Вопрос 12. Понятие и принципы государственного финансового контроля.

Финансовому контролю как неотъемлемой части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых строится её осуществление и которые законодательно закреплены в Конституции РФ и иных нормативно - правовых актах.

Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируются нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Принцип законности обусловлен Конституцией РФ, предусматривающей, что государство, все его органы (в том числе и контрольные) действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию РФ и законы. Законность - один из ключевых принципов деятельности органов государственного финансового контроля. Принцип законности в той или иной форме присутствует во всех без исключения нормативных правовых актах, регулирующих их деятельность. Принцип законности отражен в первую очередь в том, что органы государственного финансового контроля при реализации своих задач руководствуются Конституцией и законами РФ, действуют строго в пределах установленной им компетенции, в рамках задач, функций и полномочий, а их должностные лица - в соответствии с правами и обязанностями, которыми они наделены. Сотрудники контрольных органов должны также соблюдать процедуры, установленные законом для тех или иных действий. В целом, контрольные органы и их должностные лица не должны превышать свои функциональные и властные полномочия.

Органы государственного финансового контроля и их должностные лица обязаны компетентно и добросовестно исполнять служебный долг, защищать права и интересы граждан, общества, государства. В соответствии с действующим законодательством они несут ответственность за ущерб, причиненный органам государственной власти РФ и субъектов Федерации, органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам, гражданам в результате незаконных решений, действий или бездействия; за достоверность результатов проводимых контрольных мероприятий; за разглашение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны. Органы государственной власти РФ и субъектов Федерации и их должностные лица, органы местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, граждане вправе обжаловать решения, действия или бездействие органов государственного финансового контроля в административном и судебном порядке, если такие решения, действия или бездействие нарушают их права и законные интересы. Все структурообразующие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов государственного финансового контроля, содержат положения об ответственности их должностных лиц.

С другой стороны, законом предусмотрена защита органов финансового контроля и их должностных лиц от внешнего воздействия в политических, популистских, групповых или корыстных целях. Должностные лица органов государственного финансового контроля при исполнении служебных обязанностей являются представителями государственной власти и находятся под ее защитой. Воздействие на должностных лиц органов государственного финансового контроля с целью воспрепятствовать исполнению ими служебных обязанностей либо добиться принятия решения в чью-либо пользу, насильственные действия, оскорбления, а равно клевета либо распространение искаженной информации о выполнении ими служебных обязанностей влекут за собой ответственность в ряде случаев вплоть до уголовной.

Соблюдение, органами государственного финансового контроля принципа законности диктуется не только конституционными и законодательными положениями, но и имеет принципиальное значение для содержания их работы, особенно в плане адекватности ее результатов. Только строго следуя положениям действующего законодательства, органы государственного финансового контроля могут реально дать объективную картину финансовой деятельности государства и его органов, распорядителей и получателей бюджетных и иных государственных средств, оптимальности финансовых потоков, эффективности функционирования бюджетной и в целом финансовой системы страны

Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе, с помощью СМИ, содержания проектов различных финансово - плановых актов, принятых отчётов об их выполнении, результатов проверок и ревизии финансовой деятельности и т.д.

Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции РФ и субъектов РФ в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении РФ находятся финансовое, валютное, кредитное регулирование, федеральные бюджет, налоги и сборы, к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ.

Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово - плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах. Принцип плановости предопределяется природой организации управления и необходимостью целеполагания. В этой связи субъекты контроля проводят свою работу на основе годовых, квартальных и месячных планов проведения контрольных мероприятий.

Принцип объективности и компетентности подразумевают неукоснительное соблюдение контролёрами действующего законодательства, высокий профессиональный уровень работы контролёров на основе строго установленных стандартов проведения ревизионной работы. Принцип объективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с законами, основными положениями, инструкциями и распоряжениями руководящих органов, регулирующими проверяемую деятельность и действия должностных лиц при ее выполнении.

Принцип системности означает, что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться все стороны объекта контроля и вся система его взаимосвязей по вертикали и горизонтали структуры управления.

Принцип непрерывности означает, что все объекты контроля (управляемая система) подлежат постоянно осуществляемому субъектами контроля (управляющей системой) предварительному оперативному и периодическому последующему контролю в сроки, установленные исходя из условий, характера и свойств их деятельности. Это обеспечивает постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, принятие мер по корректировке деятельности по мере выявления отклонений от регламентированных значений (условий).

Принцип эффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданного, их причин и виновников, а также оперативности в исправлении допущенных отрицательных результатов и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.

Принцип разграничения функций и полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля субъектов Федерации. Разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с разделением властей и бюджетным федерализмом определяет систему органов государственного финансового контроля и структуру их полномочий по формам, методам и объектам контроля. Соответственно, законодательством предусмотрены организационные формы парламентского контроля и контроля в рамках исполнительной власти, президентского контроля и счетных палат как специализированных органов государственного финансового контроля с особым статусом. Наряду с этим структура органов государственного финансового контроля и их полномочий соответствует уровням бюджетной системы.

Принцип координации деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования в их деятельности и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти. Вопросы координации деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования в их деятельности и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти до настоящего времени законодательно не решены.

Принцип независимости контроля должна быть обеспечена финансовой самостоятельностью контрольного органа, более длительными по сравнению с парламентскими сроками полномочий руководителей органов контроля и закреплением в конституции их статуса. Принцип независимости устанавливает недопустимость какого-либо силового, материального или морального воздействия на субъект контроля. Выделяют функциональную, организационную, персональную и финансовую независимость органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля.

Независимость (административная автономность) контрольных органов - основное условие эффективного финансового контроля. Учитывая наличие особых скрытых связей и переплетение интересов в политике и финансах, достаточная независимость контрольных ор­ганов должна быть закреплена на законодательном уровне. Независимость должна распространяться на сам контрольный орган как государственный институт в системе государственно-функционального разделения ветвей власти, а также па положение его членов, ревизорских и инспекторских кадров. Так, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» установлено, что, хотя Счетная палата образуется Федеральным Собранием РФ и ему подотчетна, в рамках задач, определенных действующим законодательством, она обладает организационной и функциональной независимостью.

Функциональная независимость контрольно-счетных органов от законодательной и исполнительной властей проявляется, прежде всего, в самостоятельном выборе тем для проверок и в осуществлении ревизионных программ. Сроки, объемы и способы проведения контрольных мероприятий также устанавливаются Счетной палатой самостоятельно. Таким образом, функциональная независимость Счетной палаты РФ обеспечивается установленным законом порядком выбора объектов контроля, подготовки и проведения контроль­ных мероприятий, надзора за ходом исправления выявленных недостатков и нарушений.

Организационная независимость Счетной палаты РФ проявляется в первую очередь в том, что структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты утверждает Коллегия Счетной палаты по представлению Председателя Счетной палаты в пределах средств па содержание Счетной палаты без какого-либо вмешательства извне. Внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности определяются Регламентом Счетной палаты, утверждаемым ее Коллегией. Существенным показателем, характеризующим организационную и функциональную независимость Счетной палаты, является положение Закона, согласно которому деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы. Организационная самостоятельность Счетной палаты РФ обеспе­чивается также тем, что Палата наделена статусом юридического лица, т.е. с точки зрения организационно-правовой формы она отделена от других органов государственной власти.

Персональная независимость руководящих должностных лиц контрольного органа и его инспекторско-ревизорского персонала должна также гарантироваться. В этих целях важную роль играет механизм назначения и снятия с должности высших должностных лиц контрольных органов, в особенности их руководителей. Российское законодательство признает, что для эффективного исполнения контрольных функций необходим определенный уровень персональной независимости контролеров и в первую очередь сотрудников, принимающих решения от лица контрольного органа. С этой целью в законодательном порядке определяются гарантии правового статуса сотрудников контрольных органов. В случае со Счетной палатой РФ это достигается установлением фиксированного срока пребывания в должности в сочетании с исключительным перечнем оснований для освобождения от должности и ус­тановлением определенного уровня личной неприкосновенности высших должностных лиц палаты.

Финансовая независимость - одно из основных условий, необходимых для самостоятельной работы, так как финансовые ограничения контрольного органа одновременно влекут за собой ограничение его деятельности. Так, средства на содержание Счетной палаты РФ предусматриваются в государственном бюджете отдельной строкой. Эта норма в определенном смысле страхует Счетную палату от внешнего воздействия с использованием финансовых рычагов.

Принцип независимости в деятельности органов финансового контроля исполнительной власти имеет две существенные особенности. С одной стороны, являясь частью административных структур, они напрямую подчиняются вышестоящей организации или должностному лицу. Это предопределяет их зависимость при формировании планов работы, составлении ревизионных программ, утверждении инструктивных материалов' по проведению контрольных мероприятий, а также в действиях по их результатам. С другой стороны, они организационно обособлены от конкретных проверяемых объектов. Таким образом, органы государственного финансового контроля исполнительной власти имеют двойственную сущность: в общегосударственной структуре они являются органами внутреннего контроля исполнительных властей, а по отношению к проверяемым объектам выполняют задачу внешнего контроля. Кроме того, следует иметь в виду, что их деятельность подчинена вполне определенной цели - обеспечить реализацию последней стадии управленческого цикла, а именно, в рамках обратной связи обеспечить руководство информацией о реальных последствиях принятых ранее финансовых решений. Ограниченная независимость - общий системный признак статуса органов государственного финансового контроля, образованных в рамках исполнительной ветви власти.

В общегосударственном масштабе установлены определенные дополнительные гарантии правового статуса работников органов государственного финансового контроля. Так, сотрудники Счетной палаты РФ, контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ в субъектах Федерации, которые непосредственно проводят контрольные мероприятия, имеют право на государственную защиту в соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». При этом обеспечение государственной защиты предусматривает установленный законом перечень мер правовой защиты и мер безопасности. Для обеспечения защиты жизни и сохранности имущества защищаемых лиц законом предусмотрены такие меры, как личная охрана, выдача оружия и специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности, временное помещение в безопасное место, обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице, изменение места работы и даже переселение на другое место жительства, в том числе с заменой документов и вплоть до изменения внешности. Одновременно Закон распространяет меры государственной защиты не только на работников контрольных органов, но и на их близких родственников.

Принцип объективности - определяющее условие эффективной контрольной работы. Без объективности теряется смысл контроля как функции управления, как основной формы обратной связи и базы для принятия управленческих решений. Принципу объективности подчинены все остальные, принципы деятельности органов государственного финансового контроля. Именно для обеспечения объективного отражения реалий финансово-экономической деятельности контрольным органам необходимы организационная и функциональная независимость и гласность, чтобы избежать внешнего воздействия. Объективная оценка возможна только на основе законности действий субъек­тов и объектов контроля; законность - основной критерий объективности. Объективность заключений органов финансового контроля тем больше повышается, чем выше уровень обобщения получаемой информации, что обеспечивается системностью контрольной работы.

Объективность заключений органов государственного финансового контроля обеспечивается несколькими способами. Один из них - установление высоких квалификационных требований к лицам, пре­тендующим на ответственные должности, как это установлено, например, в отношении Счетной палаты РФ. Законодательством установлены требования, направленные на то, чтобы в максимальной степени не допустить влияние личных или корпоративных интересов должностных лиц контрольных органов на их деятельность. Сотрудники контрольных органов не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподаватель­ской, научной и иной творческой деятельности.

Важную роль в обеспечении объективности работы Счетной палаты и ряда других контрольных органов играет установление ответственности за достоверность результатов контрольных мероприятий, а также ограничения на распространение промежуточных материалов ревизий и проверок, которые могут содержать неточную информацию. В целях повышения объективности контрольные органы, как правило, наделены правом привлекать к своей работе специалистов иных организаций и независимых экспертов, а также наиболее квалифицированных сотрудников других органов контроля. Большое значение для достижения объективности контроля имеет адекватное информационное обеспечение, поскольку на основании неполной или искаженной информации невозможно сделать правиль­ные выводы. Закон предписывает всем объектам контроля предостав­лять контрольным органам всю информацию и документацию, необходимую для обеспечения их деятельности, устанавливает ответственность за препятствование исполнению ими своих функций, предусматривает соответствующие санкции.

Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересах государства. Результаты контроля доводят до сведения коллектива, чья деятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях - до средств массовой информации. Гласность результатов контроля и принятых по ним решений мобилизует на устранение выявленных отрицательных факторов и обеспечение успешного выполнения возложенных на них обязанностей, воспитывает их в духе соблюдения действующих законов и положений.

Принцип гласности в финансовой деятельности государства и в работе органов государственного финансового контроля - частное и непосредственное проявление основополагающих положений Конституции РФ. Представляя собой один из главных инструментов реализации права граждан на получение информации о работе государственных органов и должностных лиц в демократическом обществе, принцип гласности распространяется и на финансовую деятельность государства. Устанавливая перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, Бюджетный кодекс РФ включает в этот перечень и принцип гласности, который означает:

1. обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных органов государственной вла­сти и органов местного самоуправления;

2. обязательную открытость для общества и средств массовой ин­формации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа государственной власти, либо между законодательным и исполнительным органами государственной власти.

Поскольку финансовый контроль присутствует во всех указанных процедурах, принцип гласности также распространяется на его реали­зацию, что с учетом специфических особенностей отдельных контрольных органов находит отражение в законодательстве. Гласность оказывает большое позитивное влияние на эффективность работы контрольных органов, поскольку в условиях гласности результаты контрольных мероприятий ставятся под общественный контроль.

Наиболее последовательно в российском законодательстве принцип гласности государственного финансового контроля отражен в законах о контрольно-счетных органах. Принцип гласности в работе Счетной палаты РФ реализуется в первую очередь путем обязательного, установленного законом опубликования для ознакомления общественности ежегодного отчета Счетной палаты, в котором в сжатом виде представляются результаты всех контрольных мероприятий, проведенных Палатой за прошедший год, дается оценка реакции органов государственной власти на выявленные нарушения и недостатки, предлагаются обобщенные выводы и рекомендации но их устранению и совершенствованию финансовой системы в целом. Кроме того, годовой отчет Счетной палаты заслушивается и обсуждается на пленарных заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации в присутствии представителей средств массовой информации, которым доступны все подготовленные к этим заседаниям материалы.

Закон предписывает Счетной палате РФ передавать в средства массовой информации материалы по результатам отдельных контрольных мероприятий и экспертно-аналитических работ при соблюдении установленных законом условий. Кроме того, Счетная палата издает ежемесячный бюллетень, содержащий материалы по проведенным проверкам и экспертным работам. Гласность в работе Счетной палаты предъявляет особо высокие требования к качеству, объективности и достоверности подготавливаемых материалов. Поэтому законом установлена процедура преда­ния гласности материалов Счетной палаты. Сотрудники Палаты и привлеченные к ее работе специалисты могут использовать данные, полученные в ходе проверок и обследований, только в интересах выполнения работ, проводимых Счетной палатой. Наряду с этим в ходе проверок и обследований сотрудники Палаты не должны предавать гласности свои заключения. Должностные лица Счетной палаты, в первую очередь аудиторы, несут ответственность за достоверность результатов проверок и обследований, представляемых в государственные органы и предаваемых гласности, а также за разглашение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны. Сотрудники Счетной палаты несут строгую дисциплинарную ответственность, вплоть до увольнения, за несанкционированное, т.е. до их утверждения Коллегией предание гласности окончательных или промежуточных результатов проверок и обследований, проводимых Счетной палатой либо с ее участием.

Если рассматривать государственный финансовый контроль в рамках исполнительной ветви власти, то необходимо отметить, что среди основных принципов деятельности Правительства РФ также действует принцип гласности, но понимается он значительно уже. В первую очередь имеется в виду, что постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, со­ставляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Это обусловлено прежде всего тем, что органы финансового контроля исполнительной власти работают в условиях жесткой административной подчиненности.

Принципу гласности корреспондирует необходимость соблюдения государственной, налоговой, банковской, коммерческой и иной охраняемой законом тайны. Законодательными и нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность органов государственного финансового контроля, предусмотрено обеспечение системы защиты информации. Законодательство содержит жесткие требования по сохранению сведений секретного характера также в парламентских и исполнительных структурах.

Принцип системности и периодичности контроля - основные принципы, которые должны лежать в основе планирования работы любого органа государственного финансового контроля.

Принцип системности подразумевает, что в течение определенного периода времени, в данном случае финансового года, органы финансового контроля должны охватить контрольными мероприятиями все основные группы объектов контроля: бюджет, а в его рамках налоговые и неналоговые доходы, основные расходные статьи и бюджетные строки; внебюджетные фонды; вопросы оценки финансовой эффективности управления и распоряжения государственным имуществом; использование заемных средств; взаимоотно­шения правительственных организаций с банковской средой, финансовые потоки в рамках межбюджетпых отношений. Реализация такого подхода позволяет иметь более или менее обобщенное, объ­ективное и целостное представление о состоянии работы с финан­совыми ресурсами по всем направлениям в их взаимосвязях в первую очередь при рассмотрении основных бюджетных документов - проекта бюджета па следующий год и отчета по исполнению бюджета за истекший финансовый год. Полнота охвата объектов кон­троля контрольными мероприятиями - один из наиболее важных факторов и показателей эффективности работы органов финансового контроля.

Принцип системности также определяет необходимость периодич­ности проведения контрольных мероприятий в одних и тех же органи­зациях и учреждениях, в том числе повторных проверок по устране­нию ранее выявленных нарушений и недостатков. Это, с одной стороны, повышает эффективность контроля, а с другой — обеспечивает его объективность, поскольку позволяет в динамике отследить позитив­ные и негативные тенденции в финансовой работе.

Системность и плановость - важные принципы организации рабо­ты Счетной палаты РФ. Счетная палата строит свою работу на основе годовых и текущих планов и' программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением федерального бюджета с учетом всех видов и направлений деятельности Счетной палаты. Планирование осуществляется на основе разрабатываемых Счетной палатой для этих целей технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний.

Органы государственного финансового контроля исполнительной власти также строят свою работу па основе принципов системности и плановости. Вместе с тем формальное планирование, например в контрольно-ревизионных управлениях Министерства финансов, осу­ществляется па менее продолжительный временной период, как пра­вило, на квартал, что связано с большим количеством внеплановых контрольных мероприятий, в том числе по поручениям правоохрани­тельных органов.

В деятельности органов государственного финансового контроля исполнительной власти в большей степени прослеживается стремле­ние к всеобъемлющему контролю. Контрольно-ревизионные органы Министерства финансов стараются охватить ревизиями и проверками в течение финансового года максимальное количество получателей бюджетных средств. Так, одной из основных задач органов федераль­ного казначейства является контроль за обоснованностью всех без ис­ключения расходов бюджетных средств и их целевое использование. Налоговые органы в форме камеральных и выездных проверок кон­тролируют правильность уплаты обязательных платежей в бюджет всеми налогоплательщиками.