Глава 17. Парламент

§1. Парламент как институт политической системы общества

Парламент - высший орган представительнойизаконодательнойвласти.Представительной- поскольку егодепутаты являются непосредственными представителями народа, т.е. избираются им.Законодательной- поскольку обладаетмонополией на принятие законов государства. Уже классическая теория демократии 17 - 18 вв. определяла выборный парламент как “верховную государственную власть” (Дж.Локк). Однако в действительностисовременные парламенты- даже в условиях либеральной демократии -редко законодательствуют монопольно. В этот процесс также вовлеченыисполнительная власть, бюрократия и другие формальные и неформальные организации.

Ограниченность реальных возможностей и полномочий современных парламентов проявляется в целом ряде моментов:

1) Большинство текущих решений правительства проводится в жизнь без согласия парламента- достаточно лишь общего одобрения парламентариями правительственного курса;

2) Правительство широко пользуется правом законодательной инициативы(т.е. предлагает на утверждение в парламент собственные законопроекты);

3) Правительство в современной ситуации обладает монопольным правом на издание чрезвычайных законов(в ситуации кризиса, войны, стихийного бунта или политической нестабильности);

4) Правительства издают большое количество специальных постановлений, направленных навоплощение в жизнь принятых парламентом законов;

5) Контроль парламента за деятельностью правительства также постепенно ограничивается- возможность выражениявотума недоверияправительствуотсутствует в президентской республике, сведен до минимума во многих парламентских республиках(например, за всю историю ФРГ он имел место только один раз);

6) В сфере законодательства парламент потесненне только исполнительной властью, но иразвитием судебного конституционного контроля(КонституционныйлибоВерховный судобладают правом проводить экспертизу принимаемых законов на предмет соответствия Конституции и опротестовывать их).

Подлинное же значение парламентов политическая наука усматривает в легитимации (т.е. в обеспечении формальной законности) существующих режимов. Как отмечает американский политолог Н.Полсби, парламент - это единственный институт, который может претендовать на представительство всего общества (политического сообщества) в целом. По этой причине редкий режим сегодня обходится без “народных избранников”. В 1981 г. на наличие представительных собраний претендовали 93 государства, а обходились без них только 33 (в основном военные диктатуры). С тех пор количество парламентов в мире еще более возросло.

§2. Классификация парламентов

Общее значение термина “парламент”определяет его как “многочисленный по составу выборный орган, автономный по отношению к другим органам власти, члены которого равны по статусу”. Уточнению и конкретизации этого общего и формального определения способствуетклассификация парламентов.Основаниемэтой классификации являетсяотношение представительного органа к исполнительной власти.Рассмотрим выделяемые в соответствии с этим критерием его разновидности.

1. Доминирующие парламенты. Примерами его могут служит Национальная ассамблея Франции (периода Четвертой республики), современный итальянский парламент. Встречается данная разновидность редко, что вполне объяснимо: доминирующие парламенты, достигнув пика величия и влияния, и способствуют тем самым своему падению. Как следует из названия, такие парламенты играют ведущую роль в национальной политической жизни и жестко контролируют исполнительную власть. Неизбежными при этом становятся частые правительственные кризисы. Так, например, за 12 летний период существования Четвертой (парламентской) республики (1946 - 1958) Франция стала свидетельницей существования 25 кабинетов, некоторые из которых работали считанные недели. Мотивы, которыми руководствуются члены “доминирующих парламентов”, сознательно ведя дело к ослаблению и падению правительства - это расчет получить место в составе следующего правительства, и, самое главное – преследование узкопартийные цели. Доминирующий парламент всегда является порождением партийной системы “крайнего плюрализма”, предполагающей наличие большого числа конфликтующих друг с другом партий, неспособных образовать устойчивую коалицию. Например, в период Четвертой республики во Франции, когда две влиятельные партии - коммунисты “слева” и голлисты “справа” отвергали сами основы политического режима и находились в острой конфронтации между собой. В чрезвычайно многопартийной Италии со времен основания республики сменилось более 50 кабинетов. Таким образом, данная разновидность парламента вовсе не оптимальна и, в конечном счете, ведет к параличу власти.

2. Автономные парламенты. Примеры - Конгресс США, шведский риксдаг, Верховная Рада Украины. Такие парламентыв основном контролируют законодательный процесс, не могут быть распущены или принуждены к принятию не устраивающих их решений, но при этомресурсов для “свержения” исполнительной власти у нихнедостаточно.Автономияамериканского парламента обеспечиваетсянесколькими обстоятельствами. Во - первых, основополагающим для государственного устройства США являетсяпринцип разделения властей. Во - вторых,политические партии страны не загоняют своих членов в рамки жесткой дисциплины, благодаря чему законодательный корпус относительно свободен в принятии решений. В - третьих, сила и влияние Конгресса во многом предопределяютсяналичием комитетов и подкомитетов,позволяющих конгрессменам достичь высокого уровня профессионализма. Все это обеспечиваетактивную и самостоятельную рольпредставительного собранияв процессе принятия решений, а также выполнению имконтрольных функций. Автономные парламенты также довольно часто возникаютв странах с устоявшимся порядком и процедурой консультаций между различными партиями и их фракциями по политическим вопросам, как это имеет место в скандинавских странах.

3. Ограниченно автономные парламенты. Эта разновидность существует в Великобритании и всех ее бывших доминионах. Ограниченно автономный парламент традиционно принято рассматривать какарену борьбы(зачастую показной и ритуализированной)между правительством и оппозицией. Поскольку последняя в рамках британской двухпартийной системы традиционно находится в меньшинстве,контроль правительства над правящей партией традиционно обеспечивает ему очень сильные позиции в парламенте. Поэтомуроль британской палаты общин (нижней)-не править, а досаждать правительству критикой, обсуждением принятых решений и запросами. При этом кризис правительства и его отставка могут быть вызваны лишь“бунтом на корабле”- т.е. расколом в рядах правящей партии. Другой тип ограниченного парламента представляет собой нынешнееФедеральное собрание России. Подобный статус прежде всего нижней его палаты предопределяетсясформулированными в Конституцииограничениями его компетенции и реальных возможностей политического влияния. Так, например, депутаты Государственной Думы РФлишены реальных рычагов воздействия на президента(из – за усложненной и практически нереализуемой процедуры импичмента)и правительство(их участие в формировании кабинета ограничивается лишь формальным согласием на утверждение кандидатуры его председателя – троекратное же ее отклонение либо вынесение вотума недоверия правительству чреваты роспуском нижней палаты). Помимо этого, президентская сторона в полной мере использует своеправо вето на принятые законопроекты и право издавать указы, заменяющие «необходимые» и отсутствующие законы, а также зависимость от нее парламентариев в финансовом отношении(заработная плата депутатов и иные их льготы обеспечиваются Управлением делами Президента). При этом следует отметить, что подобная ограниченность представительного органа в РФ, в отличие от стран с устойчивой демократией, связана не с особенностями партийной и избирательной системы, а прежде всегос незавершенностью формирования в России цивилизованного и полноценного парламентаризма.

4. Подчиненные парламенты. Примеры - Национальное собрание Франции (Пятая республика), парламент Кении и ряда других африканских стран. Здесьисполнительная власть уже явно преобладает над парламентом, направляет и контролирует его работу. Во многих развивающихся странах многие парламентарии зачастую боятся критиковать правительство, опасаясь за свою личную безопасность. Но и в такой ситуациипарламент остается важным связующим звеном между центральной властью и сельской глубинкой- “законодатели” выступают как защитники интересов своих избирателей в столице, “выбивают” субсидии и т.д. Во Франции же с ее сильными демократическими традициями и многопартийной системой аргументом в пользу введения подчиненного парламента были политическая нестабильность и неэффективность слабой власти периода Четвертой республики. Поэтому в Пятой республике полномочия Национального собрания были жестко ограничены Конституцией 1958 г. в пользу президента и его аппарата - в результате до второй половины 80 - х гг. оно оставалось одним из слабых в мире. Ситуация изменилась лишь после того, когда президенту - социалистуФ.Миттеранупришлось сосуществовать с правым парламентским большинством. Отсутствие партийного контроля за представительным собранием позволило последнему проводить самостоятельную политическую линию.

5. Полностью подчиненные парламенты. Эта разновидность характерна для многихпопулистских мобилизационных(например, Танзания или Ирак), некоторыхвоенных(Бразилия в начале 80 - х гг.), всехкоммунистическихи некоторых“переходных”режимов стран СНГ (Белоруссия, Узбекистан, Туркменистан). Например, за всю историю Верховного Совета СССР до 1989 г. не было ни одного случая, когда кто - то проголосовал против предложений правительства и ЦК КПСС. Парламент современного Туркменистана только однажды вступил в полемику с президентом С.Ниязовым - по вопросу о присвоении ему новых государственных наград. Полностью подчиненные парламенты редко собираются на сессионные заседания, а сами эти заседания непродолжительны и носят формальный характер - например, депутаты нынешнего узбекистанского парламента собираются два раза в год на одну неделю и “конвейерным методом” принимают все предлагаемые правительством законопроекты. При этомправо таких парламентов формировать правительство-чистая фикция. Они созываются для того, чтобылегитимизировать (узаконить) правящий режим и санкционировать его мероприятия.