие правовые установления?