3. Перебудова державного апарату

Не менш серйозній перевірці піддалася і сама держава, яка змушена була терміново перебудовуватися на воєнний лад. 22 червня 1941 Президія Верховної Ради СРСР прийняла Указ "Про воєнний стан", а 29 червня ЦК ВКП (б) і РНК СРСР звернулися до партійних і радянських органів з директивою, в якій була викладена в загальній формі програма заходів Комуністичної партії і держави по боротьбі з фашистським агресором. У цьому документі вказувалося, що державні і партійні органи повинні викорінити благодушність і безтурботність, прояв яких надзвичайно небезпечний у військових умовах, забезпечити зміцнення громадської, державної, військової та трудової дисципліни, мобілізувати всі сили на розгром фашизму.

У новій обстановці була проведена серйозна перебудова державного апарату. В умовах воєнного часу ще більше посилилася роль центральних органів влади і управління, хоча разом з тим була проведена і певна децентралізація, викликана необхідністю оперативно вирішувати конкретні питання управління. Значно змінилася структура управлінського апарату, зайві ланки були відсічені, багато підрозділів паралельної дії злиті, штати значно скорочені.

Органи влади та управління. У період війни зберегли свої повноваження вищі органи державної влади та управління СРСР: Верховна Рада і його Президія, Рада Народних Комісарів, галузеві, а також республіканські органи влади та управління, місцеві радянські органи. Створені тимчасові надзвичайні органи влади і управління, включаючи Державний Комітет Оборони (ДКО), у своїй діяльності спиралися на апарат Рад і інших конституційних органів.

Але війна внесла свої корективи в організацію і порядок роботи державного апарату. Вона, зокрема, перешкодила проведенню у передбачені законом терміни чергових виборів до Рад усіх ступенів. Президія Верховної Ради СРСР і Президії Верховних Рад союзних республік були вимушені протягом 1941 - 1945 рр.. неодноразово відкладати проведення чергових виборів і продовжувати повноваження відповідних Рад. Продовжували виконувати свої обов'язки обрані в передвоєнний час депутати Верховної Ради СРСР, Верховних Рад республік і місцевих Рад. У силу воєнної обстановки і в зв'язку з призовом багатьох, а часто і більшості депутатів в армію порушувалися і терміни скликання сесій Рад. До 1 січня 1945 р. у складі місцевих Рад вибуло понад 59% всіх депутатів, обраних до війни.

Переважна їх більшість билася на фронті. Пішли в армію і понад 38% членів виконкомів Рад. За роки війни сесії Верховної Ради СРСР скликалися три рази (червень 1942 р., лютий 1944, квітень 1945 р.). На Україні під час війни перша сесія Верховної Ради республіки зібралася лише на початку березня 1944 р. З урахуванням конкретнихумов скликалися сесії Верховних Рад і інших союзних республік.

У роки війни повноважними визнавалися сесії Рад, на яких були присутні 2/3 наявних складу депутатів, тоді як за Конституцією в мирний час для цього було потрібно присутність 2/3 обраних депутатів. Зросла роль депутатів-жінок.

Природно, посилилося значення виконавчих органів Рад, ряд виняткових повноважень Рад здійснювався їх виконкомами. Так, виконкоми вищестоящих Рад могли без проведення додаткових виборів, шляхом кооперації поповнювати склад виконкомів нижчестоящих Рад представниками партійно-радянського активу. Така практика мала найбільш широке застосування на визволеній території при відновленні тут органів Радянської влади. Велику роль у відновленні Рад на визволеній території зіграли спеціально створювані для цієї мети партійно-радянські оперативні групи. По суті, практика виборів Рад була замінена системою призначень. Централізація державного управління, підвищення ролі виконавчо-розпорядчих узкоколлегіальних радянських органів були в умовах Великої Вітчизняної війни до певної міри об'єктивно виправданими, тому що витікали з необхідності концентрації керівництва всіма силами і ресурсами країни для розгрому ворога.

Під час війни значно посилилася інтеграція, злиття партійного і державного керівництва різних рівнів. Важкі завдання воєнного часу, які не завжди можна було вирішити традиційними методами державного примусу, виконувалися найчастіше комуністами в силу партійного боргу, партійної обов'язку і відповідальності за країну.

Природно, в діяльності Рад депутатів трудящих на перший план висунулася функція організації військового захисту Батьківщини. Органи влади проводили військові мобілізації, допомагали у створенні резервів, відправки на фронт поповнень, в матеріальному постачанні військ, займалися оборонним будівництвом, місцевої протиповітряної оборони. Вони у важкій військовій обстановці підтримували порядок і організованість, стежили за неухильним виконанням законів воєнного часу. Виконкоми Рад здійснювали і господарсько-організаторську функцію, беручи участь у військовій перебудові народного господарства. На них лежав і такий нелегкий обов'язок, як забезпечення у важкій обстановці війни необхідних умов життя та праці для населення областей, міст, сіл. Активність і відповідальність Рад повсюдно зросли.

У центрі Президія Верховної Ради СРСР продовжувала приймати найважливіші правові акти. До них відносяться укази про мобілізацію до Червоної Арміїі про введення військового стану, акти про створення нових, в тому числі і надзвичайних, державних органів, про структуру збройних сил, про ратифікацію міжнародних договорів, пов'язаних з війною і її завершенням, про організацію нагородної справи і т.п.

Значно посилилася діяльність Ради Народних Комісарів СРСР. При цьому багато найбільш важливих питань, особливо військово-господарських, вирішувалися спільно апаратами ЦК ВКП (б) і Раднаркому СРСР. Раднарком проробив і величезну організаторську роботу, пов'язану з переміщенням промислових підприємств з прифронтових у східні райони країни. Велику увагу приділяв Раднарком новим порядкам керівництва військової економікою.

Велика роль у цьому належить також Держпланові СРСР (голова - М. А. Вознесенський). Швидко змінюється обстановка на фронтах, потреба у прийнятті оперативних і гнучких рішень підвищили значення поточного планування. Квартальні, місячні та декадні господарські плани стали основною формою планування у воєнний час. РНК СРСР і ЦК ВКП (б) прийняли незабаром після початку війни мобілізаційний народно-господарський план на III квартал, а в серпні 1941 р. - військово-господарський план на IV квартал цього року. У 1942 р. Був затверджений план по районах Поволжя, Уралу, Західного Сибіру, Казахстану та Середньої Азії. Переведення економіки на військові рейки завершилося до кінця 1942 р., а потім почався етап загального підйому військового виробництва. У серпні 1943р. було затверджено план розвитку економіки Уралу. Були прийняті плани відновлення і розвитку народного господарства у визволених від окупантів районах.

Уряд здійснив ряд надзвичайних заходів щодо підвищення ефективності використання в народному господарстві всіх наявних кадрів і вишукуванні додаткових резервів. Раднаркомам союзних республік і край виконкомам було надано право оперативно маневрувати робочою силою для збільшення обсягів військового виробництва.

Раднарком СРСР організував контроль за виконанням Постанови ДКО СРСР від 18 вересня 1941 "Про загальне обов'язкове навчання військовій справі громадян СРСР" та інших найважливіших рішень оборонного характеру.

При Раднаркомі СРСР був створений ряд нових органів. Рада з евакуації при РНК (голова - М. М. Шверник) керував евакуацією промисловості. Він спирався на прифронтові евакуаційні комісії при виконкомах місцевих Рад, на відділи з евакуації, створені в апаратах наркоматів, і на уповноважених галузевих наркоматів, відповідальних за евакуацію відповідних підприємств. Робота з розміщення евакуйованих підприємств проводилася під керівництвом місцевих партійних і державних органів. Серед нових органів Раднаркому слід назвати також установи, що відали постачанням народного господарства: нафтопродуктами - Главснабнефть, вугіллям - Главснабуголь, лісоматеріалами - Главснаблес, газом - Головне управління штучного палива і газу. Були створені також Комітет з обліку та розподілу робочої сили, Управління з евакуації населення (на місцях - евакопункти), Управління з державного забезпечення та побутового пристрою сімей військовослужбовців. У 1943 р. постановою РНК СРСР і ЦК ВКП (б) "Про невідкладні заходи по відбудові господарства в районах, визволених від німецької окупації" організацію таких робіт поклали на Комітет при РНК СРСР по відновленню господарства в районах, визволених від німецької окупації. Інформаційно-пропагандистську роботу проводило створене в перші дні війни Радінформбюро. Потреби воєнного часу викликали до життя створення ряду нових народних комісаріатів СРСР, перш за все по галузях промисловості, що виробляли зброю, боєприпаси та спорядження: наркомати боєприпасів, танкової промисловості, мінометного озброєння. У регіонах найбільшої концентрації підприємств оборонної промисловості діяли територіальні управління відповідних наркоматів. У союзних республіках, особливо сильно постраждалих від війни, були створені нові республіканські наркомати житлово-цивільного будівництва. Управління військово-дорожнього будівництва в складі Наркомату шляхів сполучення СРСР, Главвоенторг - в Наркоматі торгівлі СРСР, Відділ евакогоспіталів - в Наркоматі охорони здоров'я СРСР, Відділ соціального забезпечення інвалідів війни та сімей загиблих на фронті військовослужбовців - у наркоматах соціального забезпечення союзних республік.

Для оперативного вирішення питань були розширені права наркоматів в галузі фінансів, розподілу матеріальних ресурсів, в області капітального будівництва. Наркомати СРСР очолили талановиті діячі Радянської держави: Ф.Д. Устинов - Наркомат озброєння, А.І. Шахурін - авіаційної промисловості, Б.Л. Ванников - боєприпасів, І.Ф. Тевосян - чорної металургії, А.І. Єфремов - танкобудівному промисловості, В.В. Вахрушев - вугільної і т.д. Взагалі слід зазначити, що війна, і особливо невдачі першого року, змусили Сталіна піти на те, щоб при підборі керівних кадрів державного і військового апарату керувалися не тільки принципом особистої відданості вождю, але і відмінним професіоналізмом, вимогливістю і відповідальністю за доручену ділянку роботи.

Суворі умови Великої Вітчизняної війни викликали до життя створення і спеціальних надзвичайних органів, наділених особливими повноваженнями. Таким вищим надзвичайних органом у країні був Державний Комітет Оборони СРСР, утворений 30 червня 1941 Постановою Президії Верховної Ради СРСР, Раднаркому і ЦК ВКП (б).

У руках ДКО була зосереджена "вся повнота влади в державі". Ніколи ще - ні до, ні після війни - у країні не було органу з такими необмеженими повноваженнями, що проіснував понад 4 років і не був передбачений Конституцією СРСР. Іноді його порівнюють з Радою робітничої і селянської Оборони часів громадянської війни. Але сфера повноважень останнього як надзвичайного органу була все ж таки більш обмежена. Постанови ж ДКО мали силу законів воєнного часу. Партійні, радянські, господарські, військові та громадські організації, всі громадяни СРСР зобов'язані були неухильно виконувати постанови і розпорядження ДКО. Свого великого апарату сам ДКО не мав, а діяв через партійні, державні органи і громадські організації. Для оперативного вирішення питань на фронтах, у військово-промислових наркоматах і відомствах, у багатьох республіках, краях і областях, на найважливіших підприємствах і будовах засновувалися посади уповноважених ДКО. Вони контролювали виконання постанов цього Комітету. При ДКО за потребою утворювалися спеціальні комітети і комісії (наприклад, Транспортний комітет).

У 1941 - 1942 рр.. ДКО створив місцеві прифронтові надзвичайні органи - міські комітети оборони. Вони були утворені в Севастополі, Одесі, Тулі, Ростові, Сталінграді, Воронежі - усього більш як у 60 містах. Міські комітети оборони об'єднували партійне керівництво, цивільну та військову владу на місцях. Головами комітетів оборони були перші секретарі обкомів або міськкомів партії, їх членами - керівники місцевих радянських і військових органів. Міські комітети оборони керували оборонним будівництвом, створенням народного ополчення і інших добровольчих формувань, організовували виробництво і ремонт бойової техніки і озброєння.

У роки війни для вирішення конкретних завдань створювалися і вузькоспеціальні надзвичайні органи. Таким органом, наприклад, була Надзвичайна Державна Комісія з встановлення і розслідування злочинів німецько-фашистських загарбників та їх спільників і завданої ними шкоди громадянам, колгоспам, громадським організаціям, державним підприємствам і установам СРСР. Були утворені аналогічні комісії в республіках, областях (краях) та містах.

На організації державного управління в роки війни позначалася і введення в тих чи інших районах країни спеціальних режимів, і перш за все відповідно до Указу Президії Верховної Ради СРСР від 22 червня 1941 р. "Про воєнний стан". Норми цього Указу діяли тільки на територіях, оголошених на військовому положенні. Додатковими указами Президії Верховної Ради СРСР військовий стан вводився в більшості союзних республік, АРСР і областей європейської частини СРСР, Грузинської РСР і ряді міст Закавказзя, на узбережжях Чорного і Каспійського морів. Фактично в повному обсязі режим воєнного стану встановлювався головним чином у прифронтових і близьких до них районах. Військовий стан було введено також на всіх залізницях, на морському, річковому і повітряному транспорті.

У місцевостях, оголошених на військовому положенні, всі функції органів державної влади в галузі оборони, охорони громадського порядку і державної безпеки передавалися військовим радам фронтів (округів), армій, а де не було військових рад - вищому командуванню з'єднань.

Поряд з органами військового управління продовжували діяти місцеві радянські органи влади і управління, які здійснювали свої функції у всіх інших сферах державного, господарського і культурного життя. Місцеві влади були зобов'язані надавати повне сприяння військовому командуванню у використанні сил і засобів даної місцевості для потреб оборони. Указ від 22 червня 1941 наділяв військові влади правом залучати населення до трудової повинності, встановлювати військово-квартирну повинність, мобілізовувати транспортні засоби. Військова влада регулювали режим роботи підприємств та установ, порядок проведення зборів і ходів, роботи торгуючих організацій і комунальних підприємств, встановлювала правила відпуску товарів для населення. Вони контролювали рух населення в місцевостях, де був оголошений воєнний стан, мали право в адміністративному порядку виселяти з цих районів небажаних осіб. Військова влада видавали обов'язкові для населення постанови, за невиконання яких до винних застосовувалися, в адміністративному порядку, позбавлення волі до 6 місяців або штраф до 3 тис. руб.

Військовий стан на транспорті означав перш за все введення військової дисципліни в системі транспортних відомств. Робітники і службовці транспорту нарівні з військовослужбовцями несли дисциплінарну та кримінальну відповідальність за скоєні вчинки і злочини.

У виняткових випадках запроваджували і стан облоги. Його оголошували у важливих у військовому відношенні містах і районах, наприклад, у Москві, Ленінграді, Сталінграді, Тулі і деяких інших містах і районах прифронтової смуги, в умовах безпосередньої загрози захоплення їх ворогом. Стан облоги характеризувався в порівнянні з військовим станом ще більш жорсткою регламентацією режиму. Відповідно до нього вводиться комендантська година, суворо впорядковувалося і контролювалося пересування транспорту і населення під час повітряної тривоги, посилювалася охорона громадського порядку. Порушників порядку в умовах стану облоги могли притягнути до кримінальної відповідальності з передачею справи військовому трибуналу. Провокатори, шпигуни, інші агенти ворога, які закликали до порушення порядку, підлягали розстрілу на місці.

Особливо слід сказати про Радянську владу на окупованій території. Загарбникам не вдалося повністю ліквідувати тут радянські державні органи. У районах, областях і республіках, зайнятих ворогом, зберігалися або створювалися партійні і радянські органи, що спиралися на партизанські та підпільні рухи. Влітку 1943 р. понад 200 тис. кв. км радянської землі в тилу ворога знаходилося під повним контролем партизанів. У тилу фашистських військ в різний час діяли 35 обкомів партії, 2 обласних партійних центру, 2 межуездних комітета, 40 міськкомів, райкомів 19 у великих містах, 479 сільських райкомів і багато інших партійних органів різних рівнів. У Ленінградській та Орловської областях, на Україні і в Білорусії скликалися підпільні сесії сільрад та райрад, проходили зустрічі партизанів і підпільників - депутатів Рад з своїми виборцями. Важливою особливістю функціонування Радянської влади в тилу ворога було те, що поряд з її деякими традиційними довоєнними органами їх роль виконувало також командування партизанських формувань. Радянські органи на окупованій території часом виникали і у вигляді надзвичайних районних "трійок", уповноважених Радянської влади та інших державних установ.

Своїм найважливішим завданням всі органи влади в тилу ворога вважали боротьбу з фашистськими загарбниками. Вони формували партизанські загони і групи, організовували продовольчу та іншу матеріальну допомогу партизанам, велику увагу приділяли збереженню радянського способу життя в партизанських краях, надавали допомогу по виходу з оточення воїнам Червоної Армії. У своїй діяльності підпільний партійно-радянський актив керувався директивами ЦК партії і радянським законодавством, виходячи з принципу, що окупація не припиняє дію радянських законів.

Республіканські органи тих союзних республік, території яких повністю піддалися окупації, були евакуйовані в тил і тут продовжували свою роботу з організації підпільної боротьби і з підготовки до майбутнього відновлення Радянської влади. Так, центральні державні органи УРСР були евакуйовані до Саратова, потім переміщені в Уфу і далі до Москви, а в 1943р. повернулися на свою територію, до Харкова. Центральні партійні і радянські органи республік регулярно посилали на окуповану територію зв'язкових для передачі директив та інструкцій, відряджаються працівників для поповнення складу підпільних організацій, узагальнювали що надійшла з тилу ворога інформацію про стан справ на рідній землі.