- •Введение в специальность «Государственное и муниципальное управление»
- •Оглавление введение
- •Глава 1. Суть и особенности менеджмента
- •1.1 Краткая история подготовки менеджеров
- •1.2. Профессионально-деловые качества менеджера
- •1.3 Основные функции управления
- •Практические задания
- •Тест «Определение профессиональных склонностей»
- •Тест «Пути реализации карьеры»
- •Тест «Организованный ли вы человек»
- •Глава 2. Государственный образовательный стандарт по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление»
- •Нормативно-правовое регулирование подготовки менеджеров
- •Глава 3. Система управления российской федерации на современном этапе
- •3.1. Система государственной власти в Российской Федерации
- •3.2. Местное самоуправление в системе публичной власти
- •3.3 Формы осуществления и основные функции местного самоуправления (мсу)
- •Глава 4. Система управления Российской Федерации
- •4.1 Муниципальное образование (мо) и его устав
- •4.2 Вопросы местного значения
- •Бюджет муниципального образования
- •Практические задания
- •Вопросы для самопроверки
- •4.3 Понятие гражданского общества
- •Глава 5. Приоритетные направления реформы государственного управления и местного самоуправления в России
- •Глоссарий
- •Литература
- •Приложения
Глава 5. Приоритетные направления реформы государственного управления и местного самоуправления в России
Укрепление государства, его стабильности, безопасности, удовлетворение потребностей граждан является актуальным для современных государств. В Российской Федерации в последние годы принимаются меры к этому, но вместе с тем современное состояние государственного управления в России недостаточно эффективно. Государственный аппарат в целом не соответствует новым принципам и задачам государственной власти, оставаясь системой консервативной, иерархичной, закрытой и малоэффективной. Причин достаточно много, но, прежде всего, такое происходит «...в большей степени из-за неоптимальной структуры мотивации государственных служащих и архаичной структуры органов управления. Следовательно, необходимо проводить глобальную реформу всей системы управления, которая затронет как статус российского государственного служащего, так и структуру управления российским государством. Только такая реформа заставит чиновника эффективно трудиться во благо общества, а не работать в целях собственного обогащения или в интересах своего руководства... Последовательность и постепенность — вот принципы современного реформирования»1. 1 Купряшин Г. Л. Концептуальные основания административных реформ / Г. Л. Купряшин// Вестник Московского университета. Сер. 21. Управление (государство и общество), 2004. - № 2. - С. 18.
Сегодня конституционный источник власти - народ - «...в государственных органах находится в положении просителей, зависящих от собственного усмотрения чиновников. Они не стали клиентами, интересы и предпочтения которых имеют определяющее значение для планирования и предоставления услуг государственными организациями»2. 2 Там же. — С. 15.
В мировой практике в конституциях и законодательных актах многих государств в настоящее время все более полно и точно очерчивается круг дел, обязанностей, полномочий, функций, задач, проблем, прав, ответственности, привилегий органов власти. Существует много нерешенных проблем в области местного самоуправления, в отношениях между центром и регионами; нельзя похвастаться тем, что создано развитое гражданское общество. Решение данных вопросов требует пересмотра парадигмы управления и иной политической организации власти для создания необходимых условий формирования гражданского общества, обеспечения устойчивости государственной власти и полноценного самостоятельного местного самоуправления. Начиная с 2003 г. принят ряд федеральных законов, направленных на совершенствование публичного управления в Российской Федерации.
1. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 04 июля 2003 г. № 95-ФЗ1. 1 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации* от 04 июля 2003 г. № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2003. - Ч. Ц, - № 27. - Ст. 2709.
Принятие данного закона направлено на оптимизацию отношений между федеральным центром, регионами и муниципалитетами. Те изменения, которые в нем закреплены, направлены на то, чтобы сбалансировать работу всей системы власти, которая соответствовала бы принципам и нормам федеративного государства. Он предусматривает, что у каждого уровня власти, избранного народом, должны быть своя четко очерченная зона ответственности и компетенции, достаточные финансовые и иные ресурсы, необходимые для реализации полномочий на своем уровне. Задача каждого уровня власти — инициативно и грамотно использовать имеющиеся у регионов и органов местного самоуправления полномочия и ответственность, собственную экономическую базу, создавать благоприятные условия для работы предпринимателей, раскрытия деловой и творческой инициативы граждан, т. е. впервые четко определено, какой уровень власти за что отвечает. Все полномочия, которые есть у власти, передаются тому уровню, который может предоставить наиболее качественные услуги. Как отметил В. В. Путин на заседании Совета законодателей в июле 2004 г.: «Хочу подчеркнуть: в основу разграничения полномочий должно быть поставлено оказание услуг населению; Во главе угла нашей идеологии стоит преимущество человека. Когда люди почувствуют это, они нас поддержат»2. 2 Путин В. В. Административная реформа: мифы и проблемы / В. В. Путин // Муниципальная власть, 2004. - № 4. - С, 6.2. Новая редакция Федеральное закона «Об общих принципах организации местного самоуправление. В Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
«...Новый закон является новым не только по территориальному устройству, но и по взгляду на роль Местного самоуправления в системе публичной власти. Он основывается на новом взгляде на всю роль публичной власти. Публичная власть, должна предоставлять общественные услуги и гарантировать развитие экономики, общественных отношений, социальных отношений на своих территориях. Она не должна заниматься хозяйственными вопросами. Точка зрения, согласно которой город является большой корпорацией, а городская власть - ее руководством, уходит в прошлое. Именно поэтому для реализации полномочий местного самоуправления составлен их закрытый перечень... Излишняя собственность, которая ранее считалась возможной для привлечения дополнительных доходов в бюджет данного уровня власти, теперь признается излишней и либо подлежит перепрофилированию, т. е. изменению целевого назначения, либо должна быть приватизирована... власть должна только создавать условия и не должна вмешиваться в управление... Эти новые воззрения требуют не только осмысления, создания методических рекомендаций, но и обучения нового поколения менеджеров, которые должны по-новому смотреть на полномочия власти и по-новому их реализовывать. Новый взгляд на назначение публичной власти требует и нового подхода к стратегическому планированию. Именно создание условий для привлечения гражданских инициатив, развития общественной активности должно стать основным направлением стратегической деятельности всех уровней публичной власти. Не собственная хозяйственная деятельность, а развитие общественных инициатив и создание для них условий... на самом деле он [Закон] о развитии гражданского общества. Либо у нас будет развиваться гражданское общество, либо нет». Мирощников С. Н. Вертикаль? Напротив, гарантии / С. Н. Мирошников // Муниципальная' власть, 2003. — № 5. — С. 43-44
В соответствии с законом № 131-ФЗ, «местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций». Сопоставление определений местного самоуправления в двух редакциях Закона показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 г. — как на форму осуществления народом своей власти. Важным для трактовки местного самоуправления является и то и другое.
Построение и функционирование системы местного самоуправления в современных условиях основывается на принципах, закрепленных в Европейской хартии о местном самоуправлении. Принципы местного самоуправления — это правила, которыми нужно руководствоваться в процессе управления муниципальным образованием при построении и функционировании муниципальной власти. Они являются теоретической основой муниципального строительства и отражают сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки, выступают в качестве критериев оценки действующей системы. Таким образом, принципы — это основные идеи, которые лежат в основе организации и деятельности всей системы муниципального управления. Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ от 06 октября 2003 г. (в дальнейшем Закон № 131-ФЗ) закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в РФ. К ним относятся:
1) самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;
2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач;
3) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
5) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
,6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
7) законность в организации и деятельности местного самоуправления;
8) гласность деятельности местного самоуправления;
9) сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;
10) государственные гарантии местного самоуправления.
В Законе № 131-ФЗ основы местного самоуправления были изменены. Основополагающим был пересмотр, прежде всего, территориальных основ. При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции.
«Первая — приближение местной Власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:
1) принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;
2) принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти;
3) принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня. Данный
принцип в соответствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Вторая, противоположная, тенденция — укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру». Зотов В. Б. Система муниципального управления: Учебник для вузов. — 2-е изд., доп. и перер. - М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006. - С. 41-42.
Действие отмеченных противоположных тенденций предопределяет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения. Однако Федеральный закон 1995 г. не создал необходимых предпосылок. Миллионный город и сельсовет с численностью населения 2000-3000 человек имели одинаковый объем функций и полномочий, хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся.
Что касается зарубежной практики, то здесь имеется опыт и одноуровневых, и многоуровневых систем местного Самоуправления со строгим разграничением функций, полномочий и финансовых ресурсов между уровнями.
В большинстве зарубежных стран, особенно крупных, используются двух- или даже трехуровневые модели территориальной организации местного самоуправления с четким законодательным разграничением функций, полномочий и источников доходов. Так, в Англии и Индии крупные поселения и населенные территории (муниципальные корпорации) и более мелкие (муниципалитеты) различаются по объемам полномочий и структуре органов местного самоуправления. В США города (муниципалитеты) располагаются на территориях округов (графств), причем четко известно, какие услуги жителям оказывает город и какие — округ. Соответственно, житель города платит определенные законом местные налоги и в бюджет города, и в бюджет округа.
В Федеральном законе 1995 г. для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образованием и дано его определение (ст. 1).
«Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Федеральный закон 2003 г. не дает универсальной трактовки термина, ограничивается только перечислением видов территорий, которые наделяются этим статусом. «Муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения». Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на три типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно отличать понятие «поселения» как самоуправляемой территории от понятия «населенный пункт». Поселение может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, вводится новое понятие — «межселенная территория».
Поселение — это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В состав территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также территории, предназначенные для развития его инфраструктуры в соответствии с генеральным планом. На них могут находиться поселки и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Распоряжением Правительства РФ № 707-р установлен список территорий с высокой и низкой плотностью населения.
В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек (более 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (менее 3000 для территорий с высокой плотностью населения). В труднодоступных и удаленных районах законами субъектов РФ могут создаваться сельские поселения с численностью населения менее 1000 человек, а в особых случаях — даже менее 100 человек. Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).
Муниципальный район — это несколько поселений (городских, сельских, либо и тех и других) или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Главное предназначение муниципального района — решение вопросов межпоселенческого характера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).
Межселенная территория — это территория, не входящая в границы поселений. Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с числом жителей менее 1000 человек в каждом. Все функции органов местного самоуправления на межселенной территории исполняются муниципальным районом. Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте РФ (или части субъекта РФ) могут входить несколько поселений и межселенные территории.
Городской округ — это городское поселение, не входящее в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого решают вопросы местного значения и поселения, и муниципального района. Населенный пункт, имеющий статус городского округа, может быть административным центром муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ.
Внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения.
Каждый тип муниципального образования ведает своим перечнем вопросов местного значения. Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определяется законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.
Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика здесь такова, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Деление же на административно-территориальные единицы осуществляется ради более эффективного осуществления полномочий государственной власти.
Все муниципальные образования зарегистрировавшие свои уставы, подлежат включению в государственный реестр МО РФ, который ведется Министерством юстиции.
В результате проведенной реформы территориальной организации местного самоуправления в России количество муниципальных образований увеличилось вдвое и составило 24 510, из них: городских округов — 520, муниципальных районов — 1819, городских (Поселений — 1823, сельских поселений — 20 112,
Пересмотр территориальной организации местного самоуправления лег в основу рассмотрения других основ организации местного самоуправления. Также следует отметить, что данный закон — это закон прямого действия, более жесткий по сравнению с редакцией 1995 г. В соответствии с данными уровнями территориальной организации определены полномочия местного самоуправления и дан четкий перечень вопросов местного значения, обозначены финансово-экономические основы. Жесткость Федерального закона 2003 г. проявилась прежде всего в определении органов местного самоуправления (гл. 6, ст. 34-42).
Закон 1995 г. вслед за Европейской хартией о местном самоуправлении утверждал в числе обязательных органов только выборный (представительный), а наименовали» органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их формирования и наименование, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ (ст. 17, п. 2), В соответствии с пунктами статьи 34 Закона 2003 г., структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава МО, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган МО, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Причем (п. 2 ст. 34) наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы местной администрации является обязательным во всех типах муниципальных образований, за исключением случаев, предусмотренных Законом № 131-ФЗ, но порядок формирования, полномочия, их срок, подотчетность, подконтрольность органов, иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования, а наименования устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций (п. 3 ст. 34). Закон подразумевает разные способы формирования обязательных органов местного самоуправления.
Одна из проблем неэффективного развития местного самоуправления — это слабость гражданского общества, низкая общественная активность, низкая правовая культура населения, непонимание сути и возможностей местного самоуправления. После столь продолжительного главенства административно-командной системы идеи местного самоуправления с трудом воспринимаются и принимаются жителями нашего государства. Поэтому много внимания уделено участию населения в осуществлении местного самоуправления — от. двух статей в старой редакции до целой главы в новой редакции. Немаловажным является и то, что даже сама структура Закона № 131 -ФЗ отражает то, что в новой концепции акцент сделан, прежде всего, на деятельности граждан по осуществлению местного самоуправления. Статьи, освещающие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (гл. 5, ст. 22-33), предшествуют статьям об органах и должностных лицах местного самоуправления (гл. 6, ст. 34-42). Необходимо, чтобы местное сообщество стало субъектом управления, чтобы каждый житель муниципального образования чувствовал, что местное самоуправление не является фикцией. Поэтому в Федеральном законе установлен ряд федеральных гарантий участия граждан в местном самоуправлении, введены нормы прямого действия, обеспечивающие гарантии реализации прав граждан России на его осуществление. Это положения, регламентирующие порядок проведения местных референдумов, опросов, сходов и конференций граждан, организации территориального общественного самоуправления, отзыв депутатов и должностных лиц, получение информации и обязанности информирования граждан о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Решение вопросов территориальной, организационной, финансово-экономических основ местного самоуправления в соответствии с Законом № 131-ФЗ позволит решить проблему политического и экономического бесправия муниципальных образований, приближения власти к населению, упрощения механизма предоставления услуг населению. Реализация концепции муниципальной реформы позволит обеспечить достойный уровень жизни населению государства и создать гражданское общество, способное стать субъектом управления.
С целью дальнейшего совершенствования федеративных отношений Президентом Российской Федерации 16 июля 2004 г. была создана комиссия по совершенствованию государственного управления во главе с руководителем его администрации. На нее возложен целый ряд задач:
1) координация деятельности совещательных органов при Президенте и Правительстве Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления;
2) подготовка для Президента Российской Федерации предложений или законопроектов по:
♦ оптимизации структуры и упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти;
♦ исключению дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной. Власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
♦ совершенствованию правового регулирования разграничения полномочий в целях упразднения избыточных функций органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
♦ совершенствованию деятельности территориальных и федеральных органов государственной власти Российской Федерации;
♦ ограничению вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов Федерации, включая прекращение избыточного государственного регулирования;
♦ реформированию государственной службы Российской Федерации;
♦ развитию системы саморегулирования организаций в области экономики.
Это позволит более эффективно направлять и координировать важнейшие направления реформы федеративных отношений, административной реформы и системы подготовки кадров государственных и муниципальных служащих. Результатом работы комиссии стало принятие ряда новых федеральных законов, внесение изменений и дополнений в принятые федеральные законы и создание новых федеральных органов исполнительной власти.
3. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»- от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (см. приложение 10).
В соответствии с данным законом проведена модернизация государственной службы, предполагающая создание открытой системы, имеющей прямую и обратную связь с гражданами и организациями, находящейся под эффективным общественным контролем и одновременно профессиональной по своему характеру, что включает отбор и продвижение кадров на основе открытых конкурсов, объективных процедур проверки и подтверждения деловых качеств. 13 сентября 2004 г. Президентом Российской Федерации В. В. Путиным подписан Указ «О министерстве регионального развития Российской Федерации». О министерстве регионального развития Российской Федерации: Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 г, № 1168 // Собрание законодательства РФ, 2004. - Ма 38. -Ст. 3775.
Министерство регионального развития Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию социально-экономического развития субъектов РФ, федеративных и национальных отношений, разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, местного самоуправления, осуществления приграничного сотрудничества, развития районов Крайнего Севера и Арктики, защиты прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей.
Недавние законы, принятые в рамках реформы, касаются совершенствования и укрепления исполнительной власти в России. Для формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти специально созданная правительственная комиссия по административной реформе во главе с Б. Алешиным в ходе подготовки проекта закона проанализировала 4000 из 5300 функций федеральных органов власти, в результате признала 800 функций избыточными, свыше 500 — дублирующими, более 350 — подлежащими корректировке. Результатом работы комиссии было создание окончательной модели реорганизации правительства, нашедшей отражение в Указе Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 // Собрание законодательства РФ, 2004.- ЦИ.-Ст.945
и Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (вред, от 03ноября 2004 г. № 6-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 2004. - № 45. - Ст. 4376. в редакции от 03 ноября 2004 г. № 6-ФКЗ. Основной принцип построения новой структуры правительства — трехуровневое разделение органов исполнительной власти: федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство. Теперь федеральные министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, кроме вопросов, регулируемых законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Они больше не будут выполнять все функции по принятию нормативных документов, контролю их исполнения и хозяйственные, полномочия. Они освобождаются от функций выдачи лицензий, решения конкретных проблем в отношении организаций или граждан, не могут управлять имуществом. За ними остается только нормотворческая деятельность, политическая ответственность за состояние дел во вверенной социально-экономической сфере.
Проверками и надзором займутся федеральные службы. Они должны осуществлять контроль исполнения гражданами и организациями установленных законом правил и требований, но не в праве их устанавливать. Задача же федеральных агентств — оказание, государственных услуг населению и управление федеральным имуществом. Они являются заказчиками различных целевых программ финансируют подведомственные учреждения…
Таким образом, трехуровневая структура исполнительной власти исключает основу коррупции, а именно участие одних и тех же персон в выработке правил игры, в самой игре и в надзоре за соблюдением правил со стороны игроков. Итогом проводимой административной реформы стало сокращение штатной численности федеральных территориальных органов на 42 тыс, человек и сокращение ,числа работников центральных аппаратов на 2103 человека3. 3 Путин В. В. Административная реформа: мифы и проблемы... — С. 8.
Новый кабинет министров стал более компактным: вместо 6 вице-премьеров в нем остался 1, вместо 23 министров — всего 14. По девяти «гражданским» министерствам количество «замов» сократилось с 253 до 18. На рис. 16 представлена структура федеральных органов исполнительной власти. Реализация широкомасштабных реформ, которые были объявлены В. В. Путиным, показала, что следует внести коррективы и в принципы функционирования единой исполнительной вертикали. Так, 13 сентября 2004 г. Президент на расширенном заседании Правительства с участием всех руководителей регионов изложил основные меры по ее укреплению. Важнейшая мера — это новый порядок замещения должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 1999. - Мб 42. - Ст. 5005.
«высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, за исключением случаев, когда на день вступления в силу настоящего Федерального закона конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) путем избрания его специально созываемым собранием представителей».
Изменения касаются замены прямых выборов руководителя субъектов Российской Федерации на избрание местным парламентом по представлению Президента Российской Федерации. Данная мера закреплена в пункте 1 статьи 18 в редакции указанного Закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ: «Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению
-
Министерство экономического развития и торговли
• Федеральная служба государственной статистики
• Федеральная таможенная служба
• Федеральная служба по тарифам
■ Федеральное агентство по государственным резервам
• Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости
• Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом
Министерство здравоохранения и социального развития
• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
• Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития
• Федеральная служба по труду и занятости
• Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию
• Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму
Министерство финансов
• Федеральная налоговая служба
• Федеральная служба страхового надзора
• Федеральная служба финансово-бюджетного надзора > Федеральная служба по финансовому мониторингу
• Федеральное казначейство (федеральная служба)
Министерство культуры и массовых коммуникаций
• Федеральное архивное агентство
• Федеральное агентство по культуре и кинематографии
• Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям
Министерство природных ресурсов
• Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования
• Федеральное агентство водных ресурсов
• Федеральное агентство лесного хозяйства
• Федеральное агентство по недропользованию
Министерство образования и науки
• Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам
• Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки
• Федеральное агентство по науке
• Федеральное агентство по образованию
Министерство транспорта и связи
• Федеральная служба по надзору в Сфере связи
• Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
• Федеральное агентство воздушного транспорта
• Федеральное дорожное агентство
• Федеральное агентство железнодорожного транспорта
• Федеральное агентство морского и речного транспорта
• Федеральное агентство связи
Министерство промышленности и энергетики
■ Федеральная служба по атомному надзору
■ Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии
• Федеральная служба по технологическому надзору
• Федеральное агентство по атомной энергии*
■ Федеральное космическое агентство
• Федеральное агентство по промышленности
• Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству .
• Федеральное агентство по энергетике
Министерство сельского хозяйства
• Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
• Федеральное агентство по рыболовству
• Федеральное агентство по сельскому хозяйству
Федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении правительства
• Федеральная антимонопольная служба
• Федеральная служба по финансовому мониторингу
* По вопросам ядерного оборонного комплекса подведомственного Министерству обороны
Рис. 16. Структура федеральных органов исполнительной власти1
Данная структура представлена в соответствии с Указом Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации».
Указом Президента Российской Федерации утверждено Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603 //Собрание законодательства РФ, 2004. - № 52 (ч. И). - Ст. 5427
В соответствии с ним внесены изменения и принят Федеральный закон «О внесении изменений в «Федеральный закон О6 общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме1 граждан Российской Федерации». О внесении изменений в Федеральный закон,«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов 1чх;ударствеяной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2004. - № 50. - Ст. 4950. Это соответствует статьям 72 И 77 Конституции Российской Федерации, предусматривающим установление общих принципов организации системы органов власти и МСУ как совместной компетенции центра и регионов, но регулируемую федеральным законом, а также создание единой исполнительной вертикали по предметам совместного ведения. Принятие такого решения Президентом Российской Федерации вызвано сложившейся в России ситуацией: серией террористических актов летом 2004 г., нарастающими внутренними и внешними угрозами;; и др. По мнению аналитиков (в России в последние 12 лет не прекращалась дискуссия о целесообразности выборов или назначения высших должностных лиц субъектов Федерации), «при построении Российской Федерации как федеративного государства не только по административно-территориальному принципу, но и по национально-территориальному, при сильной клановости и остроте взаимоотношений ряда национальных этносов в республиках в составе Российской федерации, прямые выборы... не самая оптимальная модель организации региональной власти и гармонизации ее с федеральной, а главное, нацеленной на защиту интересов всех граждан». 1 Самойлов С. Н. О состоянии региональной и местной демократии в России / С. Н, Самойлов // Местное самоуправление, 2004. — № 22 (109). — С. 2.
Естественно, данное предложение Президента не было однозначно принято на международной арене, многие рассматривали его как отказ от фундаментального принципа демократии. Укрепление единой исполнительной вертикали Президент рассматривает не как шаг к свертыванию демократии, не как переход к административной системе управления, а как обеспечение более эффективного выполнения полномочий органами государственной власти в интересах населения, а новая процедура назначения высшего должностного лица субъекта обеспечит зависимость руководителей субъектов как от населения своего региона, так и от Президента, позволит более эффективно реализовать целый ряд важнейших социальных проектов, предложенных им. Для сохранения демократии в России создана Общественная палата Российской Федерации. Об Общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 04 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2005. - № 15. - Ст. 1277; О порядке направления членов Общественной палаты Российской Федерации для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 02 августа 2005 г. № 479 // Собрание законодательства РФ, 2005. - № 32. - Ст. 3320.
Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя и демократических принципов развития гражданского общества в стране.
В соответствии со статьей 2 Закона № 32-ФЗ, целями и задачами Общественной палаты являются:
1) привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;
2) выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;
3) проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативно-правовых актов органов исполнительной власти Российской. Федерации и правовых актов органов местного самоуправления;
4) осуществление общественного контроля (контроля) деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом;
5) выработка рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества;
6) оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации.
Очень хочется верить, что жизнь; подтвердит правильность предпринятой реформы и в России будут созданы условия для полноценного местного самоуправления зрелого гражданского общества, многопартийной системы, устойчивой демократической государственной власти.
Вопросы для самопроверки
1. В чем суть административной реформы, проведенной в России, каковы ее основные направления?,
2. Ощущаете ли вы начало проведения административной реформы в субъекте, где вы проживаете?
3. Если бы вы были президентом, пошли бы вы на такие решения или предложили бы что-то другое?