1.4 Общая характеристика систем высшего юридического образования

в зарубежных странах

Опыт европейских стран, обладающих развитыми системами юридического образования, интересен для России тем, что подготовка юристов в этих странах осуществляется в условиях развитых рыночных отношений и широких международных связей. Западноевропейское сообщество продолжает интенсивную работу по совершенствованию концептуального аппарата и организационных мероприятий, связанных с дальнейшим развитием парадигмы «бакалавр-магистр». Особо стоит отметить рекомендации конференций в Хельсинки, посвященной магистратуре (март 2003 г.) и в Копенгагене (Qualification Structures and Innovation, март 2003 г.). Программы бакалавриата и магистратуры должны описываться применительно к содержанию, качеству обучения и результатам на выходе, а не только с точки зрения срока обучения или иных формальных характеристик. Поскольку типы программ в бакалавриате варьируют, программы магистратуры также должны обладать достаточной гибкостью. В некоторых областях могут сохраняться одноуровневые программы, ведущие к получению магистерской степени.

Известно, что в тех странах, где система «бакалавриат-магистратура» не имеет исторических традиций (Германия, Франция), выпускники с дипломом бакалавра испытывают определенные трудности с трудоустройством. Работодатель просто не знает, чему соответствует непривычная степень, каков ее компетентностный «вес». Это служит нередко аргументом для противников Болонского процесса, которые тем самым выступают как «защитники интересов» выпускников вузов.⁴⁹

Особенно для России важен опыт Германии, поскольку исторически близки их системы права, практически всегда были тесными связи вузов этих стран. Подготовка по юридической специальности в Германии осуществляется в университетах и правовых школах. Выпускники последних не вправе занимать должности судей, нотариусов, адвокатов, но они могут работать служащими в государственных органах, юристами в коммерческих и иных организациях. Юридическое образование в Германии бесплатно, хотя планируется перевести его на частично платную основу. Зачисление на юридические факультеты университетов производится без вступительных экзаменов, но в случае превышения количества абитуриентов над количеством мест в университете отбор осуществляется с учетом оценок, полученных на выпускных экзаменах в гимназиях. Высшее юридическое образование в Германии является двухступенчатым и состоит из учебы в университете в течение 3,5 лет и практической стажировки сроком 2,5 года. Университетская учеба представляет собой изучение всеми студентами ряда обязательных (основных) юридических дисциплин (конституционное право, гражданское право, коммерческое право, публичное право, уголовное право и некоторые другие) в течение первых двух лет и обязательных дисциплин по выбору студентов в целях углубления изучения материала по специализации. Например, курс правового регулирования банкротства относится к дисциплинам по выбору. По итогам обучения в университете сдаются экзамены (письменный и устный).⁵⁰ Выпускники зачисляются на подготовительную службу (референдариат), которая представляет собой последовательную практическую стажировку в течение определенного времени в ряде организаций: прокуратуре, суде по гражданским делам и по уголовным делам, в административных органах, у адвоката, в других организациях. Стажеры получают жалование. По окончании стажировки сдается второй государственный экзамен (письменный и устный).

Фактически срок обучения в университете и практической стажировки является более длительным (до 8 и более лет), поскольку студенты откладывают сдачу первого государственного экзамена и велик конкурс в те или иные организации для прохождения практической стажировки.

Другим примером организации системы высшего юридического образования служит Великобритания, где также вступительных экзаменов нет, но высшее образование является платным. Ежегодные наборы студентов небольшие – до ста человек. Этим объясняются возможности широкого использования индивидуальных форм работы со студентами. Так, в Лондонском университете преподаватель работает по индивидуальному плану не более чем с 10 студентами, в Оксфордском университете – не более чем с 3 студентами. Высшее юридическое образование в Великобритании также двухступенчатое и состоит из трехлетней университетской учебы и практической стажировки сроком 1–2 года в целях приобретения статуса адвоката (солиситора или барристера). Учеба в университете включает изучение ряда обязательных юридических дисциплин (конституционное право, право собственности, контрактное право, трудовое право, деликтное право, уголовное право и некоторые другие), а также дисциплин по выбору студентов в целях углубления изучения материала по специализации. Например, коммерческое право относится к тем обязательным дисциплинам, которые определяются по выбору студентов. По итогам обучения в университете сдаются экзамены в соответствии со стандартами, определяемыми ассоциацией юристов Великобритании.⁵¹ Следует подчеркнуть, что в Германии, Великобритании и других европейских странах собственные системы юридического образования воспринимаются критически, ведутся дискуссии о необходимости реформирования высшего образования. В частности, в условиях объединения Европы возрастает конкуренция среди юристов тех стран, которые вошли в Европейский Союз. Ставится вопрос о выработке единой модели юридического образования для Европы.

Самыми престижными американскими юридическими школами, дающими возможность получить степень LLM⁵², являются юридические школы – Harvard, Columbia, Pennsylvania, Cornell и пр.

Вообще история юридического образования в Соединенных Штатах отражает эволюцию американской демократии – с первых дней существования американского государства, когда едва ли можно было говорить о профессиональных стандартов, а профессиональная деятельность оставалась уделом белых, обладавших собственностью, до нынешней ситуации, которую и представить себе не могли бы провинциальные юристы постколониальных времен, у которых все юридическое образование ограничивалось несколькими годами ученичества в адвокатской конторе. Юридическое образование претерпело огромную эволюцию, по сравнению с первыми его шагами в 20-м веке. На сегодняшних юридических факультетах, чей состав теперь гораздо разнообразнее, чем всего несколько десятилетий назад, традиционные учебные планы все еще усовершенствуются. К ним добавились занятия по таким направлениям, как законодательство о гражданских правах, права женщин, дискриминация при найме на работу, а в последнее время и глобальное право.⁵³

Вступление в профессию контролируется ассоциациями юристов, судами штатов и юридическими факультетами высших учебных заведений. Сейчас почти все штаты обязывают человека, желающего стать юристом, успешно окончить четырехлетний колледж, затем трехлетний юридический факультет, аккредитованный национальной ассоциацией юристов (Ассоциацией американских юристов) и, наконец, сдать экзамен на право заниматься адвокатской практикой. В большинстве штатов от 50 до 80 процентов кандидатов, сдающих адвокатский экзамен, успешно с ним справляются. На практике эта система делает поступление на юридический факультет важнейшим и самым трудным шагом на пути к профессиональной карьере.

В настоящее время существует 185 аккредитованных Ассоциацией юридических факультетов, где преподают около 2000 профессоров на полной ставке. Эти факультеты финансируются за счет платы студентов за обучение, даров от выпускников, а в государственных (общественных) учебных заведениях и за счет грантов, выделяемых легислатурами штатов. На юридических факультетах в США учатся после окончания колледжа. Принимают туда очень избирательно, при наличии высоких оценок в колледже и по результатам стандартного теста (вступительного теста юридического факультета, LSAT). Например, при поступлении на юридический факультет Йельского университета конкурс составляет 5000 заявлений на 170 мест. Расходы также представляют собой серьезный барьер. Студенты частных юридических факультетов должны платить за обучение примерно 30 000 долларов в год; даже на юридических факультетах штатных университетов они должны платить 15-20 тысяч долларов в год, поэтому многие заканчивают учебу с долгами в 100 000 долларов или больше.

Юридические факультеты определяют не только состав поступающих, но и их возможности по окончании учебы. Высоко котирующиеся выпускники элитарных учебных заведений активно привлекаются на самые высокооплачиваемые и престижные места, в том числе в юридические фирмы больших городов, а выпускники факультетов рангом ниже иногда вообще с трудом находят себе работу по специальности.

Англо-американская система юридического образования нацелена на то, чтобы дать студенту общие знания в области права и при этом максимально развить у него способности к логическому мышлению. Слушатель может не знать всех юридических тонкостей, но должен уметь анализировать любые правовые ситуации и понимать, как применяется закон. Большинство американских и английских школ права используют так называемый «сократовский» метод обучения. Основную часть материала студенты изучают самостоятельно, а в аудитории рассказывают преподавателю, как они поняли пройденное и какие выводы сделали. Учебный материал – это реальные юридические кейсы и правовые задачи, которые слушатели анализируют в ходе логических рассуждений. При этом зачастую преподаватель умышленно усложняет поставленную задачу, изменяя некоторые факты. За двухсотлетнюю историю американское юридическое образование выработало наиболее оптимальную модель подготовки юристов. Ее основными характеристиками являются узкая специализация и практическая направленность обучения.

Современное юридическое образование США развивается в направлении глобализации. Американские школы права расширяют учебные программы для иностранных студентов, направляют своих студентов на учебу и стажировки в другие страны, дополняют курсы по транснациональным правовым областям.

Большое влияние на современное юридическое образование оказал доклад 1992 г. Американской ассоциации юристов «Юридическое образование и повышение квалификации – образовательный континуум», на основе которого происходит его дальнейшее функционирование и развитие. Согласно данному докладу американский юрист должен обладать необходимым набором компетентностей, которые должны быть сформированы во время обучения

К таким компетентностям относятся: решение проблем; юридический анализ и оценка; изучение юридической литературы и документов; изучение фактов; коммуникативность; консультирование; ведение переговоров; знание процедур, связанных с судебными спорами, и альтернативные способы разрешения споров и т.д.

Также в докладе Ассоциации говорится о наличии определенных ценностей, определяющих работу юриста. Это: компетентное представительство интересов клиента; содействие укоренению принципов правосудия, справедливости и морали и профессиональное самосовершенствование.⁵⁴

2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЫСШЕГО ЮРИДИЧЕСКОГО

ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Законодательная основа правового регулирования отношений в

сфере высшего (юридического) образования

Юридическая конструкция права на образование отличается сложной структурной организацией, в основе которой лежит выделение законодателем соответствующих уровней (ступеней) образования. Среди всех элементов данного права особое место занимает право на высшее профессиональное образование. В настоящее время в России сформирована законодательная база высшего профессионального образования. Система источников права, которыми регулируются отношения в области вузовского, а также послевузовского образования, включает два уровня нормативно-правового регулирования: «локальные», российские нормативные правовые акты, и «внешние», международно-правовые акты.

Система российских нормативно-правовых актов представлена нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном уровне и включающими федеральные законы и подзаконные нормативные акты. В настоящее время законодательную основу правового регулирования отношений в сфере высшего и послевузовского образования представляют:

– Конституция РФ;

– Закон РФ от 10 июля 1992 г. №3266-1 «Об образовании»;

– Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;

– Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2005 года №803 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы» (в редакции Постановления Правительства РФ от 11 марта 2011 года № 166);

– Постановление Правительства РФ от 07 февраля 2011 года № 61 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011-2015 годы»;

– Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 года № 142 «Об утверждении правил разработки и утверждения Федеральных государственных образовательных стандартов».

К иным «профильным» нормативно-правовым актам, т.е. нормам права, принятым для регулирования отношений, складывающихся в области образования можно отнести, Постановление Правительства РФ от 11 марта 2011 года № 164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования», Постановление Правительства РФ от 16 марта 2011 года № 174 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности», Указ Президента РФ от 09 сентября 2008 года №1332 «О внесении изменения в Перечень Федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, самостоятельно устанавливающих образовательные стандарты и требования для реализуемых ими образовательных программ высшего профессионального образования» и т.д.

В Ростовской области действует областной закон от 22 октября 2004 года №184-ЗС «Об образовании в Ростовской области».

В области регулирования непосредственно высшего юридического образования можно выделить Распоряжение Президента РФ от 12 января 2010 года № 14-РП «Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по вопросам повышения качества высшего юридического образования». Указанная комиссия создана в целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, общественных, научных и других организаций по вопросам совершенствования системы высшего профессионального образования в области юриспруденции.

Также стоит отметить недавно утвержденные Федеральные государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация «бакалавр» и «магистр»), утвержденные Приказом Министерства образования и науки РФ от 04 мая 2010 года №464 и Приказом Министерства образования и науки РФ от 14 декабря 2010 года №1763.

С 01 декабря 2010 года по 01 февраля 2011 года на официальном сайте общественных обсуждений законопроектов www.zakonoproekt2010.ru прошло обсуждение Проекта Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Проект федерального закона разработан в соответствии с основными международными тенденциями развития образования, построен на принципах, направленных на реализацию положений Болонского процесса и интеграцию российского образования в единое международное образовательное пространство. В частности, законопроектом предусматриваются принципы равенства субъектов образовательного процесса, непрерывности образования в течение всей жизни, академической мобильности, публичности и открытости образовательных организаций, инновационного подхода в развитии системы образования, закрепляется принцип автономии и академической свободы образовательных учреждений, что напрямую связано с необходимостью роста конкурентоспособности российского образования на мировой арене.

Отдельно следует отметить, предусмотренную законопроектом возможность финансирования негосударственных образовательных организаций, реализующих федеральные государственные образовательные стандарты различных уровней образования, что способствует принципам развития частно-государственного партнерства и развития конкуренции на внутреннем рынке образовательных услуг.

Основной идеей законопроекта является установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования, обеспечение стабильности и преемственности в развитии законодательства об образовании, совершенствование законодательных основ отечественной системы образования, обеспечивающих ее эффективное функционирование и развитие в современных условиях.

Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения, связанные с реализацией права на образование и обеспечением государственных гарантий прав граждан РФ в сфере образования, в том числе возникающие в процессе реализации прав и обязанностей лиц при получении образования различного уровня как за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ, так и с оплатой стоимости обучения физическими и (или) юридическими лицами в связи с деятельностью образовательных организаций, основанных на различных формах собственности, а также в процессе государственного регулирования и контроля исполнения законодательства в области образования.

Законопроект представляет собой нормативный правовой акт, регламентирующий отношения в сфере образования и выполняющий роль системообразующего (базового) акта в системе законодательства в области образования. Он направлен на реализацию положений статьи 43 Конституции, гарантирующей право на образование.

Принятие Закона РФ «Об образовании» в 1992г., а также Конституции имело огромное позитивное значение для развития отечественной системы образования в переходный период. Они заложили правовые основы обновления отношений в этой сфере, а также выполнили важную социальную функцию сохранения и защиты системы образования в период кризисного развития страны. Однако на их основе не в полной мере удалось сформировать упорядоченную и сбалансированную систему законодательства в области образования, обеспечивающую последовательное и системное регулирование отношений в рассматриваемой сфере.⁵⁵

Рамочный характер Закона РФ «Об образовании» как системообразующего акта в сфере законодательства об образовании подразумевал принятие на его основе специализированных законодательных актов, призванных урегулировать правоотношения в отдельных подсистемах образования, а также установить дополнительные гарантии прав граждан на получение образования соответствующего уровня. Однако изначальный замысел законодателя по подготовке и принятию в развитие Закона «Об образовании» ряда законов, имеющих более узкий предмет регулирования, был реализован только в отношении ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В результате многие важные аспекты правоотношений, возникающих в отдельных подсистемах российского образования, остались неурегулированными на законодательном уровне.

В настоящее время содержание указанных законодательных актов вследствие социально-экономических изменений, произошедших в последнее десятилетие в российском обществе, формирования нового российского гражданского, налогового, бюджетного законодательства и соответствующего изменения социально-экономических основ системы образования, а также процессов модернизации системы образования и формирования новых образовательных институтов и технологий, в том числе с учетом присоединения России к Болонскому процессу, развития международных интеграционных процессов перестало соответствовать реальным потребностям сферы образования и современным стандартам правового регулирования.

Уже в этом десятилетии неоднократно предпринимались попытки обновления законодательства в области образования путем внесения отдельных изменений в Закон РФ «Об образовании» и ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Только в период с 2002 по 2008 гг. было внесено около 200 соответствующих законодательных инициатив, принято более тридцати пяти федеральных законов. Положительным результатом этих усилий стало более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в этой сфере, обновление ряда образовательных институтов, совершенствование правовых механизмов регламентации и контроля качества образования и т.д. Вместе с тем постоянный процесс внесения изменений привел к неустойчивости норм федерального законодательства, значительному по объему дублированию положений Закона РФ «Об образовании» и ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Кроме того, несмотря на большое количество внесенных в указанные законодательные акты изменений, они по-прежнему характеризуются коллизионностью, содержат значительные пробелы, ряд норм сохраняет декларативный характер и не обеспечен эффективными правовыми механизмами реализации, а также в ряде случаев дублирует нормы других законодательных актов. Это создает значительные трудности в процессе правоприменения и свидетельствует о том, что практика внесения дальнейших изменений в действующие законодательные акты об образовании во многом исчерпала свой ресурс.

Общей проблемой законодательства в области образования являются неразвитость и противоречивость используемого понятийного аппарата, действующее законодательство в области образования практически не содержит определения используемых терминов. Это относится к определению самого понятия «образование», которое фактически ограничивает сферу образования рамками стандартизированного или цензового (уровневого) образования, оставляя в стороне дошкольное, начальное общее и дополнительное образование, которые не являются уровнями образования в соответствии с нормой п.5 ст.27 Закона РФ «Об образовании». Кроме того, закрепленная законом типология образовательных организаций с жестким закреплением видов реализуемых образовательных программ за каждым типом образовательной организации в настоящее время стала препятствием для развития современных форм организации образовательной деятельности, в том числе с использованием дистанционных технологий, выстраивания индивидуальных образовательных траекторий, расширения спектра образовательных услуг и т.д.

Законодательно не предусмотрены возможности реализации образовательной программы совместно несколькими образовательными организациями различных типов, образовательными и научными организациями с участием промышленных предприятий, что является тормозом создания и функционирования многофункциональных образовательных и научно-образовательных центров (комплексов), социокультурных комплексов, комплексных учебных центров профессиональных квалификаций, развития социального партнерства в сфере образования.

С учетом модернизации структуры системы образования в сфере высшего профессионального образования представляется необходимым сохранить начавшееся обособление университетского сектора, предоставив более широкую автономию данному виду образовательных учреждений (организаций). Это согласуется с направлениями государственной образовательной политики по созданию системообразующих высших учебных заведений – университетов, ориентированных на решение стратегических задач обеспечения инновационного развития экономики (федеральных, национальных исследовательских университетов и так далее). В связи с формированием и развитием системы непрерывного образования, диверсификацией подсистем начального профессионального образования и среднего профессионального образования актуальным становится также пересмотр типологии образовательных учреждений профессионального образования в целом, в том числе упорядочивание типологии образовательных организаций, реализующих дополнительные профессиональные образовательные программы.

Одной из серьезных проблем законодательства в области образования является отсутствие полноценного правового регулирования отношений, возникающих в подсистемах российского образования. В определенной степени исключение составляет лишь подсистема высшего и послевузовского профессионального образования, регламентация отношений в которой осуществляется на основе норм ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Правовое регулирование отношений в подсистемах дошкольного, общего, начального и среднего профессионального, а также дополнительного и специального образования фактически осуществляется посредством типовых положений об образовательных учреждениях соответствующих типов. Однако нормы типовых положений в силу их статуса и направленности не могут служить основой правового регулирования целой подсистемы образования, тем более что для негосударственных образовательных организаций типовые положения являются не обязательными, а примерными. Разработка законопроекта предусматривает ревизию этих актов, перенесение на законодательный уровень регулирования всех отношений, связанных с правами и обязанностями участников образовательного процесса, которые в настоящее время в ряде случаев безосновательно устанавливаются подзаконными актами. С этой целью в структуре проекта федерального закона выделена самостоятельная глава, посвященная регламентации образовательной деятельности в каждой подсистеме российского образования, исходя из задач и специфики соответствующих образовательных уровней.

Активно проходящие в последние годы процессы модернизации значительно актуализировали проблему совершенствования законодательства в области образования. Формирование новых подсистем образования, образовательных институтов и процедур, введение современных форм и технологий обучения, а также управленческих и экономических механизмов требует их надлежащего законодательного оформления, своевременного обновления правовых механизмов реализации конституционных гарантий права граждан на образование, обеспечения равных условий доступа к качественному образованию, сохранения и развития единого образовательного пространства России. Характер, объем и содержание изменений в системе образования предполагают необходимость кардинального пересмотра основного массива законодательных норм и формирования правовых моделей, адекватных решению поставленных задач.

Принятие законопроекта обеспечит комплексную реализацию норм Конституции РФ, провозглашающих Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Будущий федеральный закон позволит сформировать эффективный механизм правового регулирования образовательных и иных отношений в сфере образования, направленных на реализацию права на образование, государственных гарантий на получение качественного образования, значительно укрепит защиту интересов личности в области образования. Приведение в соответствие с новым законодательным актом об образовании норм законов об образовании субъектов РФ, подзаконных нормативных правовых актов различного уровня, а также локальных правовых актов образовательных учреждений будет способствовать упорядочиванию системы законодательства об образовании, совершенствованию ее структурно-функциональных связей и оформлению ее как единой, внутренне согласованной системы. Принятие законопроекта создаст правовые условия, обеспечивающие превращение образования в движущую силу и ресурс социально-экономического развития, в важный механизм формирования инновационного потенциала общества и экономики, повышения конкурентоспособности страны при одновременном сохранении юридических гарантий свободы и равного доступа к образованию, наиболее полного удовлетворения образовательных потребностей личности, повышения социального статуса педагога.

Вступление в силу нового закона планируется 01 сентября 2013 г., но окончательно переход на работу по новому закону состоится только к 2016 г.

Большое значение для правового регулирования отношений в сфере образования имеют международно-правовые акты, открывшие России двери в международное образовательное пространство. Прежде всего, это Европейская культурная конвенция, которую Советский Союз подписал еще в 1954 г. Значение данного международно-правового акта трудно переоценить. В преамбуле Конвенции отмечается, что правительства стран – членов Совета Европы принимают решение «заключить общую Европейскую культурную конвенцию, направленную на содействие тому, чтобы граждане всех государств-членов и других европейских государств, которые могут присоединиться к ней, изучали языки, историю и культуру других стран, а также культуру, общую для всех них». Участие СССР, а впоследствии в порядке правопреемства и РФ в Европейской культурной конвенции обеспечило международно-правовую основу для включения нашей страны в различного рода общеевропейские культурные, научные и образовательные акции.⁵⁶

Важным направлением в развитии международного сотрудничества России в области образования стал курс на расширение взаимодействия с ЮНЕСКО. Меморандум о взаимодействии России и ООН по вопросам образования, науки и культуры был подписан в Москве 25 июня 1993 г. В Меморандуме, в частности, были обозначены основные направления, по которым ЮНЕСКО обязалась оказывать поддержку российскому образованию: содействие в разработке нового законодательства об образовании, проведении исследований по оценке состояния системы образования в России и выработке рекомендаций по ее совершенствованию, помощь в подготовке методических материалов по проблемам содержания, управления и финансирования образования в условиях рыночной экономики, помощь в развитии межуниверситетского сотрудничества, создании в вузах «кафедр ЮНЕСКО» и т. д.

Еще одним документом, составляющим международную правовую основу осуществления признания документов об образовании является Великая хартия европейских университетов, которую 18 сентября 1988 г. на праздновании 900-летия Университета Болоньи подписали ректоры 250 университетов многих стран мира. В этом кратком, но очень емком по своему содержанию документе были сформулированы основы взаимоотношений университетов с обществом, задан основной вектор общественного служения университетов, определены основные средства реализации миссии европейских университетов. «Сохраняя традиции европейского гуманизма и одновременно заботясь о достижении глобального знания, университет для выполнения своих задач отвергает всякие политические и географические границы и утверждает настоятельную необходимость взаимного познания и взаимодействия культур», – закреплено в разделе «Фундаментальные принципы» Великой хартии европейских университетов.⁵⁷

«Базисом» европейской интеграции в сфере образования многими авторами признается Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе, заключенная 11 апреля 1997 г. в Лиссабоне, которую Россия подписала 7 мая 1999 г., а вступила в силу для России 1 июля 2000 г. В соответствии с Лиссабонской конвенцией европейские университеты получили больше прав в признании зарубежных дипломов (квалификаций). Ранее такие полномочия закреплялись, как правило, за национальными правительствами. В ней также были закреплены право заявителя на подачу апелляции в случае непризнания диплома (квалификации) и обязанность компетентных органов (организаций) аргументировать и доказывать обоснованность принятия решения по признанию. Одной из наиболее важных новелл Лиссабонской конвенции является фактический отказ от таких понятий, как «нострификация» и «эквивалентность», и их замена на единый термин «признание». Конвенция ознаменовала «переход к совершенно иным, чем прежде, принципам и практике оценки документов образования, основанных не на выявлении близости (различий) перечней дисциплин (содержания) сравниваемых образовательных программ, а на сопоставлении всей совокупности знаний заявителя с точки зрения наличия у него возможности освоить программу последующего цикла (уровня) на основе предшествующего образования». Обращает на себя внимание и еще одна точная оценка роли и значения Лиссабонской конвенции, данная Г.А. Лукичевым: «Конвенция явилась международно-правовым документом, впервые «стыкующим» все национальные системы образования региона Европы через сопоставление их основных уровней (дипломов) с целью взаимного признания».⁵⁸

В период с 1998 по 2000 гг. Россия ратифицировала ряд международных конвенций Совета Европы, в том числе и по образованию. Важно то, что с момента их вступления в силу применение положений конвенций стало обязательным не только для России, но и для других участников данных конвенций по отношению к гражданам России, проживающим на их территории. В области образования представляют интерес Европейская конвенция об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты была подписана 11 декабря 1953 г. в Париже. Россией ратифицирована 08 июля 1999 г. Федеральным законом №147-ФЗ, вступила в силу для России 17 сентября 1999 г. Согласно п.1 ст.1 Конвенции, ее участники с целью приема в расположенные на ее территории университеты, если такой прием подпадает под контроль государства, признают эквивалентность выданных на территории любого другого участника конвенции дипломов, являющихся документами об образовании, необходимыми для приема в аналогичные учебные заведения страны, в которой эти дипломы были выданы. Пункт 2 статьи определяет, что прием в любой университет зависит от наличия в нем мест.⁵⁹

Важнейшими правовыми и политическими актами, составляющими нормативную основу Болонского процесса и знаменующие собой основные этапы его развития являются: Сорбонская декларация 1998 г., Болонская декларация 1999 г., Грацкая декларация 2003 г., Вадуцкое заявление 2003 г. и т.д.

Существует также большое количество двусторонних и многосторонних международных соглашений в области образования. Среди них Соглашение о сотрудничестве в области образования между государствами–участниками СНГ, Соглашение о предоставлении равных прав гражданам государств–участников СНГ, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Азербайджанской Республики о взаимном признании документов об образовании, ученых степенях и ученых званиях от 23 сентября 2002г., Соглашение между Правительством РФ и Кабинетом министров Украины о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании и ученых званиях от 26 мая 2000г. (с изменениями от 28 января 2003г.), Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Армения о взаимном признании документов об образовании, ученых степенях и ученых званиях от 11 сентября 2001г. и т.д.

В контексте рассматриваемой темы, представляет интерес и анализ судебной практики по делам, связанным с защитой прав обучающихся.

Нормы образовательного законодательства содержатся более чем в 50 федеральных нормативных правовых актах, принадлежащих не только к отрасли образовательного законодательства, но и к другим отраслям. В процессе реализации подобного нормативного массива неизбежно обнаруживаются пробелы и коллизии, в разрешении которых важнейшую роль играет судебная практика.

Деятельность Конституционного Суда РФ в области конституционного правосудия представляет собой одну из форм гарантий защиты конституционного права на образование в России. Результаты проведенного исследования показали, что из 38 решений Конституционного Суда РФ, вынесенных в период с 2007 по 2009 гг., не было принято ни одного постановления, содержащего новую правовую позицию или констатирующего необходимость внесения определенных изменений в признанные неконституционными нормативные правовые акты. Все принятые в рассматриваемый период решения являются определениями, в которых содержится подтверждение или актуализация правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в более ранних постановлениях. Для сравнения, в период с 1996 по 2006 гг. постановления составляли 21 % от общего числа принятых решений Конституционного Суда РФ в сфере образования.⁶⁰

Конституционным Судом РФ определен ряд основных принципов и подходов к разрешению дел, связанных с защитой конституционного права на образование. В частности, судом сформирована правовая позиция по делам, связанным с обеспечением гарантий равенства прав и обязанностей граждан в получении общедоступного и бесплатного образования. Доступность образования при существующем уровне доходов большей части населения нашей страны связана, прежде всего, с возможностью получить его бесплатно. Федеральный законодатель, устанавливая гарантии прав граждан в области высшего профессионального образования с учетом имеющихся у государства финансовых ресурсов в целях обеспечения для лиц, не имеющих высшего образования, бесплатного получения такого образования, вправе предусмотреть в качестве условия обучения граждан в государственных и муниципальных высших учебных заведениях за счет бюджетных средств получение гражданином образования данного уровня впервые.⁶¹ Конституционный Суд РФ и ранее неоднократно обращал внимание на проблему платности второго и последующего высшего образования, в частности, в Определениях от 22 мая 1996 г. № 69–О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Цицулина А.Ю. как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и №70–О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Машенцева А.В. как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 5 октября 2001 г. № 187–О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Григоряна А.А., Григоряна К.А. и Бадрутдинова И.М. на нарушение их конституционных прав п. 3 ст.5 Закона РФ «Об образовании» и п. 4 ст.2 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Однако основной нерешенной проблемой до сих пор остается невозможность достоверного выявления факта получения абитуриентом образования данного уровня ранее, что приводит к многочисленным злоупотреблениям правом на бесплатное среднее и высшее профессиональное образование. Также вызывает сомнение сама формулировка «получение образования данного уровня впервые». Остается не ясным, подразумевает ли она первое зачисление, успешное прохождение первой сессии или получение первого диплома соответствующего уровня, допускает ли отчисление, а если да, то по каким основаниям.

Анализ судебной практики свидетельствует о том, что граждане стали шире пользоваться своим конституционным правом на судебную защиту и обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ), повлекшие нарушение их прав, свобод и законных интересов в сфере образования. Тем не менее, активность обращения граждан в суд за защитой своих образовательных прав по-прежнему недостаточно высока. Многие сферы применения образовательного законодательства остаются незатронутыми судебной практикой. То же самое можно сказать и в отношении нарушений конституционного права граждан на получение бесплатного (за счет бюджетных средств) высшего образования на конкурсной основе (ч. 3 ст. 43 Конституции РФ). Общественное мнение, выражаемое в средствах массовой информации, свидетельствует о систематических нарушениях образовательных прав граждан при приеме в вузы, особенно на бесплатную форму обучения. Граждане часто пишут о нарушении своих образовательных прав (и прав своих детей) в периодические издания, критикуя те или иные действия администраций и приемных комиссий образовательных учреждений, но попытки восстановить справедливость при помощи судебной процедуры предпринимаются крайне редко. По мнению Н.М. Розиной, судебное разбирательство по поводу нарушенных прав абитуриента на вступительных экзаменах в вуз «имеет нулевой эффект».⁶²

Принцип общедоступности образования является одной из важнейших гарантий реализации конституционного права на образование. Каждый, независимо от его пола, возраста, национальной принадлежности, вероисповедания, местожительства, экономического достатка, имеет доступ к получению образования в рамках, установленных законом. Бесплатность образования означает возмещение государством гражданину расходов (затрат) на получение общего и на конкурсной основе профессионального образования в пределах государственных образовательных стандартов либо непосредственно, либо путем финансирования соответствующего образовательного учреждения. В соответствии с п. 3 ст. 45 Закона об образовании платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. В противном случае средства, заработанные посредством такой деятельности, изымаются учредителем в его бюджет. Образовательное учреждение вправе оспорить указанное действие учредителя в суде.

Интерес представляют также решения суда, связанные с защитой права на качественное образование. Непосредственное отношение к обеспечению качества подготовки обучающихся имеет квалификация педагогических работников, соответствие которой требованиям устанавливается в ходе процедуры лицензирования. Однако результаты проведенного анализа судебной практики свидетельствуют о наличии фактов несоответствия отдельных педагогических работников установленным квалификационным требованиям. В Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 17 июня 2008 г. № А56-26788/2007 говорится о том, что Комитет по образованию субъекта РФ приостановил действие лицензии, выданной лицею на право осуществления образовательной деятельности, поскольку проведенной проверкой было установлено, что к педагогической деятельности допущены лица, не имеющие документа о получении профессионального образования и плохо владеющие русским языком.

Стандарт качества образования во многом определяется местом образовательного учреждения в действующей системе образования, в частности, его типом и видом. Как усматривается из Постановления ФАС Дальневосточного округа от 11 апреля 2006 г., 04 апреля 2006 г. № Ф03-А73/06-1/158 по делу № А73-5589/2005-63 Суд отказывает в удовлетворении заявления о признании незаконным решения об отказе в выдаче лицензии на право осуществления образовательной деятельности, поскольку заявитель представил искаженную информацию о типе образовательного учреждения. А именно: в наименовании учреждения указание на тип образовательного учреждения (начального образования) не соответствует целям и предмету его деятельности (реализация образовательных программ переподготовки, повышения квалификации рабочих и специалистов, а также подготовка рабочих и специалистов соответствующего уровня квалификации по ускоренной форме обучения) и способно ввести в заблуждение граждан. Качественное образование подтверждается документом государственного образца, выданным аккредитованным образовательным учреждением. Что касается документа об образовании «негосударственного образца», отмечается, что его юридическая сила является весьма спорной, а основным его недостатком считается невозможность получения образования следующего уровня (высшего профессионального образования) в государственном или муниципальном образовательном учреждении (п. 4 ст. 27 Закона об образовании). Данный вывод подтверждается и материалами судебной практики. В Постановлении ФАС Дальневосточного округа от 29 апреля 2008 г. № Ф03-А51/08-1/1263 по делу № А51-6007/07-4-365 говорится о том, что документы об образовании и (или) квалификации образца, утвержденного ректором образовательного учреждения, выданные по не аккредитованным, но лицензированным специальностям, не являются документами государственного образца и не могут подтверждать повышение квалификации специалистов. Аналогичный вывод сделан судом и в Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2008 г. № 09АП-13594/2008-АК по делу № А40-24040/08-154-276, в котором указано, что государство вправе устанавливать условия для занятия профессиональной деятельностью на основе полученного образования, что не является нарушением или ограничением права на образование. Установленные в законодательстве определенные условия, лишь при наличии которых лицо, окончившее высшее учебное заведение, может получить диплом государственного образца, представляют собой не ограничение права на образование, а условие осуществления данного права.

Помимо вышеуказанных категорий рассматриваемых нарушений прав обучающихся, судебная практика сформирована по делам о защите прав обучающихся по договору оказания образовательных услуг. Иски о защите прав обучающихся по договору оказания образовательных услуг являются предметом рассмотрения, как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов. В Определении судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 26 января 2009 г. нашел отражение один из наиболее болезненных вопросов обучения по договору возмездного оказания образовательных услуг – удержание в качестве залога документа об образовании обучающегося, имеющего задолженность по оплате за обучение. Суд пришел к выводу о том, что неисполнение заказчиком своей обязанности по внесению полной стоимости образовательных услуг, согласно условиям договора, является лишь основанием для отчисления студента, а также для отказа в переводе студента с одного курса на другой. Таких последствий, как отказ в выдаче диплома по причине невнесения оплаты за обучение, условия договора не содержат и не могут содержать. Диплом о высшем профессиональном образовании сам по себе является документом государственного образца, который выдается выпускнику вуза, прошедшему в установленном порядке итоговую государственную аттестацию. У исполнителя услуги отсутствует право удерживать диплом истца о присвоении ему квалификации специалиста в качестве способа обеспечения его обязательств по договору.⁶³

В другом случае суд признал нарушением увеличение учреждением стоимости услуг на 5% за каждый час пропуска занятий студентами, поскольку это связано с нарушением обучающимися учебной дисциплины, а не с предоставлением учреждением образовательных услуг, следовательно, включение указанного условия в договор об оказании платных образовательных услуг ущемляет права потребителей по сравнению с правилами, установленными законами или иными правовыми актами Российской Федерации в области защиты прав потребителей.

Приведенные результаты анализа судебной практики позволяют сделать вывод о том, что судебные решения по делам, связанным с защитой прав обучающихся по договору возмездного оказания образовательных услуг, объединяет общий принцип. В случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве, установленными нормами ГК РФ, а также правами, предоставленными потребителю Федеральным законом «О защите прав потребителей». Включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя, влечет наложение административного штрафа.

В сфере образования, как и во всей системе административно-правовых отношений, защита прав и обязанностей, правоотношений в целом должна осуществляться как путем привлечения виновных к ответственности, так и посредством разрешения коллизий и споров в административном или судебном порядке. Однако исходный и самый действенный способ защитить законные права и интересы граждан, обязать исполнять обязанности уполномоченных лиц, основа их формирования и реализации – это их надлежащее нормативное закрепление в актах соответствующей юридической силы, которые, в свою очередь, должны учитывать и отражать общественно-практические реалии.⁶⁴