31. Недропользование: состояние и нормативная база государственного управления.

Принципы недропользования

Пользование недрами на территории Российской Федерации должно осуществляться с соблюдением следующих основополагающих принципов:

• государственной собственности на недра; разрешительном характере предоставления прав пользования недрами, удостоверяемых государственной лицензией (за исключением случаев предоставления недр в пользование на условиях соглашений о разделе продукции);

• единого перечня оснований получения и прекращения права пользования недрами;

• срочности и платности пользования недрами;

• возвратности участков недр;

• принудительного изъятия неиспользуемых участков недр;

• экономических санкций (через систему административных штрафов либо введение специальных платежей) за умышленно консервируемые запасы полезных ископаемых в нарушение утвержденных проектов разработки месторождений;

• рационального и комплексного пользования недрами в пределах предоставленных участков недр;

• минимально технически возможного воздействия на окружающую среду при пользовании недрами;

• сочетания экономических интересов недропользователей и государства;

• государственного мониторинга геологической среды;

• государственного геологического, экологического и иного контроля за деятельностью недропользователя;

• участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении властно-распорядительных и контрольных функций в процессе управления государственным фондом недр.

Первоочередные направления государственной политики в области недропользования

Следует выделить важнейшие направления политики в области недропользования:

• восстановление и развитие системы изучения геологического строения недр России с целью создания опережающего прироста и воспроизводства запасов полезных ископаемых за счет средств государства и недропользователей.

• усовершенствование системы разработки нефтегазовых. рудных месторождений.

• создание высокопроизводительного оборудования и принципиально новых технологий по обогащению минерального сырья, переход на глубокое обогащение с целью повышения качества концентратов, агломерата, окатышей, при этом дополнительные затраты должны окупаться на последующих стадиях передела (экономия тепла, кокса, флюсов, повышение качества металла и т.д.);

• закрепление в лицензиях на пользование недрами требований складирования отходов и формирования техногенных месторождений с целью предоставления государством прав пользования ими в будущем при разработке соответствующих технологий извлечения попутных компонентов;

• более полное использование вторичного сырья.

Серьезной проблемой минерально-сырьевого комплекса продолжает оставаться ликвидация и консервация отдельных горно-добывающих объектов, а также рекультивация нарушенных горными работами земельных площадей.

Контроль за целевым расходованием средств ликвидационных фондов должен осуществляться органами, предоставившими право пользования недрами и недропользователем.

Топливно-энергетический и минерально-сырьевой потенциал России требует продуманной государственной долгосрочной стратегии воспроизводства минерально-сырьевой базы и развития ТЭК как основы промышленного роста и усиления влияния России на международных энергетических рынках.

Отсутствие долгосрочной государственной стратегии в области минерального сырья и несовершенство законодательной базы на федеральном и региональном уровнях, а также существующие недостатки в организации государственной системы лицензирования тормозят (и уже длительное время) освоение уже разведанных крупных месторождений нефти и газа в Восточной Сибири и на шельфе дальневосточных морей, алмазов - в Архангельской области, коренного золота - в районах Восточной Сибири и Дальнего Востока, бокситов - в Республике Коми и многих других видов минерального сырья.

Сложившаяся государственная система лицензирования пользования недрами (в том числе пользования недрами в целях геологического изучения и добычи различных видов полезных ископаемых) требует определенного совершенствования в целях более полного учета государственных интересов как в процессе предоставления прав пользования недрами, при определении условий деятельности недропользователя в лицензиях на пользование недрами, так и при реализации лицензионных обязательств недропользователями.

Совершенствование законодательства о недрах Российской Федерации.

Правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр регулируются Законом Российской Федерации "О недрах". Названный Закон закрепил основные принципы недропользования в Российской Федерации: государственная собственность на недра, система государственного управления государственным фондом недр на основе конституционного принципа совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами, единая система государственного геологического контроля и горного надзора за рациональным недропользованием и охраной недр, стабильность отношений недропользования и государственные гарантии такой стабильности, государственная лицензионная (разрешительная) система доступа к недрам, запрет гражданского оборота участков недр и возможность ограниченного оборота прав пользования недрами, судебная защита прав недропользователей. Перечисленные принципы недропользования в практике управления государственным фондом недр за прошедшие девять лет обеспечили относительное равноправие субъектов предпринимательской деятельности в получении прав пользования недрами, а также способствовали реализации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации их полномочий по управлению, государственным фондом недр и государственному контролю за недропользованием в рамках требований Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

В то же время наличие правовых пробелов в регулировании промышленной эксплуатации недр, определенные тенденции перехода от государственного регулирования к рыночной саморегуляции в области недропользования, неоправданного расширения договорного регулирования условий пользования недрами, сложившиеся за последние 3-4 года в законодательном процессе, определенные недостатки в реализации конкретными органами исполнительной власти своих властно-распорядительных полномочий и контрольных функций требуют изменений действующего Закона Российской Федерации "О недрах", а также Положения о лицензировании пользования недрами (либо его адаптации в Закон Российской Федерации "О недрах").

Основой государственной политики в законодательном регулировании отношений в сфере природоресурсного комплекса и минерально-сырьевой базы является укрепление института единой государственной собственности на фонд недр Российской Федерации и совершенствование государственной политики лицензирования пользования недрами и видов деятельности, связанных с недро- и природопользованием.

Речь должна идти о распределении полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по управлению объектами недр в качестве объектов исключительной государственной собственности, являющихся общенациональным ресурсом и основой экономической и энергетической безопасности Российской Федерации.

Подобный подход обусловлен значимостью недр и полезных ископаемых в их естественном залегании, а также природных ресурсов в качестве общественного (общенационального) ресурса, как правило не возобновляемого либо требующего длительных циклов для возобновления), использование и распоряжение которым необходимо осуществлять под контролем государства. В связи с изложенным целесообразно поставить вопрос об изменении содержания статьи 214 ПС Российской Федерации, а также соответствующих статей Лесного и Водного кодексов Российской Федерации.

Требует серьёзного совершенствования экономический механизм, заложенный в действующей в настоящее время системе лицензирования недропользования. В уточнённой системе лицензирования должны найти отражение способы стоимостной оценки запасов сырья в недрах, используемые при расчётах величин разовых и регулярных платежей,, а также ответственность за поддержание и развитие ресурсной базы, должен быть определён порядок приостановки, ограничения и досрочного прекращения права пользования недрами.

Предусмотренные статьей 12 Закона Российской Федерации "О недрах" требования к содержанию лицензий, которые сами по себе далеко не полные, в большинстве лицензий не выполнялись в связи с нечетким определением конкретных параметров освоения месторождения и ответственности недропользователей, что привело к многочисленным и длительным судебным спорам государства с недропользователями при попытках досрочного прекращения пользования недрами за невыполнение условий лицензии.

Представляется, что лицензия на пользование недрами для целей добычи полезных ископаемых должна выдаваться с обязательным определением помимо иных условий объемов добычи, права собственности на добытые полезные ископаемые, объемов сроков и видов работ в границах участка недр, сроков пересчета запасов полезных ископаемых и предоставления геологических отчетов, условий принятия недропользователем промысловых объектов, построенных за счет бюджетных средств).".

Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства о недрах в части требований к содержанию лицензий, административных требований к пользованию недрами, критериям выявления победителей конкурсов (аукционов) на пользование недрами и на право заключения соглашений о разделе продукции, экономической ответственности недропользователей за выполнение инвестиционных обязательств и проектных документов на разработку месторождений.

В содержание лицензии на пользование недрами должны включаться обязательные условия недропользования, прилагаемые к условиям проводимых конкурсов (аукционов) либо устанавливаемые государством при выдаче лицензии. При этом, обязательные условия пользования недрами (включенные в состав лицензии на пользование недрами) должны выполняться недропользователем в течение всего оговоренного в лицензии на пользование недрами срока действия права пользования недрами.

В то же время в Законе необходимо закрепить положения о праве органов исполнительной власти, предоставивших право пользования недрами, пересматривать установленные в лицензии обязательные условия пользования недрами при наступлении обстоятельств, перечисленных в федеральном законе (например, в связи с нарушением проектных решений разработки месторождения, с угрозой наступления техногенных аварий либо причинение ущерба окружающей природной среде при применении проектных способов и методов добычи и т.д.). Законодательного закрепления на уровне федерального закона требует перечень оснований для изменения действующей лицензии на пользование недрами в связи с изменением геологических и (или) экономических условий пользования недрами.

Представляется целесообразным, что обязательные условия пользования недрами в части объемов добычи полезных ископаемых, выполнения обязательной программы работ и их сроков,