Глава 2. Уголовно-исполнительная система

1. Понятие уголовно-исполнительной системы.

Наказание, как известно, является наиболее строгой формой реализации уголовной ответственности, предусмотренной за наиболее опасные по своей степени и характеру правонарушения - преступления. Государственное принуждение, реализуясь в наказании, требует постоянного контроля государства за исполнением возложенных на осужденных правоограничений, элементов карательного воздействия. Исполнение уголовных наказаний признается исключительно прерогативой государства, для осуществления данной функции создаются специализированные государственные органы и учреждения. Эти учреждения и органы зачастую тесно связаны между собой, образуя в нормах уголовно-исполнительного права единый управленческий комплекс.

Совокупность учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, получила название уголовно-исполнительной системы (УИС).

Сам термин «уголовно-исполнительная система» был впервые введен Законом от 21 июля 1993 г. № 5473 -1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

Следует отметить, что понятие уголовно-исполнительной системы трактуется данным законом более узко, поскольку включает в себя учреждения и органы, исполняющие лишь наказания, связанные с лишением свободы. Правда, данный закон в редакции от 22 августа 2004 г., включил в данное понятие и следственные изоляторы, и предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, а также научно-исследовательские, проектные, учебные, лечебные и иные учреждения. Что, с нашей точки зрения, абсолютно логично, поскольку ни одна система не сможет функционировать без вспомогательных производств, учреждений или органов. Однако, этим, на наш взгляд, структура уголовно-исполнительной системы не исчерпывается.

Полагаем, что в широком смысле уголовно-исполнительная система должна включать органы и учреждения, исполняющие не только лишение свободы и другие наказания с ним связанные, но исполняющие все наказания и иные меры уголовно-правового характера.

Таким образом, в структуру уголовно-исполнительной системы РФ входят:

- учреждения и органы, исполняющие все уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера;

- центральный орган управления уголовно-исполнительной системой - федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области исполнения наказаний (на сегодняшний день – это Федеральная Служба Исполнения Наказаний ¹¹);

- территориальные органы управления - территориальные органы уголовно-исполнительной системы (Управления ФСИН субъектов федерации);

- следственные изоляторы;

- предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности УИС;

- научно-исследовательские учреждения;

- проектные учреждения;

- учебные учреждения;

- лечебные и иные учреждения.

Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН) создана в 2004 г. вместо ранее действующего на территории России Главного управления исполнения наказаний (ГУИН). Положение о ФСИН, ее структура и предельная численность утверждается Президентом РФ. Данная служба осуществляет следующие функции:

- правоприменительные функции;

- контроль и надзор в сфере исполнения наказаний;

- функции по содержанию лиц, подозреваемы или обвиняемых в совершении преступлений и подсудимых, находящихся под стражей;

- охрана и конвоирование осужденных;

- контроль за условно осужденными и осужденными с отсрочкой отбывания наказания;

- управление территориальными органами уголовно-исполнительной системы и др.

Территориальные органы УИС создаются Федеральной службой исполнения наказаний на территории субъектов Российской Федерации.

Указанные органы осуществляют руководство подведомственными учреждениями, исполняющими наказания, а также специальными подразделениями уголовно-исполнительной системы по конвоированию. Территориальные органы УИС являются юридическими лицами и могут владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ними имуществом.

В интересах развития социальной сферы уголовно-исполнительной системы, а также привлечения осужденных к труду, территориальные органы УИС имеют право создавать предприятия любых организационно-правовых форм, участвовать в их создании и деятельности на правах учредителя, а также в управлении ими¹².

Как уже было сказано, термин «уголовно-исполнительная система» появился с введением в действие Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» в 1993 г. однако это не означает, что до указанного периода в России не существовало уголовно-исполнительной системы. Система по исполнению наказаний успешно функционировала еще в Царской России. Мы же коротко охарактеризуем уголовно-исполнительную систему России советского периода.

К началу советского периода в России была создана отечественная теория и законодательная база уголовно-исполнительного (исправительно-трудового) права. С этого времени произошла трансформация пенитенциарного права в исправительно-трудовое, а затем – в уголовно-исполнительное.

Первым основным нормативным актом Советской России в области исполнения наказаний стала Временная инструкция «О лишении свободы как мере наказания и о порядке отбывания такового», утвержденная постановлением Наркомата Юстиции от 23 июля 1918 г.¹³ . В данной инструкции была отражена лишь система мест лишения свободы, которая включала в себя:

1. Общие места заключения (тюрьмы).

2. Воспитательно-карательные реформатории и земледельческие колонии .

3. Испытательные заведения для лиц, в отношении которых были основания для послабления режима или досрочного освобождения.

4. Карательно-лечебные заведения для арестантов с явно выраженными психическими дефектами.

5. Тюремные больницы.

6. Арестные дома (для лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся под стражей).

Позднее появились концентрационные лагеря принудительных работ (для врагов молодого Советского государства), необходимость существования которых закреплялась в постановлении СНК РСФСР «О красном терроре» от 5 сентября 1918 и постановлении ВЦИК от 17 мая 1919 г. «О лагерях принудительных работ». Как известно в этот период Россия находилась в состоянии гражданской войны и интервенции, в связи с чем необходимо было защищать Советскую республику от классовых врагов путем изолирования их в концентрационных лагерях.

В 1924 г. был принят первый в России Исправительно-трудовой кодекс. В соответствии с нормами данного кодекса система исполнения наказаний в виде лишения свободы включала в себя три группы учреждений, в которых исполнение наказаний было соединено с применением мер исправительно-трудового воздействия:

I. Учреждения для применения мер социальной защиты исправительного характера:

1) дома заключения;

2) исправительно-трудовые дома;

3) трудовые колонии – сельскохозяйственные, ремесленные и фабричные;

4) изоляторы специального назначения;

5) переходные исправительно-трудовые дома.

II. Учреждения для применения мер социальной защиты медико-педагогического характера:

1) трудовые дома для несовершеннолетних;

2) трудовые дома для правонарушителей из рабоче-крестьянской молодежи.

III. Учреждения для применения мер социальной защиты медицинского характера:

1) колонии для психически неуравновешенных заключенных;

2) колонии для туберкулезных и других больных заключенных;

3) институты психиатрической экспертизы, больницы ¹⁴.

Данный период времени характеризуется тем, что вместо оставшихся от царского периода тюрем создаются и получают дальнейшее развитие трудовые колонии и переходные исправительно-трудовые дома. При этом места заключения составляют единую систему исправительно-трудовых учреждений ¹⁵.

Исправительно-трудовой кодекс, принятый в 1933 г. в основном воспринял эту же систему мест заключения, однако, начиная с 30-тых годов прошлого столетия возрастают уголовные репрессии и начинается отступление от законного судебного порядка. Это выражалось, в частности, в создании при Наркомате Внутренних дел СССР Особого совещания, получившего право без суда назначать лишение свободы, ссылку, высылку.

Период с конца 30-х по начало 50-х годов характеризуется вопиющим нарушением законности. Исправительно-трудовой кодекс РСФСР фактически перестал действовать. Исправительно-трудовое право реально прекращает свое существование, его не преподают ни в одном высшем учебном заведении. Исполнение наказаний в этот период основывается на закрытых для общественности ведомственных актах административного характера.

С конца 50-х годов начинается возрождение исправительно-трудового права, разрабатываются новые законодательные акты в области исполнения наказаний (например, Положение о дисциплинарном батальоне, 1957 г., положение об исправительно-трудовых колониях и тюрьмах, 1961 г.). И, наконец, в 1970 г. был принят новый Исправительно-трудовой кодекс РСФСР.

Данный период времени характеризуется появлением различного рода колоний, отличающихся в основном своими режимными требованиями. К концу 1948 г. в России функционировали следующие исправительные учреждения: тюрьмы, концентрационные лагеря для врагов народа, колонии общего, строгого и усиленного режима. В 1961 г. появляются колонии особого режима, а в 1963 г. в порядке эксперимента создаются колонии-поселения, в которые направляются для отбывания лишения свободы лица, совершившие преступления по неосторожности, а также лица, впервые совершившие умышленные преступления небольшой и средней тяжести. Данный эксперимент себя оправдал, и в настоящее время колонии-поселения успешно функционируют в каждом регионе России. Так, например, на территории Самарской области их две – одна действует в Самаре, вторая – в Центральном районе г. Тольятти.

В 1993 г. в Уголовно-исполнительную систему входили учреждения, исполняющие только лишение свободы:

- исправительно-трудовые колонии общего, строгого и особого режима;

- колонии-поселения;

- воспитательные колонии общего и усиленного режима;

- тюрьмы;

- специализированные исправительные учреждения – лечебные, лечебные исправительные.

Остальные учреждения и органы, исполняющие иные уголовные наказания, в соответствии с Законом «Об учреждениях и органах…» в УИС не входили, специальные органы для этого не создавались. Например, такое наказание как направление в дисциплинарный батальон возлагалось на дисциплинарные воинские части Министерства обороны РФ, а для исполнения исправительных работ создавались особые органы при городских Органах внутренних дел. Они же исполняли и лишение права занимать определенные должности и заниматься определенной деятельностью. Наказания, не связанные с исправительно-трудовым воздействием, такие как штраф, увольнение от должности, возложение обязанности загладить причиненный вред, лишение воинского или специального звания и конфискация имущества исполняли суды Российской Федерации.

Вся Уголовно-исполнительная система находилась в ведении силового министерства – Министерства внутренних дел РФ. Однако в 1997 г. после издания Президентом РФ Указов от 8 октября 1997 г. № 1100 «О реформировании Уголовно-исполнительной системы МВД РФ» и «О передаче уголовно-исполнительной системы МВД РФ в ведение Министерства юстиции РФ» от 28 июля 1998 г. № 584 началось ее поэтапное реформирование. И к 1 сентября 1998 г. УИС РФ была официально передана Министерству юстиции РФ.

Основанием для данного процесса послужило вступление России в Совет Европы, при этом наша страна должна была выполнить ряд условий: во-первых, отменить смертную казнь или провозгласить мораторий на ее применение; во-вторых, передать УИС из ведения силового министерства (МВД) в ведение гражданского министерства - Министерства юстиции РФ (как во всех цивилизованных странах), а также привести свое уголовно-исполнительное законодательство и практику исполнения наказаний в соответствие с европейскими правилами и стандартными.

Реформирование УИС РФ должно было завершиться к 2005 г. Однако, в настоящее время этот процесс активно продолжается, поскольку не все «отложенные» наказания начали исполняться. Так, арест исполняется только в некоторых субъектах федерации, поскольку, как это не банально, у государства нет средств на строительство арестных домов. Формы и методы исправления осужденных далеки от совершенства, а ведомственная система медико-санитарного обеспечения осужденных так и не создана.

Более того, следует отметить, что начался этап кардинальных перемен уголовно-исполнительной системы, связанный с претворением в жизнь проекта руководителя Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) А.А. Реймера, согласно которому исправительные колонии в России будут закрыты. Это предполагается сделать в ходе проводимой реформы системы исполнения наказаний. Об этом он сообщил 12 октября 2009 г., выступая на первом Всероссийском форуме общественных наблюдательных комиссий.

Глава ФСИН подчеркнул, что цель будущей реформы - "скорейшее возвращение заключенных в общественную жизнь", а эта работа не может осуществляться только в федеральной службе и Минюсте, необходимо участие гражданского общества. "После реформирования системы наказаний останутся только СИЗО и учебно-исправительные учреждения, а для взрослых также останутся тюрьмы и колонии -поселения", - отметил Реймер, добавив, что "от исправительных колоний планируется уйти вообще"¹⁶.