Экологическое нормирование. Критерии оценки качества окружающей природной среды. Нормы оценки загрязнения атмосферного воздуха, поверхностных вод и почв.

http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1218948

Нормирование качества окружающей природной среды

А.А. Рябов, д.ю.н., профессор Академии управления «ТИСБИ»

Впервые о нормировании как одном из средств охраны окружающей природной среды было сказано в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды 1991 г. (раздел IV). Раздел назывался «Нормирование качества окружающей природной среды».

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» 2001 года в главе V (ст. 21) также речь идет о нормировании.

Мы полагаем, что название Закона и главы V не является удачным. Здесь обязательно следовало бы указать на то, что имеется в виду природная среда, т.к. окружающая среда может быть и не связана напрямую с природой.

Практика применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. показала огромную значимость нормирования.

Что же следует понимать под нормированием качества окружающей природной среды?

Мы полагаем, что, во-первых, это деятельность, осуществляемая в целях государственного регулирования хозяйственной, научно-производственной, рекреационной и иной разновидности деятельности, которая является гарантом сохранения благоприятной окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности. Здесь имеются в виду охрана жизни и здоровья населения, предотвращение возникновения чрезвычайных экологических ситуаций, зон экологического бедствия и других. Нормирование – это конечно же одна из функций управления качеством окружающей природной среды.

Во-вторых, установление нормативов качества окружающей природной среды преследует цель предельно допустимого воздействия на данную среду указанных нами видов деятельности и с обязательным учетом современных достижений науки и техники, а также международных правил и стандартов в этой сфере человеческой деятельности (ст. 19 Федерального закона).

На ряду с этим, мы полагаем, что в данном случае большую роль играют требования, предъявляемые к субъектам хозяйственной и иных видов деятельности (глава VII Закона «Об охране окружающей среды»), а также лимиты или ограничения, устанавливаемые при использовании природных ресурсов. Эти лимиты предусмотрены, прежде всего, в ресурсовых кодексах различных федеральных законах, а также подзаконных актах.

Нормирование качества окружающей природной среды в основе своей должно иметь государственный экологический мониторинг, прогнозирование, планирование, экологическую экспертизу, экологический контроль, что позволяет правильно оценивать степень воздействия на окружающую природную среду.

Кроме того, необходимо учитывать уровень экологического мировоззрения населения тех или иных регионов страны и непременно учитывать гласность сведений о состоянии этой среды.

Совершенно очевидно, что нормирование качества окружающей природной среды является и основой всей природоохранной деятельности, ибо это нормирование дисциплинирует субъектов экологических отношений. Оно способно исключить анархию в данных отношениях, а также создает условие для добровольного прогнозирования будущего природной среды.

Какие же нормативы имеет в виду законодатель?

К таким нормативам относятся:

• нормативы качества окружающей природной среды (ст. 21 Закона);

• нормативы допустимого воздействия на окружающую природную среду (ст. 22 Закона);

• нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов (ст. 23 Закона);

• нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение (ст. 24 Закона);

• нормативы допустимых физических воздействий на природную среду (ст. 25 Закона);

• нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды (ст. 26 Закона);

• нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую природную среду (ст. 27 Закона);

• иные нормативы в области охраны окружающей природной среды и обеспечение рационального использования ее ресурсов (ст. 28 и 29 Закона). В данном случае имеется в виду не только федеральное законодательство, но и законодательство субъектов Российской Федерации, а также многочисленные государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны природной среды.

А теперь обращаем внимание на содержание некоторых упомянутых статей Федерального закона «Об охране окружающей среды».

О содержании статей, их роли в природоохранной деятельности можно сказать лишь в краткой форме, т.к. данная проблема весьма и весьма обширна. Рамки же статьи не позволяют в полном объеме сделать более глубокий их анализ.

На наш взгляд, самого пристального внимания заслуживает ст. 22 Закона. Это статья, по сути дела, является базовой для других статей главы V Закона. На основе данной статьи и сформулированы их тексты.

В ст. 22 Закона записано следующее:

В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц – природопользователей (имеется в виду специальное, а не общее природопользование. – А.А. Рябов) устанавливаются следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду: нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов; нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение; нормы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий); нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды (вот именно природной, а не окружающей, неизвестно какой, среды. – А.А. Рябов); нормативы допустимой антропологической нагрузки на окружающую среду; нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов в целях охраны окружающей среды (природной среды – А.А. Рябов).

В п. 2 статьи 22 Закона записано: нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и, как мы указывали ранее с учетом уровня экологического мировоззрения и гласности природоохранной деятельности. В противном случае эти нормативы повиснут в воздухе.

Содержание главы V Федерального закона «Об охране окружающей среды» не может не вызывать удовлетворения. Однако как же реализуются указанные нормативы на практике?

Несмотря на то, что в настоящее время для контроля за соблюдением нормативов используются сотни стационарных и передвижных лабораторий и даже космическая техника, эти нормативы в большинстве своем не соблюдаются. Такое различие между словом и делом существует либо ввиду отсутствия надлежащих мер обеспечения реализации нормативов качества окружающей природной среды, либо ввиду невнимательного отношения правоохранительных и природоохранных органов к действующему административному, уголовному и гражданскому законодательству. В самом деле, часто ли мы слышали о применении ст. 8.1-8.5 Кодекса об административных правонарушениях, ст. 246-262 УК Российской Федерации о высококачественном определении размера причиненного вреда природной среде даже при наличии различных такс и методик определения размера вреда?

Здесь как раз и проявляется необходимость тщательного осуществления мониторинга, экологической экспертизы, экологического контроля, гласности и экологического мировоззрения.

Сошлемся на некоторые примеры из практики природоохранной деятельности.

Нормативы выбросов и отбросов постоянно превышаются. Не случайно в более чем 100 городах России уровень, например, загрязнения атмосферы превышает нормативы в десятки, а то и сотни раз.

Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение нарушались и нарушаются и по сей день. В средствах массовой информации постоянно муссируется вопрос об отходах, о многочисленных несанкционированных свалках. В Москве, например, в наши дни обнаружено 80 крупнейших несанкционированных свалок, а в Казани и ее окрестностях обнаружено таких свалок более 100.

Справедливости ради следует сказать, что сейчас вопросам утилизации, захоронения отходов стали уделять больше внимания. В некоторых регионах России начали строительство заводов по переработке, утилизации отходов, появились полигоны захоронения отходов, разработаны методики их захоронения. Однако и здесь еще дело обстоит не всегда благополучно.

Так, Зеленодольский мусороперерабатывающий завод далек от пуска в эксплуатацию. Первоначальный проект завода признан не отвечающим предъявляемым экологическим нормативам. А это означает, что зря потрачены большие средства на проектирование, упущено драгоценное время.

 А как ведется борьба с помощью нормативов предельно допустимых физических воздействий? Об этой борьбе мы не слышали и вряд ли в ближайшее время услышим.

Шум, вибрации, ароматическое загрязнение например, лизином, может вызвать массовое заболевание астмой, особенно у детей; вредное воздействие электромагнитных полей еще никогда не было в центре внимания правоохранительных и природоохранных органов. Приведем только один характерный пример.

В районе 807-го км около остановочной платформы «Киндери» размещена мощная электроподстанция. Здесь же проходят линии электропередач высокого напряжения. Так вот, в непосредственной близости от них живут в вагончиках несколько семей, несколько поколений.

Как они себя в этих условиях чувствуют, каково их здоровье?

Факты свидетельствуют, что до этих несчастных людей никому нет дела. Между тем, вагончики, в которых они живут или работают, можно было бы перенести метров на 100-200, на свободную землю близлежащей опушки леса.

Аналогичные нарушения нормативов присущи изъятию компонентов природной среды (нарушение требований расчетной лесосеки, квот вылова рыбных запасов, отстрела диких животных и т.д.).

На наш взгляд, нормативы качества окружающей природной среды, негативного на нее воздействия должны быть гибкими. Их необходимо, с учетом возникших новых экологических условий, периодически менять. И только в таком случае эти нормативы будут действовать эффективно и станут основной природоохранной деятельности. Давно уже пора выходить на новый, более высокий, грамотный, уровень работы, а не ограничиваться борьбой с самовольной порубкой лесов, загрязнением вод, браконьерством.

Как мы уже отмечали, к нормированию качества окружающей природной среды самое непосредственное отношение имеют различные требования в области охраны окружающей природной среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Эти требования содержатся в главе VII Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также в подзаконных актах.

В данном случае мы рассмотрим лишь часть требований, памятуя об ограниченных возможностях настоящей статьи.

Раскрывая содержание указанной главы, считаем необходимым обратиться к общим требованиям этой темы.

Согласно статье 34 Закона, общие требования относятся к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, а также эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. В этой же статье сказано, что все эти виды деятельности должны осуществляться в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление ранее названных действий по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей природной среды. Здесь имеются в виду как органы общей, так и специальной компетенции.

Прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда (или) арбитражного суда. На наш взгляд, такая постановка вопроса совершенно справедлива. Отметим, что еще не так давно суды (или) арбитражные суды в прекращении указанных видов деятельности участия не принимали.

Здесь можно сослаться на решение о прекращении строительства АЭС в Камских Полянах, Лизинового завода в районе Борового Матюшино и др.

В данных случаях решение принимали органы исполнительной власти.

А теперь о некоторых требованиях в области охраны окружающей среды:

1.Требования при размещении различных объектов. Наиболее детально эти требования содержатся в процедурных нормах Земельного кодекса Российской Федерации и в Федеральном законе «Об экологической экспертизе», которая, кстати сказать, должна присутствовать на всех стадиях хозяйственной и иной деятельности.

При размещении объектов крайне важно выбрать площадку под строительство. Поэтому выбор такой площадки и осуществляется специальной государственной комиссией. В эту комиссию входят специалисты земельной кадастровой службы, экологи, представители санэпиднадзора, органов архитектуры и другие.

2. Требования, предъявляемые к проектированию, имеют своей целью, прежде всего, предусмотреть, предупредить, не допускать загрязнения окружающей среды, а при необходимости устранить это загрязнение.

Важным здесь также является применение ресурсосберегающих, малоотходных, безотходных технологий. Так, например, идеальным было бы на промышленных предприятиях переходить на оборотное водоснабжение, а еще лучше на безводную технологию.

3. Требования при строительстве, реконструкции различных объектов учитывают обязательность следовать утвержденным проектам. Игнорирование таких требований может привести к существенному экологическому и экономическому ущербу. Здесь достаточно вспомнить случаи, связанные с реконструкцией технологических линий на птицефабрике «Юбилейная», где без достаточной проработки и утверждения проекта реконструкции фабрика вместо сухого сбора помета перешла на гидросмыв, не позаботившись об утилизации отходов производства. В результате прошедших ливневых дождей вредоносная жижа вылилась из необорудованных котлованов и по оврагу попала в заповедное озеро Линево. В результате чего и был причинен крупный экологический и экономический вред, исчисляемый несколькими сотнями тысяч рублей.

Эти же требования запрещают осуществлять какую-либо деятельность до отвода земельных участков в натуре. Добавим к этому и то, что здесь необходимо и обязательное оформление права землепользования.

Сошлемся на пример, связанный с деятельностью ТЭЦ-3 в Казани. При строительстве ТЭЦ-3 руководству было дано согласие органов исполнительной власти занять часть земель совхозов «Юдинский». Проигнорировав необходимость отводов земли в натуре и оформление права землепользования, руководство ТЭЦ-3 приступило к освоению указанной земли. В свою очередь, совхоз «Юдинский» намеревался, поскольку не было окончательного решения вопроса, использовать эту землю в целях сельскохозяйственного производства. Возник спор, а всякие споры приводят к материальному и моральному ущербу. Другой пример: в нефтяных районах Татарстана протекает р. Дымка. Сельскохозяйственное предприятие функционирующие в данном месте решило спрямить русло этой реки для того, чтобы увеличить площадь сельскохозяйственных угодий. Этот шаг не был согласован с экологическими интересами. В результате обитающая здесь популяция бобров исчезла, а экономический эффект от этих действий оказался ничтожно малым.

Случаи эти имели место сравнительно давно, но нет никаких гарантий, что сегодня они вновь не повторятся.

4. Требования, связанные с объектами энергетики, представляются нам особенно важными, ибо эти объекты влияют практически на все компоненты природной среды. Особую опасность могут представлять атомные станции.

Объекты энергетики должны быть такими, чтобы они не могли отрицательно влиять на водосборные площади, водные биологические ресурсы, на состояние земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, устойчивое функционирование экологических систем и т.д.

Сошлемся на следующий пример, который свидетельствует о важности соблюдения данных требований.

Пример касается Нижнекамской ГЭС.

В период подготовки к строительству ГЭС в прессе, на различных совещаниях звучали голоса противников этого строительства. В качестве аргументов они выдвигали доказательства об отсутствии необходимости наращивания энергетических мощностей в этом регионе и, конечно же, обращали внимание на серьезное вмешательство в экологические процессы, которые могли причинить существенный вред природной среде. Так оно и произошло.

Чаша водохранилища заняла свыше 90 тыс. га. Встал вопрос об освоении новых земель взамен ушедших под воду. Однако в республике не оказалось земель, пригодных для освоения.

Далее, строители ГЭС не удосужились снять ни одного кубометра плодороднейших, пойменных почв.

На дне водохранилища осталось великое множество пней. При их гниении стали выделяться дубильные вещества, которые, как известно, пагубно влияют на состояние водных ресурсов и их обитателей.

И наконец, по условиям режима функционирования ГЭС требуется периодический сброс водных масс из верхнего бьефа станции в нижний. При сбросе водных масс образовался вал воды высотой 9 метров. Этот вал ежегодно разрушал около тысячи га берегов.

В настоящее время активно обсуждается вопрос о повышении уровня водохранилища. Имеются как сторонники такого решения, так и противники. Очевидно, при окончательном решении этого вопроса следует учесть возможные негативные последствия положительного решения данной проблемы.