Часть 2. Билет №2. Законодательный процесс. Стадии законодательного процесса.

Законодательный процесс - система правовых действий субъектов законодательной деятельности по внесению, рассмотрению, принятию и обнародованию актов высшей юридической силы - законов

Стадии законотворческого процесса — это структурная организация процесса подготовки и снятия законодательного решения, имеющие правовые основания начала и окончания этапы разработки, принятия и вступления в силу законодательных актов (законов).

В российской юридической литературе называют разное число стадий – от трех до шести – девяти.

Так, профессора В.В. Лазарев и С.В. Липень выделяют три основные стадии: подготовка проекта нормативного правового акта; принятие акта (прохождение его в правотворческом органе); введение его в действие.

В.М. Сырых называет шесть стадий:

1) принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права;

2) подготовка проекта нормативного правового акта;

3) рассмотрение его правотворческим органом;

4) обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;

5) принятие акта;

6) опубликование акта.

Ю.А. Тихомиров насчитывает девять стадий:

1) выявление потребности в правовой регламентации общественных отношений;

2) определение субъектов, правомочных принимать правовые решения, и вида нормативного правового акта;

3) принятие решения о его подготовке;

4) разработка концепции акта;

5) подготовка проекта акта;

6) предварительное рассмотрение проекта акта;

7) общественное обсуждение проекта;

8) официальное рассмотрение проекта акта с соблюдением необходимых процедур;

9) принятие акта, его подписание, опубликование, вступление в силу.

Таким образом, большинство стадий правотворчества составляют так называемый предпроектный этап, а собственно принятию правотворческого решения отведены всего две-три стадии.

Профессор А.С. Пиголкин разделяет стадии подготовки проекта и стадии деятельности правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта, всего - 11 стадий правотворческого процесса.

Профессора В.М. Корельский и В.Д. Перевалов также предлагают разделять предпроектный и проектный этапы законотворчества, но в рамках проектного этапа (или этапа принятия правотворческого решения) выделяют всего лишь четыре стадии:

1) внесение в правотворческий орган проекта закона субъектом правотворческой инициативы;

2) рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа;

3) обсуждение законопроекта по палатам или на совместном заседании палат законотворческого органа;

4) принятие законопроекта правотворческим органом в окончательном чтении.

Доктор юридических наук Р.А. Ромашов и профессора М.М. Рассолов, В.О. Лучин и Б.С. Эбзеев выделяют по шесть стадий уже в рамках проектного этапа правотворчества, т.е. законодательного процесса.

Р.А. Ромашов выделяет следующие стадии:

1) законодательная инициатива;

2) обсуждение проекта закона;

3) принятие закона;

4) одобрение закона;

5) промульгация (подписание) закона;

6) обнародование закона.

Профессора Рассолов, Лучин и Эбзеев предлагают рассматривать такие стадии законотворчества как:

1) внесение проекта на рассмотрение органа, обладающего полномочиями по принятию законодательных актов - законодательная инициатива;

2) рассмотрение законопроекта;

3) отклонение проекта либо принятие его за основу;

4) доработка проекта;

5) отклонение проекта или принятие закона;

6) введение в действие принятого законодательного акта.

Основная часть ученых, рассматривая законодательный процесс (который в нашей стране регулируется Конституцией РФ, Регламентами палат Федерального Собрания, Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и действующим законодательством) выделяют четыре главные стадии. За его рамками оставляется предпроектная работа, которая играет важную роль в законотворчестве, но составляет подготовительную работу. Последняя реализуется в законопроекте.

В Конституции РФ законодательный процесс регулируется начиная со стадии осуществления законодательной инициативы. Таким образом, доктора юридических наук Т.Н. Радько, Л.А. Морозова и профессора М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.В. Малько и А.Ф. Черданцев считают целесообразным выделить следующие стадии законодательного процесса:

а) законодательная инициатива;

б) рассмотрение и обсуждение законопроекта в Государственной Думе, в Совете Федерации и в их комитетах;

в) принятие закона;

г) промульгация (подписание), официальное опубликование и вступление закона в юридическую силу.

В целом данной позиции придерживается и академик В.С. Нерсесянц, но вместо законодательной инициативы он предлагает выделить как стадию принятие соответствующим компетентным органом (самим правоустановительным органом или субъектом правоустановительной инициативы) решения об издании определенного нормативно-правового акта, а также разделять стадию разработки законопроекта субъектом законотворческой инициативы, его предварительного обсуждения в государственных органах, научных и общественных организациях для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы, и стадию рассмотрения законопроектов Государственной Думой в трех чтениях.

Внесение законопроекта:

• Обозначается инициатор законопроекта.

• Фиксируется содержание (текст) законопроекта.

• Законопроект регистрируется и с этого момента считается внесенным.

• Определяется (предварительно) комитет, который будет ответственным по данному законопроекту.

• Законопроект оценивается (предварительно) с точки зрения соответствия Конституции и Регламенту.

Рассмотрение законопроекта.

Первое чтение (одобрение концепции):

• С законопроектом знакомятся все участники законодательного процесса.

• Готовится заключение ответственного комитета.

• Государственная Дума путем голосования определяет свое принципиальное отношение к законопроекту

Второе чтение (формирование содержания)

• Возможно проведение парламентских слушаний, научной экспертизы, общественного обсуждения законопроекта.

• Проводится правовая и лингвистическая экспертиза законопроекта.

• Составляются таблицы поправок.

• Государственная Дума рассматривает законопроект во втором чтении. Третье чтение (рассмотрение законопроекта в целом)

• Устраняются внутренние противоречия, устанавливается правильная взаимосвязь статей и редакционные недостатки.

• Правовое управление проводит правовую и лингвистическую экспертизу.

• Подготовленный к 3 чтению законопроект направляется в Совет Думы.

• Законопроект голосуется в 3 чтении.

Законопроект принмается Государственной Думой и в течение 5 дней направляется на рассмотрение в Совет Федерации.

СФ в течение 14 дней обязательно рассматривает ФЗ, предусмотренные ст. 106 Конст. РФ, а остальные ФЗ может не рассматривать вообще (см. Билет 9(2)).

В течение 5 дней законопроект направляется Президенту РФ на подписание.

Президент РФ подписывает (14 дней) и обнародует закон (7 дней).

Президент имеет право вето на ФЗ (ГД и СФ может преодолеть 2/3 голосов от общего числа), а ФКЗ обязан подписать.

Проблемы совершенствования законодательного процесса.

• Законодательная регламентация.

• Подключение науки и информации.

• Четкая дифференциация стадий.

• Прекращение «законодательной гонки»

• Соблюдение демократических гарантий.

• Исполнение требований Регламента, норм и правил юридической техники

• Конфликт принимаемых законов с уже действующим законодательным массивом.

На данный момент эти проблемы не остаются без внимания как со стороны Федерального Собрания, так и со стороны Правительства, и Президента. Нельзя не отметить уже сделанные шаги в области планирования законодательной деятельности как в Государственной Думе, так и в правительственных структурах, в области приведения в соответствие законов и подзаконных актов, федеральных законов и законов субъектов.