3. Форма правления. 4. Территориальное устройство государства.

1. Признаки государства, первоначально выраженные в его предпосылках, в ходе исторического процесса развиваются в форму государства. В ней прежде всего воплощается связь населения в политическое целое, т.е. те публично-властные отношения, которые позволяют рассматривать государство как объединение индивидов, одномасштабное обществу, основанному на обмене товарами и деятельностями. В форме государства, далее, воплощается природа и организация публичной власти - системы учреждений, управляющих делами общества. Наконец, в ней выражается внутреннее территориальное деление государства.

Итак, форма государства - это его устройство, выражающееся в характере политических взаимоотношений между людьми, между людьми и государством, между государством и людьми в процессе управления ими (политический режим), в способах организации высших органов государственной власти (форма правления) и в административно-территориальном делении государства (форма территориального устройства).

2. Политический режим - характеристика не только (и даже может быть, не столько!) государства, но и всей политической системы: отношения между людьми по поводу государственной власти и отношения людей с государственной властью, образующие содержание политического режима, разворачиваются именно в сфере политической системы. Поскольку последняя является одним из уровней гражданского общества, постольку глубинные социально-экономические и культурные основы этого общества обусловливают характер государства не непосредственно, а запечатлеваясь в особенностях политического режима как содержании политической системы.

В соответствии с двумя типами политических систем современная теория государства различает два основных типа политических режимов: демократический и тоталитарный. Эта классификация восходит еще к Платону, выделявшему, помимо "наилучшего государства", тимократию (господство благородных воинов), олигархию (правление богатых семей), демократию и тиранию [82а, 544с]; последняя, если пользоваться современной терминологией, есть тоталитаризм.

Тимократия и олигархия были историей преодолены (первая -- полностью, вторая - частично), а демократический и тоталитарный режимы превратились ныне в господствующие формы. Конечно, их современное истолкование отличается от платоновского. Государствоведческая мысль XX века противопоставляет демократию как политическую форму, обеспечивающую прогресс, тоталитаризму как воплощению политической реакции, тогда как у Платона обе они суть формы вырождения "наилучшего государства". Правда, тирания (платоновский эквивалент современного тоталитарного режима), в этой градации занимает последнее место и потому страдает наибольшей вырожденностью.

Общий ход процесса вырождения, по Платону, таков. "Наилучшее государство" - идеал, отличающийся стабильностью. Любые изменения суть отступления от этого идеала, и тимократия отличается от него прежде всего элементом нестабильности: некогда единый патриархальный класс расщепляется под воздействием собственнических интересов и конкуренции. "Скопление золота в кладовых у частный лиц губит тимократию, - говорил Платон, - они прежде всего выискивают, на что бы его употребить, и для этого перетолковывают законы, мало считаясь с ними". Возникает конфликт между добродетелью и богатством. "Когда устанавливаются порядки, по которым к власти не допускаются те, у кого нет определенного имущественного ценза, побеждает олигархия, держащаяся на вооруженной силе или запугивании", т.е. посредством политического насилия, как сказали бы мы сегодня. Возникновение олигархии создает предпосылки для начала гражданской войны между олигархиями и беднейшими слоями. Социальная междоусобица, если в ней побеждают бедняки, приводит к демократии, в результате чего противники уничтожаются или изгоняются, остальные уравниваются в гражданском состоянии и возможностях занимать государственные должности. Устанавливается "царство свободы" и как следствие этого - беззаконие. Реакцией на истолкованную таким образом демократию является тирания - незаконная власть одного [82а, 550а-е]. Сравнение платоновской концепции политических режимов (государств) с современным государствоведением свидетельствует, что в ней содержатся в зародыше практически все элементы политической мысли, при помощи которых и сегодня формируются политические теории: и типология политических режимов (государств), и их историческая последовательность, и закономерности их смены, и формы перехода от одного типа государства к другому (например, революция, гражданская война), и даже указания на источники исторических изменений, среди которых Платон обозначает и то, что позднее марксисты назвали классовой борьбой.

Политический режим демократического типа имеет своей социально-экономической предпосылкой существование суверенных индивидуальных субъектов, являющихся собственниками экономических условий своей жизни и строящих отношения друг с другом на основе обмена и договора. Политическими предпосылками этого режима являются:

1) отсутствие единой, обязательной для всех государственной официальной идеологии, которая однозначно определяет цель общественно-исторического развития, а иногда и политические средства ее достижения;

2) наличие свободно формируемых внегосударственных политических партий, отражающих социальную дифференциацию гражданского общества;

3) ограничение политической роли партий участием в выборах, на которых они выступают с разработанной избирательной программой, отражающей интересы представляемой партией социальной группы гражданского общества;

4) функционирование политической системы, предполагающей борьбу, конкуренцию политических партий, соглашения между ними, образование коалиций политических сил, которые стремятся к парламентскому большинству и получению решающей роли в государственном управлении; предполагается, что возникающая таким образом политическая борьба есть отражение социально-экономической конкуренции внутри гражданского общества;

5) существование не определяющего государственную политику и потому не несущего за нее ответственность меньшинства, в функцию которого входит оппозиционная политическая деятельность, разработка альтернативных программ общественного развития, позитивная критика государственного руководства, идеологическая и кадровая подготовка его смены;

6) наличие политических свобод (гласность, свобода слова, печати, уличных шествий, демонстраций, самодеятельных митингов, протестов и т.д. и т.п.), при помощи которых суверенные субъекты гражданского общества осуществляют свою самодеятельность в сфере политической жизни.

Реализация названных предпосылок и делает политический режим демократическим.

Главное в политическом режиме - порядок и условия формирования государственной власти. Условия демократии, как обычно предполагается, обеспечивают в этом процессе решающую в конечном счете роль народа. Иначе говоря, демократический режим делает возможной последовательно определяющую связь населения с партиями, партий через периодически проводящиеся всеобщие выборы с представительной властью, представительной власти с властью исполнительной. Считается, что такой порядок - и в этом видится чуть ли не главное достоинство демократического политического режима - обеспечивает систематическую смену правителей мирным, ненасильственным путем. Что ж, преимущество немаловажное, особенно если учесть, сколько кровавых страниц имеется в книге под названием "История"!

Политический режим тоталитарного типа таким преимуществом не обладает. Для него характерно насильственное навязывание населению общественных порядков, чьи модели разработаны на основе единой идеологии. Господство этих порядков достигается посредством монопольного тоталитарного контроля над политикой, экономикой, культурой и бытом. Идеологическое и организационное единство обеспечивается политическим господством Партии, возглавляемой Вождем. Она подчиняет себе государство. В ее руках находятся средства массовой информации, печать. В методах управления преобладает политическое и физическое насилие, полицейский и жандармский террор.

Подобные свойства, казалось бы, исключают возможность ненасильственной смены тоталитарной власти. Однако, как показал опыт Чехословакии, Венгрии, во многом Польши и, быть может, СССР, тоталитарный политический режим способен к самоизменениям с постепенным и относительно мирным переходом к посттоталитарному, а затем, по-видимому, и к демократическому. Во всяком случае такого рода переход успешно осуществлен в Испании, Греции, Чили, отказавшихся от фашистских режимов и выбравших демократический путь развития.

Политический режим авторитарного типа - третий его вид, зафиксированный современной теорией государства. Он является промежуточным между тоталитарным и демократическим режимами, переходным от одного к другому. При этом переход может осуществляться как в сторону демократии, так и в сторону тоталитаризма.

Переходный, промежуточный характер авторитарного режима определяет "размытость", нечеткость многих его свойств. В нем можно наблюдать черты и тоталитаризма, и демократизма. Главная его особенность состоит в том, что государственная власть не имеет тоталитарного характера и не достигает полного контроля над всеми сферами экономической, политической и культурной жизни. В нем нет единой государственной обязательной для всех идеологии, которая заменяется идеологическими конструкциями типа теории национального интереса, идеями патриотизма и т.п. Управление осуществляется не столь жесткими, как при тоталитарном режиме, средствами. Массовый террор отсутствует.

Авторитарные политические режимы появляются на авансцене истории, в частности, тогда, когда власти намерены приступить к коренным реформам общественного строя и осуществить "революцию сверху" (например, переход в Испании от фашистского строя к демократическому в последний' период правления каудильо Франке, начатая в СССР в 1985 г. перестройка происходили в условиях авторитарных режимов).

Следует иметь в виду, что классификация политических режимов в теории государства рассматривает именно их типы, которых в чистом виде в реальной истории, конечно же, не существует.

Политический режим как элемент формы государства обусловливает и остальные характеристики государственного устройства, в первую очередь влияя на форму правления.

3. Форма правления - организация верховной государственной власти и порядок ее образования. Характер формы правления в конечном счете зависит от типа общества. В обществах, не связанных экономическими узами обмена и вынужденных объединяться посредством централизованной государственной власти, естественной формой правления представляется монархия. Там, где форма правления не сопряжена с иерархической системой феодальной собственности на землю и ее верховным собственником в лице самого монарха, она принимает вид деспотии (например, государства восточных деспотий, основанных на азиатском способе производства). Для обществ, основанных на обменных отношениях между свободными, политически равными субъектамисобственниками, характерна республиканская форма правления.

Форма правления обусловливается также конкретной расстановкой социально-политических сил и результатами борьбы между ними (действие этого фактора особенно ярко проявляется в революционные периоды, доказательством чего являются, в частности, падение монархических режимов в результате Великой французской революции 1789 г. или Февральской революции 1917 г. в России); историческими особенностями отдельных стран (вне исторического контекста невозможно, например, объяснить существование в современной Великобритании парламентской монархии); особенностями культуры народа, аккумулирующей исторический и политический опыт, обычаи и навыки жизни в условиях того или иного государства (например, трудности, которые встречает на своем пути становление демократической формы правления в России во многом могут быть объяснены спецификой ее общей и политической культуры); влиянием в стране политических процессов, в том числе военных (смена форм правления в ряде восточно-европейских стран в результате Второй мировой войны им^ла своей предпосылкой присутствие в этом регионе Красной армии).

Политический режим, будучи сам обусловлен теми же социальными факторами, влияет на форму правления более опосредетвованно, определяя те ее меняющиеся черты, которые связаны с исторически конкретными политическими ситуациями в государстве.

Сказанное объясняет, почему невозможен прямой перенос политической формы, исторически возникшей в одной стране, в другие страны, хотя вполне возможно использование мирового и частного опыта отдельных народов с его последующей адаптацией к конкретно-историческим условиям того или иного государства.

Теория государства, фиксируя в его истории реально возникавшие формы правления, выработала несколько их классификаций. Наиболее распространенная из них - это деление форм государства по числу правящих лиц. Если власть принадлежит одному - монархия, если многим - аристократия, если всем - демократия, или республика. Существование такой классификации отмечено еще Геродотом в его повествовании о споре между Отаном, Мегабизом и Дарием о том, какую форму правления следует установить в Персии после убийства Лже-Смердиса [25, 164-166]. Однако и критика этого деления имеет достаточно давнюю историю, восходя к Платону и Аристотелю. Первый из них различал формы правления в зависимости от преобладания в государстве трех добродетелей: мудрости, мужества и умеренности, второй - в зависимости от соотношения правильных и искаженных видов правления, объявляя правильными те, в которых личный интерес правителей, кто бы они ни были, подчинен общему интересу государства, и, наоборот, искаженными - те, в которых преобладает личный интерес [82а, 186(1; 8, III, 9, 6].

Предлагались и другие классификации. Монтескье, например, обращал внимание на различные принципы - силы, которые, по его мнению, движут государственную жизнь. Он полагал, что добродетель воплощается в демократии (республике), умеренность - в аристократии, честь - в монархии, страх - в деспотии [70, 160-162; 166-169].

Как бы то ни было, зафиксированное Геродотом деление форм правления дошло до наших дней. Фишеровский словарь права называет его классическим [101, 15]. Правда, среднее звено геродотовской триады - аристократическая форма - было утрачено в ходе развития государственности, а стало быть, и в отражающей это развитие теории. В результате сегодня идет речь о различении монархии и республики, хотя отдельные элементы аристократической формы правления существуют и до сих пор (например, палата лордов в английском парламенте).

Привнесло ли Новое время что-то свое в историю развития мировой государственности? Поскольку особенности устройства верховной власти тоталитарного государства не охватываются ни понятием монархии, ни понятием республики, эти признаки дают основание для выделения третьего вида формы правления - формы правления тоталитарного государства.

Монархия как форма правления отличается следующими признаками:

1) существованием единоличного носителя верховной власти, - монарха (фараона, короля, царя, императора, великого князя, шаха, эмира и т.п.), который, как правило, пользуется этой властью пожизненно;

2) наследственным порядком преемственности верховной власти, регулируемым законом о престолонаследии или обычаем;

3) тем, что монарх представляет государство по собственному праву, которое не производно от власти народа (чаще всего подчеркивается божественное происхождение монарха, благодаря чему царь становится помазанником Божьим, иногда получает корону из рук Папы Римского и т.п.);

4) отсутствием юридической ответственности монарха как главы государства.

Образуя качество монархии, то есть то, что отличает ее от всех других форм правления, эти признаки в своей идеальной совокупности встречаются достаточно редко. В Византии, например, где из ста девяти царствовавших императоров семьдесят четыре были убиты, во всех семидесяти четырех случаях престол переходил к цареубийце не по наследству, а по праву захвата. И при коронации императора Цхимисхия патриарх Полуевкт провозгласил даже новый догмат: таинство помазания на царство смывает все грехи, в том числе и грех цареубийства. Римские легионеры назначали и смещали императоров. Как свидетельствуют историки, арагонские феодалы возводили на престол королей по формуле; "Мы, которые стоим столько же, сколько и Вы, и которые можем больше, чем можете Вы, мы назначаем Вас нашим королем и сеньором при том условии, что Вы будете соблюдать наши привилегии.

А если нет, - нет" [91, 77]. Реальная история оказывается весьма далекой от идеальных моделей теоретиков.

История государственности была по преимуществу историей монархий, и в ходе ее эта форма правления существенно видоизменялась. Вот почему первым основанием классификации монархий является их разделение по тем историческим эпохам, в которых они существовали и существуют. В историческом разрезе монархии подразделяются на восточнодеспотические, основанные на азиатском способе производства; античные (рабовладельческие), в число которых входят рабовладельческие государства, выросшие на основе классической древности (например, монархия рабовладельческого Рима); феодальные, к которым относятся раннефеодальные, отличавшиеся большой степенью децентрализованности, сословно-представительные, в которых власть монарха была ограничена тем или иным сословно-территориальным представительством (во Франции - Генеральными штатами, в Англии - парламентом, в Испании - кортесами и т.п.), и абсолютные (абсолютизм, самодержавие), в которых власть полностью принадлежит одному лицу и складываются такие государственные институты, как наемная армия (в России ее не было), чиновничество, королевская казна с системой податей и т.д.; буржуазные, в которых власть короля ограничивается конституцией и парламентом и которые подразделяются на дуалистические, когда монарх сохраняет всю полноту исполнительной власти (в частности, назначает министров, ответственных перед ним), и парламентарные, когда монарх как глава исполнительной власти ограничен в правах и, в частности, назначаемые им министры зависят от вотума доверия парламента (например, Великобритания, Швеция).

Республика как форма правления отличается следующими признаками:

1) выборностью органов государственной власти на определенный срок и их коллегиальным характером;

2) наличием выборного на определенный срок главы государства;

3) производным характером государственной власти, которая пользуется властными полномочиями не по собственному праву, а по поручению суверенного народа;

4) юридической ответственностью главы государства.

По историческим периодам своего существования республики классифицируются на античные (государства-полисы - Афины, Рим и т.д.); средневековые (феодальные), к числу которых относятся торгово-промышленные республики в Италии (Венеция, Флоренция), Нидерландах, в России (Новгородская, Псковская); буржуазные, когда республиканская форма правления достигает своего расцвета, становясь способом политической организации гражданского общества.

Республиканская форма правления появляется там, где речь идет о политическом объединении свободных граждан, являющихся самостоятельными субъектами хозяйственной и общественной жизни.

Форма правления тоталитарного государства обычно является извращенной формой республики и отличается следующими признаками:

1) наличием правящей партии, составляющей ядро политической системы и играющей руководящую роль в управлении всеми государственными и общественными делами страны;

2) совпадением ,вождя партии и главы государства в одном лице, стремящимся к пожизненному сохранению своих политических постов (в некоторых странах с тоталитарной формой правления даже намечалась было тенденция к наследственной передаче власти, например, в КНДР и СРР);

3) наделением главы государства диктаторскими полномочиями;

4) формальным характером партийных и государственных выборов;

5) повышенной ролью партийной и государственной бюрократии, решающей все конкретные дела общественной и государственной жизни;

6) отсутствием юридической ответственности главы государства и партии.

Тоталитаризм предполагает функционирование соответствующего политического режима.

С конца 80-х годов тоталитарная форма правления во многих странах заменяется демократической, т.е. республиканской. На этом основании у многих политиков и государствоведов появилась склонность недооценивать ее возможности, объявляя нежизнеспособной. Эти заключения противоречат жизненному опыту. Не случайно 3. Бжезинский в написанной им совместно с С. Хантоном книге "Политическая власть: США и СССР" в 1964 году утверждал, что у этих великих, но очень разных держав есть одно общее: обе они принадлежат к числу успешно действующих режимов. Известный политолог И. Шумпетер, превознося западную демократию и критикуя ненавидимый им социализм, с горечью полагал, что будущее все-таки принадлежит социализму [96, 81-87].

Обобщение исторического опыта функционирования тоталитарных государств свидетельствует, что они оказываются достаточно эффективными тогда, когда страна развивается экстенсивно. В этом случае тоталитарно устроенная власть в состоянии обеспечивать постоянное привлечение все новых и новых человеческих, сырьевых и иных ресурсов для решения экономических и политических проблем преимущественно внеэкономическими, т.е. политическими средствами. Тоталитарно устроенное правление успешно достигает поставленных перед ним целей, если действует по принципу "результат любой ценой!" Когда же общество вынуждено развиваться интенсивно, этот тип правления оказывается малоэффективным, более того, он превращается в препятствие на пути прогресса страны. Органически присущая ему централизация управления, при которой команды принимаются лишь на самом "верху", исключает квалифицированные планирование и решения, поскольку центр в принципе не может обладать сколько-нибудь полной информацией об имеющихся на местах возможностях конкретных подходов к достижению конкретных целей. Слишком много таких мест, и все они разнообразны! При отмеченном органическом пороке руководства страной из единого центра действие таких, вообще говоря, существенных факторов, как централизованное распределение материальных благ, исключающее личную заинтересованность исполнителя, боязнь ответственности, скованность идеологическими догмами и т.д., отступали на второй план.

4. Внутреннее деление государства, правовое положение его частей, их взаимоотношения друг с другом и с центральными органами власти охватываются понятием "территориальное устройство государства". Территориальное устройство - историческое следствие той предпосылки государства, которая сформировалась в результате замещения кровнородственных связей соседскими и эволюционировала в принцип разделения людей не по их происхождению, а по проживанию на определенной территории. Естественно, что по тому же принципу должны были строиться и государственные органы, людьми управляющие.

Рассматривая формы территориального устройства, теория государства и права сталкивается с таким их многообразием, которое позволяет по-разному оценивать эти формы, и потому вынуждена прибегать к их классификации по объективным признакам.

В современной теории государственное устройство разделяется на унитарное (простое) и сложное.

Унитарное государственное устройство предполагает существование слитного государства, подразделяющегося лишь на административно-территориальные единицы и потому не включающее в себя никаких государственных образований.

В нем господствуют единые конституционные принципы) существует только одна система центральных органов власти (один парламент, одно правительство, один верховный суд), как правило, функционирует одна валютная система, одна армия и т.п. (Франция, Швеция, Финлядндия, Эстония, Турция и т.д.).

В зависимости от степени централизации унитарные государства делятся на централизованные и децентрализованные. В бюрократически централизованных государствах во главе местных органов государственной власти стоят назначенные центром чиновники, которым подчиняются местные органы самоуправления. Демократическая форма централизации допускает большую степень самостоятельности выборных местных органов государственной власти в решении их региональных вопросов.

Децентрализованным теория называет государство, в котором центральные органы государственной власти имеют весьма ограниченные права вмешательства в решения местных проблем и где местные органы; избираемые населением, обладают значительным объемом автономии.

Сложное государственное устройство предполагает существование государства, включающего в себя другие государственные образования.

Рассматривая отдельные территориальные устройства, теория государства ничего не конструирует, а лишь фиксирует в истории и современной действительности отдельные их виды (классы). В результате выделились такие классы сложных государств, как протекторат и уния.

Под протекторатом понимается международный договор, по которому одно государство обязывается оказывать покровительство другому, более слабому государству, осуществлять его представительство во внешних делах, обеспечивать вооруженную защиту, а иногда оказывать экономическую и культурную помощь.

Протекторат относят к числу разновидностей государственного устройства лишь по традиции [34], ибо после заключения международного договора о покровительстве нового ("третьего") государства не появляется, а следовательно, не возникает вопроса и о его территориальной организации.

Под унией понимается союз, соединение, объединение государств. Среди уний различаются конфедерации, федерации, объединения монархических государств в форме реальной и персональной (личной) унии, фузии, инкорпорации и империи.

Конфедерация - постоянный союз государств, который образуется для достижения конкретных целей (защита общих интересов). Такими интересами могут быть защита территорий или, напротив, завоевание, освобождение от зависимости со стороны "третьего" государства и т.п.

Вступив в конфедеративный союз, государство полностью сохраняет свой суверенитет и продолжает выступать самостоятельным субъектом во всех внешних и внутренних делах. При таких условиях органы конфедерации не имеют императивной власти по отношению к входящим в союз членам, и принимаемые ими решения становятся обязательными для вступивших в союз государств только после подтверждения этих решений собственными органами власти. Как правило, конфедерация не имеет единой армии, законодательных органов, единого гражданства, единой системы налогов, бюджета, денежной единицы.

Конфедерации следует Отличать от коалиций, являющихся по существу оборонительными или наступательными союзами. В отличие от них конфедерация является относительно постоянным образованием, имеющим государственноправовой характер и конфедеральные органы управления и распространяющим свою власть не только на внешние дела.

Примерами конфедераций могут служить США в 1776 - 1864 гг., Германский союз с 1815 по 1867 гг., Швейцарский союз с 1815 года, Австро-Венгрия до 1918 г. и др.

Федерация - союзное государство, объединяющее несколько государств или государственных образований (земли, кантоны, штаты, автономные республики и т.д.), каждое из которых имеет свои органы государственной власти (законодательные, исполнительные и судебные). В отличие от конфедерации она обладает своим собственным суверенитетом, федеративными органами государственной власти, федеративной конституцией, армией, системой федеративных налогов. При этом нельзя забывать, что федерация - именно союзное государство, и ее суверенитет производен, вторичен по отношению к суверенитету входящих в нее государственных единиц.

Ряд государствоведов полагает, что входящие в состав федерации государства не суверенны. Им предоставлен лишь некоторый эквивалент суверенитета, заключающийся в более или менее широком участии в осуществлении государственной власти федерацией. В частности, по мнению Георга Еллинека, "правопорядок союзного государства основан на конституции, которая является его собственным законом и может быть изменена только законом союзного государства, но отнюдь не волей - хотя бы и всех - отдельных государств, проявленной в иных, кроме установленных конституцией, формах. В пределах господства союзного государства отдельные государства теряют свой государственный характер. В этих пределах их деятельность либо совершенно прекращается и заменяется собственным управлением союзного государства, либо они получают характер самоуправляющихся корпораций наподобие коммунальных союзов, поскольку осуществляют управление через посредство своих органов, согласно законам и под контролем союзного государства" [41, 570]. В пользу этой точки зрения свидетельствует и то, что в федерации территория и население отдельных государств часто объединены в неразрывное целое: территория отдельных государств есть территория федерального государства, народы отдельных государств - его единый народ.

Однако государственная власть федерации в конечном счёте исходит от власти вошедших в нее государств. Это может проявляться в разных формах. Иногда правительства входящих в федерацию государств образуют высшую власть союзного государства. Иногда из среды единого народа как субъекта федерации выбираются органы федеративной власти, например, президент. Но и в этом втором случае государствам предоставлены права участия в осуществлении союзной государственной власти. Например, во всех республиканских союзных государствах одна из палат парламента функционирует как представительный орган членов федерации. Более того, в некоторых из них равенство субъектов федерации выражается в предоставлении каждому государству-члену равного числа депутатских мест, зачастую отдельные государства, входящие в федерацию, имеют решающий голос при изменении конституции.

Сказанное свидетельствует о большом эмпирическом разнообразии федеративных устройств, часть из которых, исторически меняясь, отражает тенденцию к превращению ряда федераций в унитарные государства. Как показывает опыт СССР 1989-91 гг., возможна и иная тенденция к преобразованию федерации в конфедерацию и даже к ее полному разрыву. В принципе можно утверждать, что федерация - объединение государств, суверенных постольку, поскольку их суверенитет не ограничен суверенитетом федеративного государства.

Объединения монархических государств существуют в форме личной или реальной уний. Общим у обеих форм является то, что они возникают вследствие совпадения монархов двух или нескольких государств в одном лице.

Личная уния имеет основанием случайное, непреднамеренное совпадение независимых друг от друга прав на корону в нескольких государствах на основе различных порядков престолонаследия. Она продолжается до тех пор, пока эти различные правомочия персонифицированы в одном лице. Как только по закону корона опять переходит к другим лицам, личная уния тотчас же прекращается. Так, в прошлом веке прекратилась личная уния между Великобританией и Ганновером в 1837 г., между Нидерландами и Люксембургом в 1983 году вследствие различия системы престолонаследия - когнатической в Великобритании и Нидерландах и агнатической в Ганновере и Люксембурге. При этом в двух первых государствах на престол вступали женщины, которые в двух других государствах вообще исключались из престолонаследия.

Политическое значение личных уний может оказаться значительным и привести к полному слиянию разных государств (Кастилия и Арагон, Англия и Шотландия и др.). Между государствами, объединенными общим монархом, невозможна война. Однако в большинстве случаев сколько-нибудь существенного сближения между ними не происходит.

Реальная уния возникает в результате соглашения государств, в силу которого у них появляется общий монарх. Члены реальной унии независимы друг от друга, и соединение не ограничивает их суверенитетов. Не образуется ни общей территории, ни единого подданства, ни общих законов, ни общих финансов и т.п. Представляя по существу международноправовое соглашение, она имеет значение преимущественно в области внешних сношений, выступает в качестве военного союза, как носитель единой внешней политики и т.п.

Реальные унии появляются лишь в Новое время, так как, предполагают развитый монархический порядок и оформившееся единство государства. С политической точки зрения они очень часто представляют собой результат стремлений основать единое государство.

Реальными были унии между Норвегией и Швецией

(1815 г.), Австро-Венгрия.

Реальные унии прекращаются либо из-за превращения в единое государство, либо из-за расширения союза вследствие того, что во входящих в унию государствах корона переходит к другим монархам конституционным или иным путем.

Империя - сложное государство, созданное ласильственным путем. Степень зависимости составных частей империи бывает различной. В прошлом входящие в империю образования при неразвитости транспортных средств и средств связи мало соприкасались с имперской властью. В Новое время, особенно в XX веке, положение, разумеется, существенно меняется.

Некоторые государствоведы пришли к выводу, что у составных частей империи никогда не было единого государственно-правового статуса [34,129].

Круг империй достаточно широк. Они существовали во все исторические эпохи. Империями были и Римское государство последнего периода своего существования, и Великобритания, и Россия.

Фузия (слияние государств) и инкорпорация (внешне оформляемое как слияние присоединение одного государства к другому) - последние виды уний, рассматриваемых государствоведением.

Фузией было, например, воссоединение ФРГ и ГДР, инкорпорацией, как полагают многие, - присоединение Эстонии, Латвии и Литвы к СССР в 1940 г.

Лекция 4 ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

1. Понятие "функция государства". 2. Пределы вмешательства государства в частную и общественную жизнь. 3. Общечеловеческое и групповое (сословно-классовое) в государстве. 4. Генеральная функция государства. 5. Внешние и внутренние функции государства.

1. Социальная природа государства прежде всего обнаруживается в его функциях, ибо любой феномен наиболее ярко проявляется тогда, когда он действует.

Коль скоро государство возникло потому, что после распада родовых структур только оно могло обеспечивать своей организацией решение общих дел объединенных обменными отношениями индивидов, в его функциях прежде всего выявляется, в каких направлениях деятельности реализуется его историческое назначение.

Функции государства объективны. И природа общих дел, которые неизбежно появляются у объединившихся в ассоциацию людей, и способы их осуществления при помощи государственной власти независимы от сознания и воли людей, в том числе и тех, кто управляет государством. Выбор средств их достижения лишь в известных пределах происходит сознательно и зависит от того, насколько правильно поняты общественные потребности и насколько верно оценены имеющиеся средства их удовлетворения. Если направления деятельности определены ошибочно и общие дела не реализуются, рано или поздно их будут вынуждены изменить и привести в соответствие с объективными потребностями общественного развития.

Итак, функции государства - основные направления его деятельности, обусловленные объективной потребностью объединенных обменными отношениями людей решать общие дела, содержание которых задано характером исторически определенного общества.

2. Формирование функций государства происходит в про-

цессе своеобразного разделения организационно-управленческого труда, в ходе которого выясняется, что берет на себя государство и что остается обществу, решающему часть задач самостоятельно в форме самоуправления. Это разделение протекает, как правило, в острой борьбе, ибо связано с определением меры свободы людей и пределов вмешательства государства в частную и общественную жизнь своих граждан (подданных).

С точки зрения либерально-демократических доктрин, такое вмешательство должно быть минимальным. И через 200 лет по-прежнему актуальны слова Адама Смита о том, что после падения феодализма, "поскольку совершенно отпадают все системы предпочтения или стеснений, очевидно остается и сама собой утверждается простая и незамысловатая система естественной свободы. Каждому человеку, покуда он не нарушает законов справедливости, предоставляется совершенно свободно преследовать по собственному разумению свои интересы и вступать в конкуренцию своим трудом и капиталом с трудом и капиталом любого другого лица или даже целого сословия. Государь совершенно освобождается от обязанности, при выполнении которой он всегда будет подвергаться бесчисленным обольщениям и заблуждениям, и надлежащее выполнение которой недоступно никакой человеческой мудрости или знанию, -от обязанности руководить трудом частных лиц и направлять его к занятиям, наиболее соответствующим интересам общества. Согласно системе естественной свободы, государю надлежит выполнять только три обязанности: во-первых, обязанность ограждать общество от насилий и вторжений других независимых обществ; во-вторых, обязанность ограждать, по мере возможности, каждого члена общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов, или обязанность установить строгое и беспристрастное отправление правосудия; и, в-третьих, обязанность создавать и содержать учреждения, создание и содержание которых не может быть в интересах никаких определенных лиц или небольших групп, ибо прибыль от них никогда не сможет окупить затраты любого отдельного лица или небольшой группы лиц, хотя зачастую они смогут с лихвой окупиться большому обществу" (очевидно, что в нашем контексте слово "государь" - синонимично государству, - Л. С.) [90; 102, 53-54].

Как легко заметить, Адам Смит стремится обосновать максимальную свободу человека, живущего в условиях рыночного хозяйства. Государство должно лишь обеспечить неприкосновенность этих предпосылок. Они равны для всех, отчего и являются "общим делом", выполняемым государством в Новое время. Функции государства ограничиваются, таким образом, обороной (1), определением меры свободы каждого посредством установления одинаковых для всех правил и обеспечения правосудия как средства решения социальных конфликтов между членами общества (2) и организацией учреждений, которые не могут быть созданы отдельными лицами, но которые необходимы всем им, например, почты, полиции и т.д. (3) [102, 55-68].

Современный либерализм (М. Фридман, Ф. А. Хайек и др.) исходит из саморегуляции обменных отношений. Рынок действует таким образом, что индивид А, производящий товар X, может удовлетворить свою потребность в товаре V, производимом индивидом В, лишь в процессе обмена, то есть удовлетворив потребности индивида В в товаре X. Никто и ничто, кроме собственных потребностей, не гонит его на рынок и не побуждает к обмену. Никто не регулирует обменный процесс. Индивиды А и В сами находят друг друга, Ими движет только "невидимая рука" (А. Смит) их потребностей. И поскольку речь идет об отношениях не только А с В, а всех со всеми, постольку рынок удовлетворяет всеобщие потребности, общественный интерес. Индикатором потребностей являются цены, складывающиеся под влиянием спроса и предложения и потому отражающие потребности населения сообразно его покупательской способности.

Государственное планирование в масштабах общества представляется современному либерализму принципиально невозможным. Государство, берущееся за это, обнаруживает "пагубную самонадеянность" [107]. Ни одно правительство, ни один государственный орган ни при каких обстоятельствах не в состоянии обладать информацией, необходимой для принятия оптимальных решений о том, что нужно делать на каждом рабочем месте. Тот, кто на нем находится, будет осведомлен полнее и потому выполнит работу успешнее по своему разумению, чем по указанию сверху. В этом современный либерализм видит причину краха общества, экономика которого была основана на государственной собственности и централизованном планировании.

По законам общественных отношений свобода индивида должна быть максимально возможной, в том числе и в области хозяйства. Пределы вмешательства государства в дела людей определяются необходимостью обеспечить порядок, при котором осуществление свободы индивидом не должно препятствовать всем другим индивидам осуществлять свою свободу. Вмешательство государства в частную сферу семьи, быта, культуры (первый уровень гражданского общества), как правило, исключается и может иметь место только в целях обеспечения личной или общественной безопасности. Государственный надзор за обеспечением порядка возможен лишь в сферах экономики и политики, ибо именно в этих областях прежде всего реализуется главная функция государства - решение общих дел. Вмешательство государства допустимо здесь постольку, поскольку оно необходимо для осуществления этой функции.

Однако эти ясные с точки зрения чистой теории положения внедряются в практику с большим трудом. Причина этого не только в том, что значительная часть экономистов, социологов, юристов в принципе не приемлет либеральных воззрений. Дело еще и в том, что доктрина невмешательства государства в дела общества и личности и особенно в хозяйственную сферу не в состоянии объяснить многие общественные, в том числе экономические процессы, а следовательно, и лечь в основу социально-политических программ, реализация которых могла бы воспрепятствовать их развитию в нежелательную сторону. В частности, свободному рынку, функционировавшему при полном невмешательстве государства в область обменных отношений, пришлось выдержать испытание жесточайшими экономическими кризисами, поразившими капиталистическое общество в конце XIX в., в 1929-32 гг., в 1937 г. и т.д. Они не только подробно описаны, но и проанализированы многими экономистами, историками народного хозяйства, криминологами, и здесь нет нужды повторять ^же известное. Достаточно сказать, что в результате кризиса 1929 -32 гг. мировое производство сократилось более, чем на 40%, множество людей разорилось, превратилось в безработных, бездомных бродяг, большинство предпринимателей обанкротилось, часть из них покончила жизнь самоубийством, почти полностью исчез средний класс и т.п.

Столь разрушительные экономические катаклизмы привели общественную мысль, ищущую пути оздоровления капитализма, к признанию необходимости регулировать рыночные отношения. Поскольку такое регулирование - общее дело населения, постольку и осуществлять его может только орган, для этого предназначенный, - государство.

Крайней формой отрицания либерально-демократической доктрины является научный социализм, требующий полной ликвидации свободного рынка и замены его плановораспорядительными хозяйственными связями. Однако, получив известную популярность в 30-е гг., социалистические идеи ныне выходят из моды, будучи скомпрометированы неудачным опытом построения коммунистического общества в Советском Союзе и в странах Восточной Европы.

Гораздо более убедительными представляются рекомендации англичанина Дж. М. Кейнса, получившего за свою научную и общественную деятельность титул лорда. Опираясь на доводы, которые выглядели особенно доказательно потому, что основывались на фактах эпохи великой депрессии (так обществоведы Запада именуют период капиталистических кризисов 1929-32 гг.), Кейнс пришел к выводу о том, что самокорректирующаяся экономика и саморегулируемый рынок - иллюзии и что только государство может помочь избежать стагнации, хаоса, катастрофических спадов производства, а стало быть, и социальных катаклизмов.

Здесь не место углубляться в анализ экономических мер, направленных на регулирование рыночного хозяйства. Они подробно описаны в экономической литературе [28; 67], и нам достаточно ограничиться их самой общей характеристикой. Практические рекомендации Кейнса и его прямых и отдаленных последователей (американца Дж. К. Гэлбрейта, его соотечественника В. В. Леонтьева и др.) не предполагают прямого государственного вмешательства в деятельность предприятий и корпораций. Влияние государства ограничивается преимущественно дифференциацией налоговой политики и целенаправленным размещением выгодных государственных заказов. Например, та хозяйственная сфера, которая, с общественной точки зрения, нуждается в ускоренном развитии, облагается налогом в существенно меньшей мере, вследствие чего вложенный в нее капитал дает большую прибыль по сравнению с вложениями в другие хозяйственные отрасли. Благодаря этому она "притягивает" свободные деньги и деньги из иных экономических областей. В результате развитие общественно важной сферы национального хозяйства получает необходимый толчок.

Аналогично этому ускоренное развитие отдельных сфер хозяйства обеспечивается размещением среди фирм и корпораций выгодных государственных заказов, благодаря которым в известных пределах гарантируется реализация таких важнейших программ, как военные, космические, экономические и т.д.

Предельно повышая налоговые ставки на ту часть прибы-

ли, которая предназначается на личное потребление предпринимателя, и существенно снижая на ту ее часть, которая идет на расширение производства и заработную плату наемным работникам, государство стимулирует экономический рост и не допускает дисбаланса между спросом и предложением, нарушение которого является, как известно, главной причиной экономических кризисов.

Эти предложения внедрены в государственную практику ряда стран Запада и приносят свои плоды. Многие утверждают, что послевоенное "экономическое чудо" в капиталистическом мире - эффект осуществления рекомендаций Кейнса, Гэлбрейта, Леонтьева и др.

На практике ни принципы либерализма, ни принципы тотального всевластия государства в экономике полностью не реализовались нигде. Хотя такие попытки предпринимались, они ни в одной стране сколько-нибудь полного успеха не принесли. По-видимому, речь должна идти о синтезе названных принципов, т.е. не об устранении государства из хозяйственной жизни, а о необходимом ограничении его вмешательства в рыночную экономику.

С этими изменениями в понимании роли государства в регулировании экономических отношений связана и идея о "государстве благоденствия", или так называемом социальном государстве. Мысль о том, что в число общих дел, которые должно осуществлять государство, должна входить и социальная защита населения, начала распространяться в общественном сознании еще в прошлом веке. Первоначально воспринимаемая как некая современная модификация монаршей заботы о своих подданных, она реализовывалась в институте государственных пенсий, в социальном страховании рабочих и т.д. Однако о превращении социальной политики в главное направление деятельности государства как о реальности заговорили лишь во время второй мировой войны. Импульс исходил из Великобритании. Там впервые и появилось понятие социального государства, сформулированное в знаменитом плане Бевериджа, предложенном британским парламентом лейбористскому правительству в 1942 г. и ставшим моделью для многих государств послевоенной Европы. Как отмечает немецкий историк Г. Риттер, произошел переход от социального страхования рабочих к всенародному страхованию [87,59].

В США идея социального государства была воспринята позднее, чем в странах Европы. "Средний .американец", т.е. господствующий в Америке тип общественного сознания, предпочитал веру в собственные силы, основанную на глубоко укоренившемся в американском обществе принципе индивидуализма.

Г. А. Риттер выделяет три типа социального государства. Первый тип- - "позитивное государство", в котором социальное обеспечение основано на индивидуализме и защите корпоративных интересов и в котором государственная социальная политика является лишь средством контроля второй - собственно социальное государство, в котором проводится политика полной занятости, обеспечивается гарантированный минимальный уровень жизни и равенство шансов на успех; третий - "государство благосостояния", в котором "обеспечивается равенство, кооперация и солидарность" и социальная политика для всех одинакова; в нем должны уменьшаться различия в зарплате, гарантироваться полная занятость, обеспечибаться трудящимся доминирующего положения в политике [87, 12-15]. Будучи только моделями, эти типы социального государства нигде не были реализованы в полной мере и отражают лишь тенденции в изменениях государственной социальной политики на Западе. При этом нельзя не отметить, что принцип социальной безопасности населения и требование не только юридического, но и материального равенства находятся в противоречии с идеей свободы и концепцией правового государства, в котором государственное вмешательство в частные и общественные дела ограничиваются необходимым минимумом. Как подчеркивает Риттер, социальное государство содержит в себе опасность установления тотального контроля и управления обществом сверху, но оно же, по его словам, способствует росту реальной свободы, ликвидируя бедность, и социализации индивида. "В этой двойственности, - заключает немецкий историк, - заключены одновременно и опасность, и шансы на успех социального государства" [87,20-21].

Итак, пределы вмешательства государства в частные и общественные дела изменяются в ходе исторического развития и с учетом социальных и культурных особенностей отдельных стран и народов.

3. Гражданское общество социально неоднородно. В его состав входят различные общественные группы (классы, сословия, слои и т.д.). Каким должно быть в функциях государства соотношение общечеловеческого и классового (сословного, группового и т.д.) начал?

Исходным для ответа на поставленный вопрос является положение, в соответствии с которым в общественном организме каждый элемент (сторона, момент) опосредствован всеми другими элементами и сам влияет на них. Ограничивая монополию предпринимательских фирм, устанавливая предельную продолжительность рабочего дня, минимум заработной платы и т.д., государство, возможно, выступает против интересов отдельных собственников - предпринимателей, но, укрепляя рыночную систему хозяйства, оно действует в интересах всех их, а в конечном счете - всего общества. Обеспечивая доступ к достижениям мировой культуры, к системе образования, продвижению в науке в соответствии со способностями, государство тем самым действует не только ради осуществления общечеловеческих начал в своих функциях, но и ради предпринимателей, которым в условиях научнотехнической революции нужен грамотный, культурный, образованный работник, необходим ученый и изобретатель, человек с широким кругозором и т.п.

Когда государство увеличивает налоги, взыскиваемые с населения, оно, казалось бы, противостоит всем, но, реализуя социальные программы, обеспечивает повышение жизненного уровня общества в целом. Таким образом, общечеловеческие и классовые (сословные, групповые и т.п.) начала в современных государствах отнюдь не обязательно противоположны друг другу. В Новое время обычным является из взаимопроникновение .

Истории известны и другие варианты этого соотношения, когда сословно-классовый интерес одной группы, обеспечившей себе руководящую роль в государстве, ставится выше интересов других социальных групп, а следовательно, выше интересов всего общества. Однако и в таком случае государство не в состоянии полностью игнорировать потребности подчиненного сословия (группы). Природа общественного целого такова, что античный полис предполагает сохранение не только рабовладельца, но и раба, феодализм - не только помещика, но и крепостного, капитализм - не только предпринимателя, но и наемного рабочего. Более того, свойство быть, например, помещиком зависит от наличия крепостных, которые нуждались, следовательно, в определенной защите. Вот почему феодальное государство осудило помещицу Салтычиху за издевательства над крепостными крестьянами. Главная функция государства - обеспечение целостности и сохранности общественного организма, которую оно объективно не может не ставить выше любых эгоистических интересов входящих в него групп. В противном случае ему грозит саморазрушение.

4. Генеральная функция государства - реализация общих дел, обеспечивающих объективные предпосылки человеческого существования. К их числу относятся:

- природные условия, обеспечение жизни, здоровья человека и нормальной среды его обитания;

- социально-культурные условия (общая свобода, доступ к культурным ценностям, образованию, свобода творчества);

- экономические условия (частная собственность, свобода выбора занятий и т.п.);

- политические условия (доступ к управлению делами общества, реальное участие в нем, возможность влияния на принимаемые политические решения, гласность и т.д.).

5. Генеральная функция государства реализуется в его внешних и внутренних функциях.

К числу внешних направлений государственной деятель-

ности относится военное, которое может быть в зависимости от характера государства функцией обороны или агрессии; функции внешнеполитических, экономических и культурных связей и экологическая функция, обеспечивающая международное сотрудничество в деле сохранения окружающей среды.

К числу внутренних относится функция обеспечения общественного порядка (охрана предпосылок существования человека); экономическая (регулирование рынка, разработка и обеспечение общенациональных экономических программ и т.п.); культурная (развитие образования, науки, учреждений культуры); социальная; фискальная (сбор налогов как главного источника финансирования всей государственной деятельности) и другие функции.

Функции государства историчны. Они меняются на раз-

ных этапах развития общества, а также в зависимости от изменений его социально-политического строя. В тоталитарных обществах, например, в число основных направлений деятельности государства включаются функция подавления сопротивления классовых, национальных и иных противников и культурно-воспитательная функция, обеспечивающая господство единой идеологии. В социалистических обществах с их плановой экономикой появляется хозяйственно-организаторская функция и функция охраны социалистической собственности.

Сказанное подтверждает вывод: в функциях государства раскрывается его политическая природа, которая в свою очередь выражает характер породившего его общества.