4.3.4. По­ря­док фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции

От­хо­дом от же­ст­ко­го про­ве­де­ния в жизнь прин­ци­па раз­де­ле­ния вла­стей яв­ля­ет­ся со­вме­ще­ние ман­да­та пар­ла­мен­та­рия (чле­на Со­ве­та Фе­де­ра­ции) и долж­но­сти гла­вы ис­пол­ни­тель­ной вла­сти субъ­ек­та РФ. Ч.2 ст.95 Кон­сти­ту­ции не ука­зы­ва­ет с дос­та­точ­ной сте­пе­нью чет­ко­сти спо­соб фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции – из­бра­ние, за­ме­ще­ние по долж­но­сти, на­зна­че­ние чле­нов этой па­ла­ты Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния. В ней лишь ука­зы­ва­ет­ся ис­ход­ный прин­цип: в Со­ве­те Фе­де­ра­ции за­се­да­ют по два пред­ста­ви­те­ля от ка­ж­до­го субъ­ек­та РФ – по од­но­му от за­ко­но­да­тель­но­го и ис­пол­ни­тель­но­го ор­га­на го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти субъ­ек­та РФ. Ч.2 ст.96 Кон­сти­ту­ции де­ла­ет от­сыл­ку к фе­де­раль­но­му за­ко­ну, ко­то­рый оп­ре­де­ля­ет по­ря­док фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции.

В хо­де под­го­тов­ки про­ек­та Фе­де­раль­но­го за­ко­на о по­ряд­ке фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции пред­ла­га­лись раз­лич­ные ва­ри­ан­ты фор­ми­ро­ва­ния этой па­ла­ты. Так, рос­сий­ские пар­ла­мен­та­рии хо­те­ли со­хра­нить вы­бор­ность чле­нов этой па­ла­ты Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния. Как из­вест­но, пер­вый со­став Со­ве­та Фе­де­ра­ции был из­бран сро­ком на два го­да в 1993 г. (см. 7.6.).

В ча­ст­но­сти, пред­ла­га­лось фор­ми­ро­вать Со­вет Фе­де­ра­ции сле­дую­щим об­ра­зом: ор­га­ны ис­пол­ни­тель­ной и за­ко­но­да­тель­ной вла­сти субъ­ек­тов РФ вы­дви­га­ют кан­ди­да­тов, а гра­ж­да­не пря­мы­ми, все­об­щи­ми и тай­ны­ми вы­бо­ра­ми ре­ша­ют, кто из них бу­дет за­се­дать в Со­ве­те Фе­де­ра­ции в ка­че­ст­ве од­но­го пред­ста­ви­те­ля за­ко­но­да­тель­но­го ор­га­на и од­но­го пред­ста­ви­те­ля от ис­пол­ни­тель­но­го ор­га­на го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти от ка­ж­до­го субъ­ек­та РФ. Пре­зи­дент РФ на­ло­жил ве­то на за­кон, пре­ду­смат­ри­ваю­щий та­кой по­ря­док фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции, ука­зы­вая, что он про­ти­во­ре­чит бу­к­ве и ду­ху Кон­сти­ту­ции РФ. В са­мом де­ле, при ука­зан­ном по­ряд­ке фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции его чле­ны пред­став­ля­ли бы не за­ко­но­да­тель­ный и пред­ста­ви­тель­ный ор­га­ны го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти субъ­ек­та РФ, а из­би­ра­те­лей, на­се­ле­ние со­от­вет­ст­вую­ще­го субъ­ек­та. Хо­тя опи­сан­ный по­ря­док фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции в боль­шей сте­пе­ни со­от­вет­ст­во­вал бы пред­ста­ви­тель­но­му ха­рак­те­ру Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния, за­кре­п­лен­но­му в ст.94 Кон­сти­ту­ции, и пред­став­ле­ни­ям о де­мо­кра­ти­че­ском спо­со­бе фор­ми­ро­ва­ния па­лат рос­сий­ско­го пар­ла­мен­та, все же нель­зя не при­знать, что Кон­сти­ту­ция пре­ду­смат­ри­ва­ет со­всем иной спо­соб фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции, а имен­но – вклю­че­ние в со­став дан­ной па­ла­ты пред­ста­ви­те­лей ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, а не на­се­ле­ния.

В свя­зи с этим пред­ла­гал­ся и дру­гой спо­соб фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции: на­зна­че­ние со­от­вет­ст­вую­щи­ми ор­га­на­ми го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти сво­их пред­ста­ви­те­лей в ка­че­ст­ве чле­нов Со­ве­та Фе­де­ра­ции. Од­на­ко наи­бо­лее при­ем­ле­мым для всех ока­зал­ся тре­тий спо­соб – за­ме­ще­ние по­стов чле­нов Со­ве­та Фе­де­ра­ции гла­ва­ми ор­га­нов ис­пол­ни­тель­ной и за­ко­но­да­тель­ной вла­сти субъ­ек­тов РФ по долж­но­сти. На­зна­че­ние чле­на Со­ве­та Фе­де­ра­ции пре­ду­смат­ри­ва­ет­ся толь­ко в слу­чае, ес­ли ор­ган за­ко­но­да­тель­ной вла­сти субъ­ек­та РФ со­сто­ит из двух па­лат. То­гда обе па­ла­ты со­вме­ст­ным ре­ше­ни­ем на­зна­ча­ют сво­его пред­ста­ви­те­ля – чле­на Со­ве­та Фе­де­ра­ции. Дан­ный спо­соб фор­ми­ро­ва­ния ука­зан­ной па­ла­ты рос­сий­ско­го пар­ла­мен­та и был за­кре­п­лен в Фе­де­раль­ном за­ко­не “О по­ряд­ке фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния РФ”, всту­пив­шем в си­лу в де­каб­ре 1995 г. В ян­ва­ре 1996 г. про­изош­ло пе­ре­фор­ми­ро­ва­ние Со­ве­та Фе­де­ра­ции, и на сме­ну чле­нам па­ла­ты пер­во­го со­зы­ва, из­бран­ным в 1993 г. (см. 7.6.), при­шли по долж­но­сти гла­вы ор­га­нов ис­пол­ни­тель­ной и за­ко­но­да­тель­ной вла­сти субъ­ек­тов РФ. В даль­ней­шем со­зы­вов Со­ве­та Фе­де­ра­ции не бу­дет. Его со­став бу­дет по­сте­пен­но об­нов­лять­ся по ме­ре про­ве­де­ния вы­бо­ров в ор­га­ны го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти субъ­ек­тов РФ и сме­ны (ес­ли та­ко­вая про­изой­дет в ре­зуль­та­те та­ких вы­бо­ров) глав ор­га­нов за­ко­но­да­тель­ной и ис­пол­ни­тель­ной вла­сти субъ­ек­тов РФ (или пе­ре­из­бра­ния пред­ста­ви­те­лей двух­па­лат­ных пар­ла­мен­тов со­от­вет­ст­вую­щих субъ­ек­тов РФ).

Значительная часть депутатов Государственной Думы все же осталась недовольна найденным компромиссным вариантом Закона о порядке формирования Совета Федерации и даже, судя по всему, не столько этим Законом, сколько самим принципом формирования Совета Федерации, закрепленным в ч.2 ст.95 Конституции РФ. Ведь еще 21 июня 1995 г. Государственная Дума направила запрос в Конституционный Суд о толковании ч.2 ст.95 Конституции с точки зрения ее соответствия принципу разделения властей. 28 декабря 1995 г. Конституционный Суд в своем Определении отказал Государственной Думе в принятии к рассмотрению ее запроса в связи с тем, что компетенция Конституционного Суда не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, и они не могут быть признаны недействующими. Это в общем-то правильно, и позиция Конституционного Суда ясна. Однако остается открытым вопрос о том, кто же должен осуществлять надзор за соблюдением положений ч.2 ст.16 Конституции РФ: “Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации”. Более того, если обнаружено противоречие между основами конституционного строя и иными положениями Конституции, то именно Конституционный Суд должен своим толкованием устранить найденные противоречия (см. 1.2.).

Вместе с тем Государственная Дума, видимо, не удовлетворившись отказом Конституционного Суда, содержащемся в Определении от 28 декабря 1995 г., обратилась в Конституционный Суд 21 февраля 1997 г. с запросом о проверке конституционности положений Закона о порядке формирования Совета Федерации. 10 апреля 1997 г. Конституционный Суд в своем Определении отказал в принятии этого запроса, усмотрев в нем повторение в завуалированной форме запроса от 21 июня 1995 г., т.е., по существу, запроса о конституционности конституционной нормы. При этом Конституционный Суд указал, что Государственная Дума как субъект законодательного процесса вправе вносить поправки в действующие и принимать новые федеральные законы, если сочтет это необходимым, а обращение в Конституционный Суд было расценено как стремление с помощью его решения повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии.

Естественно, члены Совета Федерации, являющиеся по должности руководителями органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ не могут работать на постоянной основе в данной палате Федерального Собрания. Они вынуждены совмещать разные и весьма ответственные посты. При этом, конечно, больше внимания они уделяют работе в соответствующем субъекте РФ, где они избраны. В этих условиях роль и ответственность аппарата Совета Федерации по обеспечению эффективности работы этой палаты и качества подготавливаемых проектов решений возрастают по сравнению с периодом, когда хотя бы часть депутатов Совета Федерации работала на постоянной основе (см. 7.6.).

Кон­сти­ту­ция не ус­та­нав­ли­ва­ет фик­си­ро­ван­но­го ко­ли­че­ст­ва чле­нов Со­ве­та Фе­де­ра­ции, но ука­зы­ва­ет, что ка­ж­дый субъ­ект РФ пред­став­лен в Со­ве­те Фе­де­ра­ции дву­мя чле­на­ми. Лю­бые из­ме­не­ния в чис­лен­но­сти субъ­ек­тов РФ (уве­ли­че­ние или умень­ше­ние) вле­кут за со­бой из­ме­не­ния в ко­ли­че­ст­вен­ном со­ста­ве Со­ве­та Фе­де­ра­ции. В на­стоя­щее вре­мя Кон­сти­ту­ция (ст.65) со­дер­жит спи­сок из 89 субъ­ек­тов РФ. Сле­до­ва­тель­но, Со­вет Фе­де­ра­ции дол­жен на­счи­ты­вать 178 чле­нов.

В от­но­ше­нии Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы, на­про­тив, чис­лен­ность де­пу­тат­ско­го кор­пу­са за­фик­си­ро­ва­на в ч.3 ст.95 Кон­сти­ту­ции – 450 че­ло­век.