4.3. Право собственности и другие вещные права на природные ресурсы
Вещное право рассматривается как правовой институт (вещное право в объективном смысле слова), и как субъективное право (право на вещь).
Вещное право как правовой институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих вещные отношения, сущность которых заключается в отношении субъекта (носителя) вещного права к вещи (имуществу) как источнику удовлетворения его потребностей в материальных объектах (объектах материального мира).
В нормах вещного права закрепляются правовой статус субъектов вещного права, правомочия по отношению к вещи, порядок их осуществления, порядок и основания возникновения и прекращения вещных правоотношений, правовой режим вещей как объектов правоотношений.
Вещное право как субъективное право понимается как права субъекта (носителя) вещного права по отношению к вещи, которые составляют право владения, пользования и распоряжения.
Объем указанных правомочий может быть различным, соответственно этому выделяются различные виды вещных прав.
Природные ресурсы являются объектами следующих вещных прав: права собственности, права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, сервитутов (ст. ст. 209, 216 ГК РФ).
Гражданский кодекс РФ не закрепляет в качестве особого вида вещного права право природопользования.
Право природопользования в формах землепользования, недропользования, водопользования, лесопользования, право пользования животным миром, особо охраняемыми природными территориями, ресурсами атмосферы закреплено в федеральных законах и кодексах, содержащих нормы, регламентирующие отношения по поводу соответствующих природных ресурсов.
4.3.1. Право собственности на природные ресурсы.
В силу ст. 9 Конституции РФ природные ресурсы могут быть объектами частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.
Право собственности - основополагающее вещное право, от которого производны иные вещные права. Право собственности как система правовых норм, регламентирующих отношения собственности, является институтом гражданского права.
В экологическом праве закрепляется правовой режим природных ресурсов как объектов собственности, в том числе какие природные ресурсы являются объектами права собственности, а также экологические ограничения правомочий субъектов права собственности.
Отношения собственности как предмет правового регулирования имеет свою структуру: субъекты, содержание, объекты. Применительно к ней будут рассматриваться особенности правового регулирования права собственности на природные ресурсы.
Субъектами права частной собственности могут быть граждане РФ, предприятия и иные организации (юридические лица) РФ кроме предприятий и организаций, являющихся объектами государственной, муниципальной собственности. В законодательстве не предусматривается возможность нахождения природных ресурсов в собственности предприятий и иных организаций с иностранными инвестициями, с участием государства и муниципальных образований, иностранных организаций и граждан, международных организаций, лиц без гражданства.
В законодательстве установлены ограничения права частной собственности на природные ресурсы.
Так, в частной собственности могут находиться земельные участки, переданные в частную собственность из государственной на основании закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе»1 колхозникам и работникам сельскохозяйственных организаций в процессе их реформирования, закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»1, приобретенные в частную собственность при приватизации государственных и муниципальных предприятий, приобретенные гражданами, юридическими лицами РФ из государственной, муниципальной собственности на первичном земельном рынке, а также у других собственников на вторичном земельном рынке, полученные гражданами РФ на основании закона РФ от 23 декабря
1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»3. Органы местного самоуправления устанавливают минимальные и максимальные (предельные) размеры земельных участков, которые могут находиться в частной собственности, которые дифференцируются в зависимости от целевого назначения земель.
Закон РФ «О недрах» исключает право частной собственности на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы.
В силу ст. 40 ВК РФ в частной собственности могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) – небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Предельные размеры обособленных водных объектов, которые могут находиться в частной собственности, определяются земельным законодательством РФ
Лесной кодекс РФ не предусматривает частной собственности на лесной фонд РФ, леса, расположенные на землях обороны, городские леса.
Древесно-кустарниковая растительность естественного происхождения, находящаяся на земельных участках – объектах частной собственности, находится в частной собственности собственника земельного участка, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Древесно-кустарниковая растительность, выращенная собственником после передачи ему в собственность земельного участка, является объектом частной собственности (ст. 20 ЛК РФ).
Не предусматривается право частной собственности на объекты животного мира федеральным законом «О животном мире», на особо охраняемые природные территории федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты федеральным законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».
Субъекты права частной собственности на земельные участки, древесно-кустарниковую растительность, водные объекты обладают правом владения, пользования и распоряжения.
Право владения заключается в принадлежности объекта собственности субъекту.
Собственник, владея природным ресурсом, обязан обеспечить сохранность присущих ему свойств, охранять от загрязнений, порчи, уничтожения и других вредных воздействий, от самовольных захватов и пользований, проводить работы по восстановлению утраченных свойств, мелиорации, осуществлять учет в рамках ведения кадастров; мониторинг, а также информировать в установленном порядке о состоянии находящихся в его собственности природных ресурсов органы государственной власти и местного самоуправления. Равным образом собственник природных ресурсов вправе требовать от всех лиц соблюдать его права, не совершать действий, приводящих к порче, уничтожению находящихся в его собственности природных ресурсов, а также предъявлять требования о защите его прав, возмещении вреда, причиненного природным ресурсам, нанесенных ему убытков.
Право пользования заключается в использовании природных свойств природных ресурсов в целях удовлетворения производственных и иных потребностей.
Пользование природными ресурсами допускается в соответствии с их целевым назначением. При этом собственники самостоятельно выбирают формы хозяйствования с соблюдением требований по охране окружающей природной среды, прав и интересов иных лиц.
Пользование природными ресурсами может осуществляться путем извлечения из природной среды нужных человеку компонентов и средств, без такового либо для размещения, захоронения отходов производства и потребления.
Право распоряжения представляет собой право решать юридическую судьбу находящихся в собственности природных ресурсов. Распоряжение может осуществляться путем отчуждения находящихся в собственности природных ресурсов на основе договоров купли-продажи и иных сделок. В этом случае право частной собственности прекращается. Распоряжение природными ресурсами может осуществляться без прекращения права собственности, например, путем передачи во временное пользование, в аренду.
Право государственной собственности на природные ресурсы имеет две формы: право собственности РФ (федеральной собственности) и право собственности субъектов РФ. Природные ресурсы, не находящиеся в частной либо муниципальной собственности, являются объектами государственной собственности.
Субъектом права государственной федеральной собственности РФ является Российская Федерация. Российская Федерация как субъект права собственности обладает правом владения, пользования и распоряжения находящимися в ее собственности природными ресурсами. Полномочия собственника от имени Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти в рамках компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Пользование природными ресурсами осуществляется государственными и муниципальными унитарными организациями и другими субъектами отношений природопользования, которые наделяются правом природопользования, а также на условиях аренды.
До провозглашения декларации «О государственном суверенитете РФ», принятой 1 съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г.1, природные ресурсы в силу Конституции СССР были объектами государственной (общенародной) собственности. Субъектом государственной (общенародной) собственности на природные ресурсы являлся СССР, а РСФСР и другие союзные республики таковыми не являлись, а осуществляли в лице органов государственной власти полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, находящимися на их территориях.
Декларацией «О государственном суверенитете РСФСР» провозглашалось исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России, в том числе и природными ресурсами.
В ст. 1 закона РСФСР от 31 октября 1990 г. «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»2 природные ресурсы признаны национальным богатством народов РСФСР и собственностью РСФСР.
Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР»3 природные ресурсы признавались достоянием народов, проживающих на соответствующей территории, и передавались в ведение Советов народных депутатов. Природные ресурсы могли находиться в государственной собственности в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в РФ, автономных областей, автономных округов, краев и областей.
В дальнейшем право государственной собственности на природные ресурсы было закреплено в Конституции РФ 1993 г. (ст. 9) и Гражданском Кодексе РФ (ст. 214).
Разграничение государственной собственности на природные ресурсы на федеральную и собственность субъектов РФ в силу ст. 72 «г» Конституции РФ относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Порядок и условия отнесения природных ресурсов к области федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов РФ регламентируется федеральными кодификационными актами.
Так, в ст. 36 ВК РФ закреплен перечень водных объектов, которые могут находиться в собственности РФ (федеральной собственности). Признание водных объектов федеральной собственностью производится Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.
В собственности субъектов РФ могут находиться водные объекты, акватории и бассейны, которые расположены в пределах территории соответствующего субъекта РФ и не отнесены к федеральной собственности. Признание водных объектов собственностью субъектов РФ производится органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Субъектами права государственной собственности субъектов РФ являются республики, края, области, автономная область, автономные округа. Полномочия собственников осуществляют органы государственной власти субъектов РФ.
К объектам государственной собственности субъектов РФ относятся природные ресурсы, расположенные на территории соответствующего субъекта РФ, не отнесенные к федеральной собственности, предназначенные для удовлетворения потребностей населения, проживающего на его территории.
Земли и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности и в управлении органов местного самоуправления (ст. 29 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»)1.
Право муниципальной собственности на конкретные природные ресурсы конкретизируется в нормативных правовых актах, регулирующих отдельные виды экологических отношений.
При этом объектами муниципальной собственности могут признаваться природные ресурсы:
составляющие территориальную основу местного самоуправления и находящиеся на территории муниципального образования;
предназначенные для удовлетворения муниципальных потребностей и потребностей населения муниципального образования;
не отнесенные по своей значимости к объектам государственной собственности.
Так, в муниципальной собственности должны находиться земли общего пользования, занятыми площадями, улицами, дорогами, кладбищами; земли, занятые водопроводными, канализационными сетями и иными объектами муниципальной инфраструктуры; занятые городскими лесами, древесно-кустарниковой растительностью, жилыми домами, учреждениями образования, здравоохранения, культуры; находящиеся в муниципальной собственности.
Закон РФ «О недрах» не предусматривает передачу недр в муниципальную собственность.
В муниципальной собственности могут находиться обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд (ст. 39 ВК РФ).
Лесной кодекс РФ (ст. 10 ЛК РФ) выделяет в особую категорию городские леса, расположенные на землях городских поселений и не включенные в лесной фонд (ст.7 ЛК РФ). Форма собственности, как закреплено в ст. 19 ЛК РФ, устанавливается федеральным законом, который пока не принят. Представляется, что городские леса должны признаваться объектом муниципальной собственности. Равным образом к объектам муниципальной собственности должна относиться древесно-кустарниковая растительность на землях поселков и иных поселений.
Не предусматривает режима права муниципальной собственности на объекты животного мира федеральный закон «О животном мире». В силу ст.2 федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» могут создаваться особо охраняемые территории местного значения, которые являются объектами муниципальной собственности.
Субъектами права муниципальной собственности на природные ресурсы являются муниципальные образования – города, поселки, сельские поселения, районы. Они обладают правомочиями владения, пользования и распоряжения.
Полномочия муниципальных образований по владению и распоряжению находящимися в их собственности природными ресурсами осуществляют органы местного самоуправления.
Право пользования природными ресурсами осуществляется муниципальными предприятиями и иными организациями, а также может предоставляться другим субъектам, в том числе и физическим лицам.
4.3.2. Право природопользования
Право природопользования – особая форма вещного права, производная от права государственной, муниципальной собственности.
Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не могут непосредственно осуществлять правомочия по пользованию природными ресурсами. Этим правомочием наделяются природопользователи, которые и являются носителями вещного права – права природопользования.
В ст. 216 ГК РФ закрепляется только одна форма права природопользования – право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. В определенной степени этот пробел восполнен в ст. 22 ЛК РФ, закрепляющей право пользования участками лесного фонда, участками лесов, не входящих в лесной фонд, в ст. 41 ВК РФ, закрепляющей право долгосрочного и краткосрочного пользования водными объектами; в ст. 33 федерального закона «О животном мире», где закреплено право долгосрочного, краткосрочного пользования объектами животного мира.
Как закреплено в федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» природные ресурсы предоставляются в пользование государственным природным заповедникам (ст. 6), национальным паркам (ст. 12), в бессрочном (постоянном) пользовании природных парков находятся их земли (ст. 18).
Земельные участки и другие природные ресурсы предоставляются санаторно-курортным организациям для осуществления лечебно–профилактической деятельности и организации отдыха населения в соответствии с законодательством о природных ресурсах (ст. 14 федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»).
Несмотря на недостаточность регламентации права природопользования как вещного права можно сформулировать принципиальные основы его возможного закрепления в законодательстве.
Субъектами права природопользования могут быть юридические лица и граждане РФ, а при определенных условиях – иностранцы, лица без гражданства, иностранные организации.
Содержание права природопользования составляют правомочия по владению, пользованию и распоряжению.
Так, во владении природопользователей могут находиться отдельные природные ресурсы. Природопользователи осуществляют пользование природными ресурсами в соответствии с их целевым назначением. Право распоряжения не предусматривает возможность отчуждения права природопользования другими субъектами. Природопользователи могут в рамках, определенных законодательством, и, как правило, с согласия собственника передавать природные ресурсы во вторичное пользование без прекращения права природопользования.
Объектами права природопользования являются индивидуально определенные природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
4.3.3. Право сервитута
Право сервитута – ограниченное пользование чужой вещью (имуществом, не находящимся в собственности владельца сервитута) или ограничение права собственности субъекта или иных вещных прав на пользование объектом собственности или иных вещных прав.
Право сервитута как правовой подинститут представляет систему правовых норм, регламентирующих понятие, виды сервитутов, статус субъектов сервитута, содержание сервитута, основания и порядок возникновения и прекращения сервитута, правовой режим объекта сервитута.
Право сервитута рассматривается как особая форма вещного права, совокупность правомочий по владению и пользованию (прав и обязанностей).
В различных смыслах применяется и термин сервитут. Во-первых, под сервитутом понимают объект права сервитута (сервитутных отношений), во-вторых, под сервитутом понимается сервитутное правоотношение.
Субъект сервитута (сервитутного отношения) обладает полномочиями по владению, пользованию сервитутом в пределах установленных ограничений.
Право владения заключается в обладании частью имущества, обремененного сервитутом, в процессе реализации своего права сервитута. Право пользования заключается в возможности владельцев сервитута в извлечении, использовании полезных свойств имущества в целях, для которых установлен сервитут. Сервитут не может быть самостоятельным предметом залога, купли – продажи и иных гражданско-правовых сделок, однако в тех случаях, когда сервитут установлен для обеспечения использования недвижимого имущества, он может передаваться в порядке правопреемства новому собственнику или владельцу недвижимого имущества.
Сервитут представляет собой обременение недвижимого имущества и сохраняется при смене собственника (иного владельца), обремененного сервитутом имущества, т. е. сервитут «следует» за вещью.
Сервитут может устанавливаться законодательством РФ, актами органов государственной власти и органов местного самоуправления, судебными актами, договором, заключаемым между собственников (субъектом иного вещного права) и субъектом (владельцем) сервитута.
Сервитуты подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним Регистрационной палатой Министерства юстиции РФ. Сервитут вступает в силу с даты государственной регистрации. Владельцу сервитута выдается Свидетельство о государственной регистрации права с указанием вида сервитута, даты регистрации и номера регистрационной записи.
Прекращение сервитута также регистрируется в Едином государственном реестре права на недвижимое имущество и сделок с ним. С даты внесения в него записи о прекращении сервитута прекращается его действие.
Сервитут может быть безвозмездным или возмездным, срочным (временным) или бессрочным (постоянным), а также для достижения какой–либо цели, удовлетворения определенной потребности.
По кругу субъектов сервитутных отношений различаются публичный сервитут, установленный для неограниченного круга лиц, для общеполезных целей, и частный сервитут, устанавливаемый в пользу конкретных лиц.
Классификация сервитутов может проводиться по видам вещей (имущества), являющихся объектами сервитутных отношений.
По этому признаку выделяются природноресурсовые сервитуты, объектом которых выступают природные ресурсы. Природноресурсовые сервитуты, в свою очередь, подразделяются на земельные, горные, водные, лесные, фаунистические, природнозаповедные, атмосферные сервитуты.
В качестве природноресурсовых сервитутов можно назвать право собственника (иного владельца) земельного участка на пользования недрами глубиной до 5 метров для добычи не поставленных на государственный учет общераспространенных полезных ископаемых с последующим их использованием для личного потребления, строительства подземных сооружений для своих нужд (горный сервитут), право пользования воздушным пространством (атмосферный сервитут).
Право сервитута прекращается по истечении срока, на который сервитут установлен, ввиду отпадения оснований его установления. Сервитут может быть прекращен по требованию собственника (иного владельца) природного ресурса, если природный ресурс, обремененный сервитутом, не может использоваться в соответствии с его назначением.
Прекращение сервитута, при отсутствии согласия на то его владельца, производится в судебном порядке.
В учебной и научной литературе предлагается в качестве вещного права квалифицировать право аренды и права ипотеки (залога недвижимости).
Отношения по аренде земельных участков, участков лесного фонда и иных природных ресурсов регламентируются нормами гл. 34 ч. 1 ГК РФ. Особенности аренды отдельных природных ресурсов устанавливаются также нормами соответствующей отрасли экологического права и закрепляются в нормативных правовых актах соответствующей отрасли экологического законодательства.
Так, общие правила аренды участков лесного фонда закреплены в ст. ст. 31-35, 42 ЛК РСФСР, а более детальная регламентация осуществляется Положением об аренде участков лесного фонда, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 марта 1998 г. №345.1
Правоотношения по аренде природных ресурсов возникают на основании договора (сделки), по которому арендодатель представляет за плату арендатору обособленный природный ресурс (земельный участок, участок лесного фонда и т. д.) за плату во временное владение и пользование или во временное пользование (ст. 606 ГК РФ).
Арендатор природного ресурса, как видно из определения договора аренды, обладает правомочиями по владению и пользованию.
Арендодатель может, кроме того, с согласия арендодателя, заключать договор субаренды (поднайма), передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), а также в безвозмездное пользование, отдавать свои арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных товариществ и обществ, паевого взноса в производственный кооператив (ст. 615 ГК РФ).
В указанных случаях, за исключением перенайма, арендатор остается ответственным перед арендодателем.
Законодательством могут устанавливаться ограничения правомочий арендодателя. Так, в силу п.5 Положения об аренде участков лесного фонда не допускается субаренда участков лесного фонда.
Таким образом, арендодатель обладает ограниченными правомочиями по распоряжению объектом или правом аренды.
Кроме того, право аренды, как и вещное право, может быть защищено путем предъявления виндикационного или негаторного иска (ст. 305 ГК РФ).
Сказанное позволяет сделать вывод, что право аренды является комплексным правом.
Арендные отношения основаны на договоре и относятся к обязательственным. Одновременно они должны квалифицироваться как вещные.
Залог недвижимого имущества (ипотека) представляет способ обеспечения исполнения обязательств. Сущность залога заключается в том, что кредитор по обеспеченному залогом обязательству (залогодержатель) имеет право в случае неисполнения должником этого обязательства получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами лица, которому принадлежит это имущество (залогодателя), за изъятиями, установленными законом (ст. 334 ГК РФ).
В силу федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»1 объектами ипотечных отношений могут быть земельные участки и иное недвижимое имущество и право аренды, если иное не предусмотрено федеральным законом и не противоречит существу арендных отношений. Закон не предусматривает возможности залога горных отводов, водных объектов, участков лесного фонда и других природных ресурсов, а также прав на них.
Предметом ипотеки могут быть земельные участки, находящиеся в частной собственности. Не допускается ипотека земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств, а также земельного участка (его части) менее минимального размера, установленного для земель различного целевого назначения и разрешенного использования.
Залогодатель (собственник заложенного земельного участка) сохраняет право пользования земельным участком в соответствии с его назначением, обязан обеспечивать сохранность плодородия и других свойств почвенного покрова, охрану земель от загрязнения, засорения, эрозии и других процессов, ведущих к их деградации, проводить рекультивацию нарушенных почв, а также может распоряжаться земельным участком. Ограничения на распоряжения заложенным участком могут быть установлены федеральным законом или договором об ипотеке.
Таким образом, залогодатель сохраняет вещные права на заложенный земельный участок и он вправе предъявлять виндикационный, негаторный иски.
Залогодержатель, если земельный участок оказался в незаконном владении третьих лиц (самовольное пользование, захват земельного участка), вправе также предъявить виндикационный иск для передачи земельного участка во владение залогодателя.
Земельные участки и другие природные ресурсы, находящиеся в частной собственности, могут передаваться в доверительное управление. По договору доверительного управления имуществом учредитель управления передает доверительному управляющему на определенный срок земельный участок или иной природный объект в доверительное управление, а доверительный управляющий обязуется осуществлять управление или в интересах учредителя управления, или указанного им лица (выгодоприобретателя). При передаче в доверительное управление право собственности сохраняется у учредителя управления и не переходит к доверительному управляющему.
Доверительный управляющий, осуществляя управление имуществом, вправе совершать в отношении имущества любые юридические и фактические действия, предусмотренные договором доверительного управления.
Доверительный управляющий осуществляет в пределах, предусмотренных законом и договором доверительного управления, правомочия собственника. Он вправе осуществлять защиту вещных прав на имущество путем предъявления виндикационнго, негаторного исков (ст. 1020 ГК РФ).
Земельные участки, находящиеся в частной собственности, могут быть объектами рентных отношений, а также договора пожизненного содержания с иждивением. Законодательством не предусматривается передача по договору ренты, договору пожизненного содержания с иждивением иных природных ресурсов.
Земельный участок передается плательщику ренты в собственность за плату или бесплатно (ст. 583, 585, 601 ГК РФ).
Таким образом, плательщик ренты наделяется правом собственности, а получатель ренты приобретает право залога на земельный участок (ст. 587 ГК РФ).