7.3. Фе­де­ра­тив­ный и иные до­го­во­ры

Абзац четвертый п.1 Заключительных и переходных положений упоминает Фе­деративный договор, который представляет собой совокупность трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными орга­нами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации³¹⁹. Эти договоры были подписаны в марте 1992 г. (правда, их не под­писала Чеченская Республика, не подписал их сразу и Татарстан) и в дальней­шем вошли в состав, хотя и в качестве самостоятельной части, Конституции (Ос­новного Закона) Российской Федерации 1978 г. При этом за положениями Феде­ративного договора признавался приоритет по отношению к иным конституци­онным положениям, т.е. в случае противоречия любых положений Конституции и положений Федеративного договора действовали нормы Федеративного дого­вора.

Как видно из комментируемой части данного пункта, Федеративный договор сохраняет свое действие, хотя в третьем абзаце того же пункта указано, что од­новременно с вступлением в силу новой Конституции РФ прекращается действие Конституции РФ 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями. Но в отличие от Конституции 1978 г. ныне действующая Конституция России уста­навливает приоритет конституционных положений по отношению к положениям Федеративного договора, а сам Федеративный договор уже не считается более частью Конституции РФ³²⁰.

Нужно сказать, что основные положения Федеративного договора вошли в текст Конституции РФ 1993 г., и тем не менее отдельные нормы Федеративного договора находятся в противоречии с нынешней российской Конституцией. Во-первых, Федеративный договор закреплял неравноправие субъектов РФ (напри­мер, республики – суверенны, а остальные субъекты нет), в том числе и при разграничении предметов ведения и полномочий. Он заключался в тот период политического развития России, когда федеральная власть выглядела относительно слабой в глазах некоторых региональных национальных политических элит, требовавших большей самостоятельности по отношению к федеральному Центру, вплоть до признания суверенитета республик в составе России. Но после силового преодоления кризиса федеральной власти осенью 1993 г. Центр отказался от некоторых компромиссов с региональными политическими элитами, и “победная” Конституция 1993 г. установила, с одной стороны, принципы нормальных федеративных отношений, в которых не может быть места какому-то “суверенитету” субъектов Федерации, с другой – возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти (ч.3 ст.11 Конституции). Конституция 1993 г. не знает никакого иного суверенитета, кроме суверенитета Российской Федерации (см. 1.4.2.). Отдельные республики закрепили в своих конституциях положения о собственном суверенитете³²¹, несмотря на то, что это не совпадает с подходом, отраженным в федеральной Конституции. На официальном уровне, хотя и обращают время от времени внимание на такое несовпадение, каких-либо решительных шагов для преодоления этого не предпринимают.

Во-вторых, Федеративный договор признавал природные ресурсы достоянием народов, проживающих на соответствующей территории, а ст.9 Конституции РФ 1993 г. квалифицирует землю и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, указывая, что они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В отношении указанных объектов устанавливается плюрализм форм собственности (см. 1.3.5.), осуществляется законодательное федеральное регулирование, но вместе с тем, народы, проживающие на соответствующей территории, в лице государственных органов образованных ими субъектов РФ вправе осуществлять контроль за рациональным использованием указанных ресурсов и законодательно регулировать специфику их использования в конкретных регионах.

В-третьих, Федеративный договор устанавливал особый порядок введения чрезвычайного положения на территории республик, а Конституция РФ 1993 г. (ст.88, п.”в” ч.1 ст.102) никакой специфики в этом вопросе для республик не предусматривает.

В-четвертых, судоустройство относилось к предметам совместного ведения.

Следует отметить, что применение наименования “Федеративный договор”, использованного для обозначения совокупности упомянутых выше трех Договоров, трансформировало классические представления о федеративном договоре. Обычно под федеративным договором понимают договор, заключаемый государствами, учреждающими федерацию и становящимися, таким образом, ее субъектами. Этим договором определяется, какими полномочиями наделяется федерация, а какие сохраняются у ее субъектов. В России же Федеративный договор был заключен между органами государственной власти Федерации и ее субъектов как якобы независимыми друг от друга и совершенно самостоятельно существующими сторонами.

Раздел второй подчеркивает приоритет положений Конституции и в отношении других договоров между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов, а также договоров между органами государственной власти субъектов РФ. То обстоятельство, что здесь говорится именно об органах государственной власти, а не о Российской Федерации и ее субъектах, показывает, что речь идет не о суверенных субъектах международного права, а о государственных органах, осуществляющих конституционную компетенцию Федерации и ее субъектов и полномочных в силу ч.3 ст.11 Конституции заключать договоры о разграничении этой компетенции, не противоречащие конституционномуразграничению компетенции. Можно еще раз напомнить, что согласно ч.3 ст.11, положение которой входит в Основы конституционного строя, разграничение предметов ведения и полномочий в федеративных отношениях осуществляется прежде всего Конституцией РФ (ст.71 и ст.72), а затем уже договорами. Следовательно, договорами здесь можно регулировать лишь то, что не урегулировано Конституцией (см. 1.4.3.).

Сейчас уже заключены договоры между РФ и тремя десятками ее субъектов (на очереди уже стоят еще несколько десятков субъектов РФ) о разграничении предметов ведения и полномочий³²². В каждом из договоров предусмотрена некоторая специфика такого разграничения³²³. В результате получается, что у одних субъектов более широкие права и полномочия в отдельных сферах, чем у других, так что Федерация формируется как ассиметричная и отчасти – вопреки положениям статей 71 и 72 Конституции. Между тем в федеративных отношениях необходимо ориентироваться на конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Из него могут быть сделаны объективно необходимые исключения, которые не должны становиться правилом. Фактически же установилось иное правило – неравноправие субъектов Федерации в отношениях с Центром.

Даже если считать, что иное правило формирования Федерации в современных российских условиях невозможно, остается проблема легитимации ассиметричного разграничения предметов ведения и полномочий. Поэтому договоры, приводящие к такому расширению компетенции отдельных субъектов РФ, на которое другие субъекты не претендуют, должны быть ратифицированы всеми субъектами РФ, чтобы быть легитимными в масштабе всей Федерации (см. 1.4.3.). Однако этого не только не происходит, но об этом никто даже не ставит вопрос.

Вряд ли можно найти какой-либо иной способ обеспечения единства воли всех субъектов РФ в разграничении полномочий и предметов ведения между органами власти Федерации и ее субъектов, кроме подписания всеми субъектами РФ договора о таком разграничении или ратификации всеми остальными субъектами РФ каждого договора, заключаемого органами власти одного из субъектов РФ и России.

Возможен, например, такой способ легитимации, как ратификация Советом Федерации каждого договора между органами власти Российской Федерации и ее субъекта. Однако Совет Федерации, хотя и обеспечивает представительство субъектов РФ в парламенте России, является все же федеральным органом, а не органом каждого из субъектов РФ. Ратификация Советом Федерации таких договоров могла бы считаться отражением мнения всех субъектов РФ только в том случае, если бы за нее проголосовали все члены Совета Федерации и если бы они были на это уполномочены соответствующими законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ. Но такая процедура ничем не отличается от обычной ратификации этих договоров всеми субъектами Российской Федерации.

Вряд ли можно вводить в федеративных отношениях принцип наибольшего благоприятствования. Последний предполагает, что любые привилегии или дополнительные полномочия, закрепленные в каком-нибудь договоре между органами власти Российской Федерации и одного из ее субъектов, автоматически распространяются на всех остальных субъектов РФ, независимо от содержания договора, а также независимо от того, заключены или нет соответствующие договоры с органами власти других субъектов. Но это означало бы, что Россия и составляющие ее субъекты Российской Федерации суть какие-то самостоятельные и независимо друг от друга существующие образования (что не соответствует и не может соответствовать действительности), а цель всех субъектов РФ – добиться от России каких-то одинаковых и как можно более широких полномочий, и просто не у всех хватает возможностей добиться этого. Но далеко не все субъекты Российской Федерации готовы осуществлять одни и те же (лишь бы как можно более широкие) полномочия. Как показывает содержание уже заключенных договоров и развивающих их специальных соглашений³²⁴, у различных субъектов РФ разные приоритеты. Поэтому введение принципа наибольшего благоприятствования не отвечает существу отношений, возникающих между Федерацией и ее субъектами, да и вряд ли кого-либо из них заинтересует.

Представляется, что договоры между органами власти субъектов Федерации, а также между органами власти Российской Федерации и ее субъектов вполне могли бы заключаться для реализации закрепленных за ними полномочий, но сами предметы ведения и полномочия должны быть разграничены и недвусмысленно закреплены либо только Конституцией РФ (и развивающими ее федеральными законами), либо специальным договором между всеми субъектами РФ, а положения этого договора легли бы в основу Конституции.

Следует отметить, что непосредственно регулирующая роль Федеративного договора постоянно снижается. Наиболее важные его положения либо воспроизведены в Конституции, либо не могут применяться как противоречащие ей. Кроме того, заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий РФ со все большим количеством ее субъектов, а также почти 200 соглашений в развитие этих договоров в период с 1994 г. по 1997 г. ведет ко все более детальному и основательному урегулированию данной группы федеративных отношений и, значит, оставляет все меньше возможностей для применения Федеративного договора с его самыми общими формулировками.