4.3.3. Осу­ще­ст­в­ле­ние за­ко­но­да­тель­ных пол­но­мо­чий

На­зы­вая Фе­де­раль­ное Со­б­ра­ние за­ко­но­да­тель­ным ор­га­ном, Кон­сти­ту­ция оп­ре­де­ля­ет в ка­че­ст­ве од­ной из ос­нов­ных функ­ций рос­сий­ско­го пар­ла­мен­та за­ко­но­твор­че­ст­во. Ни­кто, кро­ме Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния, не име­ет пра­ва из­да­вать фе­де­раль­ные за­ко­ны. В то же вре­мя Фе­де­раль­ное Со­б­ра­ние – не един­ст­вен­ный государственный ор­ган на фе­де­раль­ном уров­не, обладающий нормотворческой компетенцией. С при­ня­ти­ем Кон­сти­ту­ции 1993 г. из юри­ди­че­ско­го лек­си­ко­на стало меньше употребляться по­ня­тие под­за­кон­но­го ак­та, т.е. ак­та, при всех ус­ло­ви­ях стоя­ще­го на сту­пень­ку ни­же за­ко­на в ие­рар­хии нор­ма­тив­ных ак­тов. За­то поя­ви­лось по­ня­тие иного(в сравнении с законом) нор­ма­тив­но­го пра­во­во­го ак­та, ко­то­рое не­сколь­ко за­ту­ма­ни­ва­ет кар­ти­ну взаи­мо­от­но­ше­ний раз­лич­ных ак­тов.

При комплексном анализе различных конституционных положений можно установить определенную иерархию нормативных актов (см. 1.3.2.3.). Так, Президент РФ издает и неподзаконные указы, в то время как постановления и распоряжения Правительства издаются только с целью регламентации уже действующих Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Когда федеральный закон принимается позже указа Президента, то положения указа, противоречащие этому закону, прекращают свое действие с момента вступления в силу федерального закона, однако регулирование отношений по указу до вступления федерального закона в силу (даже при наличии противоречий с указанным законом) признается законным и правильным (см. 4.4.3.).

Пре­зи­дент РФ ак­тив­но поль­зу­ет­ся свои­ми нор­мо­твор­че­ски­ми пол­но­мо­чия­ми. При этом он не толь­ко при­ни­ма­ет ука­зы при от­сут­ст­вии фе­де­раль­ных за­ко­нов, ко­то­рые долж­ны бы­ли бы ре­гу­ли­ро­вать от­но­ше­ния в ка­кой-ли­бо сфе­ре, но и из­да­ет ука­зы, аль­тер­на­тив­ные при­ня­тым Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой ак­там, на­ло­жив пред­ва­ри­тель­но ве­то на одоб­рен­ный Ду­мой за­кон. Так бы­ло, в ча­ст­но­сти, с ак­та­ми о вто­ром эта­пе при­ва­ти­за­ции, ко­гда по­зи­ции Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы и Пре­зи­ден­та по это­му во­про­су не сов­па­ли. Такая практика не противоречит Конституции, поскольку федеральный законодатель прямо не выразил негативное отношение к регулированию, данному в конкретном президентском указе, и, следовательно, такой указ не противоречит федеральному закону. То есть нет формальных оснований считать, что законодатель, хотя и предлагавший иное регулирование, не согласен с тем регулированием, которое дано в указе Президента.

Бы­ли так­же слу­чаи, ко­гда Пре­зи­дент при­ни­мал в фор­ме сво­его ука­за нор­ма­тив­ные ак­ты, вне­сен­ные им ра­нее в Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му в по­ряд­ке за­ко­но­да­тель­ной ини­циа­ти­вы, но от­кло­нен­ные дан­ной па­ла­той Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния (см. 4.4.1.). Такую практику следует признать противоречащей Конституции. В подобных вопросах следует исходить в первую очередь из положений ч.1 и ч.2 ст.76 Конституции: по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов на федеральном уровне принимаются законы(применительно к субъектам Федерации в ч.2 ст.76 говорится: “законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации”). Согласно ч.3 ст.80 Конституции деятельность Президента РФ должна быть подзаконной. Однако ч.3 ст.90 Конституции допускает издание указов Президента, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам, по вопросам, которые еще не урегулированы федеральным законодателем. Это допустимо постольку, поскольку возникает состояние законодательной необходимости, а номинальный законодатель не успевает дать соответствующее регулирование. Причем такие указы Президента следует расценивать не как альтернативу законодательному регулированию, а как временное восполнение пробела в законодательстве. Здесь действует презумпция: до тех пор, пока законодатель не установил в законе иное, следует считать, что указ Президента соответствует воле законодателя, а поэтому не противоречит положению ч.3 ст.90 Конституции. Однако если федеральный законодатель, отвергнув представленный Президентом законопроект, тем самым однозначно показал, что регулирование, предлагаемое Президентом, противоречит воле законодателя, то и указ Президента, воспроизводящий положения отвергнутого законопроекта, следует считать противоречащим воле законодателя, т.е. по существу противоречащим федеральным законам. Такой указ вполне может быть предметом проверки в Конституционном Суде РФ (в соответствии с п.”а” ч.2 ст.125 Конституции), и если Конституционный Суд установит достаточное соответствие указа отклоненному законопроекту, то указ следует признать изданным в нарушение требования ч.3 ст.90 Конституции, т.е. неконституционным

Вли­ять на за­ко­но­да­тель­ную дея­тель­ность Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния мо­гут пу­тем реа­ли­за­ции пра­ва за­ко­но­да­тель­ной ини­циа­ти­вы Пре­зи­дент, Пра­ви­тель­ст­во, Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд, Вер­хов­ный Суд, Выс­ший Ар­бит­раж­ный Суд (см. 4.4.1.). Кро­ме то­го, у Пре­зи­ден­та име­ет­ся еще один ры­чаг воз­дей­ст­вия на за­ко­но­да­тель­ную дея­тель­ность – от­ла­га­тель­ное ве­то. На пре­зи­дент­ские ука­зы ни­кто на­ло­жить ве­то не мо­жет.

Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд, за­ни­ма­ясь тол­ко­ва­ни­ем Кон­сти­ту­ции Рос­сии, фор­му­ли­ру­ет, по су­ти, пра­во­вые нор­мы и тем са­мым вклю­ча­ет­ся в за­ко­но­да­тель­ную дея­тель­ность. Законы же, принятые пар­ла­мен­том, под­пи­сан­ные Пре­зи­ден­том и опуб­ли­ко­ван­ные, мо­гут быть при­зна­ны Кон­сти­ту­ци­он­ным Су­дом не­кон­сти­ту­ци­он­ны­ми, т.е. утратившими силу, более не существующими как правовые акты.

На­ко­нец, за­ко­ны мо­гут быть при­ня­ты на ре­фе­рен­ду­ме, на­зна­чен­ном Пре­зи­ден­том (см. 4.1.3.), т.е. в этом слу­чае Фе­де­раль­ное Со­б­ра­ние во­об­ще от­стра­не­но от за­ко­но­твор­че­ст­ва. При этом ре­ше­ние, при­ня­тое на ре­фе­рен­ду­ме, мо­жет быть от­ме­не­но или из­ме­не­но не ина­че как пу­тем при­ня­тия ре­ше­ния на но­вом ре­фе­рен­ду­ме.

Та­ким об­ра­зом, в рам­ках за­ко­но­да­тель­ной вет­ви го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти дей­ст­ву­ет до­воль­но мно­го субъ­ек­тов, уча­ст­вую­щих в соз­да­нии рос­сий­ско­го за­ко­но­да­тель­ст­ва, хо­тя ос­нов­ным го­су­дар­ст­вен­ным ор­га­ном, осу­ще­ст­в­ляю­щим в сис­те­ме раз­де­ле­ния вла­стей за­ко­но­да­тель­ную дея­тель­ность, яв­ля­ет­ся, ес­ли ком­плекс­но рас­смат­ри­вать кон­сти­ту­ци­он­ные по­ло­же­ния, Фе­де­раль­ное Со­б­ра­ние. В прин­ци­пе, ни­че­го пло­хо­го во взаи­мо­дей­ст­вии и вза­им­ном влия­нии раз­лич­ных ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, от­но­ся­щих­ся к раз­ным вет­вям вла­сти, нет. И прин­цип раз­де­ле­ния вла­стей в раз­ных стра­нах (там, где он при­зна­ет­ся) до­пол­ня­ет­ся, как пра­ви­ло, не­ко­то­ры­ми дру­ги­ми прин­ци­па­ми. На­при­мер, в США прин­цип раз­де­ле­ния вла­стей до­пол­нен прин­ци­пом “сдер­жек и про­ти­во­ве­сов”²⁵⁶(checks and balances), а в Пор­ту­га­лии – прин­ци­пом взаи­мо­за­ви­си­мо­сти вла­стей.²⁵⁷В Рос­сии же Кон­сти­ту­ция (ст.10) под­чер­ки­ва­ет, что “ор­га­ны за­ко­но­да­тель­ной, ис­пол­ни­тель­ной и су­деб­ной вла­сти са­мо­стоя­тель­ны”. Имен­но на эту са­мо­стоя­тель­ность и ссы­ла­ют­ся, ко­гда речь за­хо­дит о рас­ши­ре­нии, к при­ме­ру, пар­ла­мент­ско­го кон­тро­ля в от­но­ше­нии ор­га­нов ис­пол­ни­тель­ной вла­сти. В то же вре­мя при раз­ра­бот­ке дей­ст­вую­щей Кон­сти­ту­ции РФ об этой са­мо­стоя­тель­но­сти как буд­то бы за­бы­ли, пре­ду­смот­рев опи­сан­ное вы­ше весь­ма су­ще­ст­вен­ное вме­ша­тель­ст­во ор­га­нов, от­но­ся­щих­ся к иным, не­же­ли за­ко­но­да­тель­ная, вет­вям го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, в за­ко­но­да­тель­ную сфе­ру.

Дру­ги­ми сло­ва­ми, на­блю­да­ет­ся яв­ный дис­ба­ланс ме­ж­ду вет­вя­ми вла­сти не в поль­зу за­ко­но­да­тель­ных ор­га­нов. А такой дисбаланс технологически невыгоден, поскольку снижает эффективность работы государственных органов, и политически опасен для демократии. С технологической точки зрения разделение власти представляет собой разделение труда между различными государственными органами. Государственные органы формируются и имеют организацию в соответствии с особенностями деятельности в рамках той или иной ветви власти. Органы, берущие на себя исполнение несвойственных для них функций, не могут выполнять их эффективно в силу того, что они приспособлены для реализации совсем иных функций. Но, более того, будучи загруженными решением несвойственных для них задач, они уже не могут должным образом выполнять собственные функции, потому что у них на это не хватает времени, сил и средств. С политической точки зрения разделение власти в условиях демократии является одной из гарантий того, что власть не будет узурпирована узкой группой лиц, опирающихся на один из государственных органов. Особенно опасно, когда за счет других ветвей власти усиливается исполнительная власть. Ведь органы, осуществляющие ее (в силу специфики самой этой ветви) ориентированы на большую замкнутость, приверженность одной политической линии, неприемлемость оппозиции внутри себя. В то время как для законодательных органов характерна работа в условиях политического плюрализма и разнообразия в подходах, открытости для населения (см. 1.4.5.).