§3. Бюрократия и политика

Долгое время весьма распространенным в политической науке было мнение о том, что политическое руководство, т.е. собственно осуществление власти и политики-дело политиков, аназначение бюрократии-осуществление управления, т.е. воплощение в жизнь того, что задумали и запланировали политики.

В классической теории бюрократиичиновник рассматриваетсякак абсолютно чуждый политики исполнитель воли вышестоящего политического руководителя. Упоминавшийся намиМ. Вебер, в частности, указывал: “В соответствии со своим естественным призванием подлинный чиновник не будет вмешиваться в политику - он скорее посвятит себя беспристрастному администрированию.”

Однако в ходе последующего развития социальной и политической науки это положение было отвергнуто. В наиболее радикальной форме оно было раскритикованоК.Марксом, который напрямуюобвинил бюрократию в узурпации политической власти и использовании ее в своих интересах, отметив: “Бюрократия имеет в своем распоряжении государство: это ее частная собственность”.

Упоминавшаяся нами “реалистическая теория бюрократии” на основе изучения реального опыта работы чиновников приходит к выводу, чтосовременная бюрократия не может не быть политической. Ведь еслиМ.Веберправ, и чиновники действительно являются наиболее компетентной, организованной и амбициозной социальной группой и контролирует механизм управления, то для нее не составляет особого трудаузурпировать политическую власть и манипулировать обществом в своих интересах. На основе этой идеи родилась знаменитаядоктрина “власти администрации”, согласно которойреальная власть в современном обществе принадлежит бюрократии. Этот вывод многократно подтверждался политическим опытом зарубежных стран. Происходитполитизация высшей государственной бюрократии, тесно связанной с высшими институтами власти (президент, правительство, парламент), котораявсе сильнее осваивает навыки публичной политики и влияет на власть. Квысшей государственной бюрократиив различных странах соответственноотносятся:

а) Во Франции- 400 высших чиновников, назначаемых лично президентом и премьер - министром, министры и директора отдельных министерств, большинство членов Государственного Совета, Счетной палаты и финансовой инспекции, члены личной канцелярии и кабинетов президента и премьер - министра;

б) В Англии- это в основном заместители и секретари министров, а также заместители секретарей (всего 782 человека);

в) В США- 1500 высших чиновников - помощников президента на положении государственных секретарей.

При этом возможны три основных моделивзаимоотношений высших политических руководителей(президента, премьера, партийных лидеров)и высшей государственной бюрократии:

а) В странах, где существуют традиции сильного государства(Франция), позиции высшей бюрократии являютсясравнительно устойчивыми, что делает еенезависимой от политикови позволяет подминать их “под себя”;

б) В странах, где существуют традиции контроля со стороны общества и политиков за государственным аппаратом(США), инет гарантий устойчивого положения высшей бюрократии, оназависит от партийных лидеровисменяетсявслед со сменой руководства и курса после выборов;

в) В странах, где политика отделена от государственного управления, а высшей бюрократиизакрыт доступ в политическуюэлиту и одновременногарантирована устойчивость ее положениянезависимо от смены правительства - она может оказывать лишькосвенное влияние на высшие решения государственной власти(Англия, Швеция, Голландия).

Однако в любом случае, высшие чиновники влияют на решения правительства и их выполнение своими рекомендациями, участием в разработке и проталкивании разного рода решений и проектов, а также через контроль за их исполнением. Причем в различных странахподобная практика все более укореняется, о чем свидетельствуют многочисленные примеры. Так, например, в 70 - 80 - ые гг. во Франции высшие госчиновники стали принимать активное участие в т.н. “межминистерских кабинетах”под председательством премьер - министра (их число доходило до 800 в год). В Италии, начиная с того же периода, высшие чиновники участвуютв качестве экспертов в работе межминистерских комиссий и в заседаниях Совета министров. В государственной же службе Великобритании выросла рольпостоянного аппарата кабинета(т.н. Cabinet Office) иличного секретаряпремьер - министра.

Подтверждением политизации чиновников также является формирование т.н. партийной бюрократии. Так, например, в конце 70 - х гг. в ФРГ в земельных парламентах (ландтагах), контролируемых одной из ведущих социал-демократической партией (СДПГ), 87 % статс-секретарей оказались членами этой партии, что явно больше доли ее представительства в органах власти. Одновременно с этим в Италии, где Христианско-демократическая партия (ХДП) с послевоенных времен имела парламентское большинство в 40 % мест, в то же время контролировала 70 - 90 % должностей в госаппарате. Подобноезасилье “партийных бюрократов”не только вовлекает чиновников в политику, но и делает партийных лидеров и рядовых партийцев зависимыми от подобных“бюрократических подпорок”.

В то же время вовлечение бюрократов в политику ограничивается целым рядом обстоятельств:

1) Формально чиновники не имеют права принимать высшие политические решениявместо президента или премьер - министра - они просто не будут иметь юридической силы.Их функции-разработка проектов и решений, контроль за их исполнением;

2) У любого высшего политического руководителя всегда есть в распоряжении средства,позволяющие преодолеть сопротивление бюрократии- так, например, в Англии министр может опереться в этой борьбе на премьер - министра, кабинет и парламент, а президент во Франции - на личный кабинет, правительство, правящую партию и мнение избравших его граждан;

3) Даже в ситуации острого кризисаполитические деятели сохраняют свое монопольное право принимать решения, делегируя при необходимости лишь определенную их часть подчиненным им чиновникам.

4) Участие чиновников в политике “в свободное от работы время” четко регламентируется специальным законодательством, подтверждением чему служат многочисленные примеры:

а) В США 1939 г. был принят и до сих пор действует закон “О политической деятельности”, прямозапрещающий чиновникам участие в политических партиях. Согласно ему, чиновник, начавший политическую карьеру, должен уйти с государственной службы без надежды на возвращение;

б) В Великобритании законом определено, что государство вправе требовать от госслужащих абсолютной лояльности, а сами чиновники не должны позволять себе политических заявлений и выступлений, а также участвовать в выборах и вступать в политические партии;

в) Во Франции политические права госчиновников гораздо шире - регулирующий их ордонанс (свод) 1959 г. требует от них нейтралитета по отношению к политическим вопросам, но предоставляет имправо создавать профсоюзные и иные объединения, а также вступать в политические партии.

В современной России, преодолевающей сложившиеся в коммунистические времена традиции «безликости» и политической аморфности основной массы государственной бюрократии и номенклатуры, государственные чиновники разного уровня (глава кабинета министров и президентской администрации, рядовые министры, главы региональных и местных администраций) постепенно осваивают навыки публичной политики. При этом важной особенностью вовлечения российских чиновников высшего и нижестоящих уровней в политику является его «добровольно – принудительный характер». Оно зачастую осуществляется по указанию вышестоящего начальства и в нарушение действующего закона о государственной службе и иных законов РФ. Наконец, при участии действующих госчиновников в выборах разного уровня (президентских, региональных, муниципальных) ставка делается не столько на цивилизованные избирательные технологии, сколько на использование ими своего служебного положения, что также противоречит законодательству.

Так, например, ни для кого не является секретом, что создание в 1995 г. движения «Наш – дом Россия» во главе с тогдашним премьер – министром В.Черномырдиным было инициировано Кремлем, а зависимым от Москвы региональным чиновникам было «настоятельно рекомендовано» партию власти поддержать. Столь же искусственный характер имеет созданное по установке президентской администрации к думским выборам 1999 г. движение «Единство» («Медведь»), во главе которого неожиданно для многих оказался ранее далекий от политики глава Министерства по чрезвычайным ситуациям (МЧС) С.Шойгу, а некоторые региональные отделения движения возглавили представители этого ведомства на местах. Нежелание инициировавшей массовое вовлечение госчиновников в политику президентской власти закону проявилось в период президентских выборов 1996 г. Именно в этот многие главы регионов вопреки действующему законодательству о госслужбе и «Закону о выборах» в обмен на различные льготы активно участвовали в избирательной кампании Б.Ельцина, используя свое служебное положение. Очевидно, что подобная практика не соответствует цивилизованным правовым нормам, определяющим формы и пределы участия чиновников в политике в зарубежных странах.

Вопросы и задания для повторения:

1) С чем было связано возникновение института бюрократии в истории человечества? В какую историческую эпоху это произошло?

2) Какие основные типы бюрократии существовали в мировой истории? Перечислите их основные характеристики.

3) Какие черты были свойственны европейской бюрократии Нового времени? Какие экономические, культурные и социально – политические факторы жизни европейских стран способствовали ее возникновению и утверждению?

4) Какие негативные стороны бюрократии как социального и политического института отмечает марксистская теория?

5) Какие моменты классического веберовского подхода пересматривает т.н. «реалистическая теория» бюрократии? Какие новые критерии эффективности бюрократии и общие требования к ней формулирует эта доктрина?

6) Каковы современные принципы организации управления и работы государственного аппарата действуют в современных западных странах?

7) Какие требования к профессиональной подготовки будущих чиновников предъявляются в зарубежных государствах?

8) Какие формы контроля за деятельностью государственных чиновников используются в зарубежной практике?

9) Какие методы совершенствования организации работы государственных чиновников используются за рубежом?

10) Какую роль играет бюрократия в современной политике? Почему современная бюрократия не может не быть политической? Поясните свой ответ.

11) Какие объективные обстоятельства ограничивают влияние совещенных чиновников на процесс принятия политических решений? Какие законодательные ограничения участия государственного чиновников в политике существуют в зарубежных странах? Приведите конкретные примеры.

Дополнительные вопросы:

1) Каковы основные проблемы, связанные с деятельностью государственного аппарата современной России? Каковы, на Ваш взгляд, возможные пути их преодоления?

2. Каковы основные причины и особенности вовлечения российских госчиновников в политику?

Литература:

1. Голосов Г.В. Сравнительная политология. – Новосибирск, 1994, Гл.9.

1. Вебер М. Избранные произведения. М.:Прогресс, 1990, С.657 – 667, 675 – 689.

2. Гвишиани Д.М. Организация и управление. М., 1972.

4. Андреев С.С. Политическое управление и политическое руководство. // Соц. – политич. науки, 1992, № 4 – 5.

5. Иванов Н.П. Теория управления при переходе к рынку. // Полис, 1992, № 1 – 2.

6. Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих. // МЭиМО, 1993, № 2.

7. Макаренко в.Л. Групповые интересы и властно – управленческий аппарат. // Социс, 1997, № 7.

8. Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? // Полис, 1995, № 6; Он же. Государство и номенклатура: попытка необходимых уточнений. // Полис, 1996, № 2.

9. Гевелинг Л. Парадоксы бюрократизации современного российского общества: между социализмом, капитализмом и паразитоценозом. // МЭиМО, 1996, № 12.

10. Жабрев А.А. Современный российский чиновник: наброски к социологическому портрету. // Социс, 1996, № 8.