Глава 16

ИНФОРМАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

16.1. Информационная инфраструктура правотворческой деятельности

Под правотворчеством в широком смысле понимается интеллектуальная человеческая деятельность по созданию правовых норм, а в узком смысле — деятельность компе­тентных органов государства по разработке и принятию нормативных правовых актов, а также их дальнейшему совершенствованию, изменению и отмене (150).

Правотворчество, таким образом, представляет собой процесс, состоящий из нескольких стадий интеллектуальной деятельности, совокупности относительно самостоятельных действий, объединенных единой целью — созданием норм права и нормативных правовых актов. Правотворческий процесс связан с поиском и использованием различной информации правового и социального характера, массивы которой требуется творчески обработать и на ее основе соз­дать модель правил поведения, из которых формируются нормы права.

На первой стадии правотворческого процесса (разра­ботки законопроекта) необходимо найти и изучить исхо­дную информацию для разработки проекта, отражающую:

• историю правового регулирования но предмету буду­щего законопроекта;

• потребность в разработке новых правил поведения, т.е. актуальность правового регулирования предметных общественных отношений;

• практику применения действующего законодатель­ства;

• зарубежный опыт нормотворчества по предмету зако­нопроекта.

На основе собранной информации разрабатывается текст законопроекта. При этом как раз и требуются базы данных, т.е. большой массив различной информации, необ­ходимой для разработки и е<рормления текста.

На второй стадии правотворческого процесса (обсуж­дения законопроекта) необходимо организовать всесторон­нюю предварительную правовую оценку законопроекта, провести его экспертизу и подготовить к окончательному обсуждению в законодательном собрании либо иным субъектом нормотворчества. Здесь также требуется кро­потливая работа по сбору, обработке и анализу немалого объема правовой информации, ее размножению для субъ­ектов обсуждения законопроекта и вновь сбору, обра­ботке и анализу. На стадии обсуждения используются не только базы данных, но и информационно-аналитические технологии коллективной творческой работы над законо­проектом.

На третьей стадии правотворческого процесса (приня­тия закона) происходит работа по детальному обсуждению текста законопроекта непосредственно на пленарном заседа­нии палат Федерального Собрания РФ (вначале в Государ­ственной Думе, а затем в Совете Федерации). Законопроект проходит несколько чтений на пленарном заседании, между которыми продолжается работа над законопроектом, вно­сятся поправки либо исключаются отдельные нормы (поло­жения), проходит обсуждение таких поправок и, наконец, принимается окончательная редакция текста закона.

После принятия законопроекта палатами федерального собрания принятый текст направляется на утверждение Президента РФ. На этом этапе вновь проводится право­вая экспертиза текста на предмет его соответствия Консти­туции РФ и другим нормативным правовым актам. Здесь также требуется организовать поиск, обработку и анализ правовой информации, содержащейся в тексте законопро­екта в порядке творческого сравнения и сопоставления. Только после подписания Президентом РФ текст закона приобретает юридическую силу.

Таким образом, информационное обеспечение право­творческого процесса сводится к подготовке к исполь­зованию различных баз данных и созданию надежной информационно-телекоммуникационной среды для сбора, передачи и использования правовой информации. При .пом профессиональные работники федерапъного собрания должны быть обеспечены:

• автоматизированными рабочими местами, оснащен­ными современной вычислительной техникой;

• информационно-телекоммуникационной сетью;

• базами данных, предназначенными для удобного использования;

• компьютерными технологиями поиска, обработки, анализа и коллективного использования информации пра­вового характера.

Названная информационно-технологическая инфра­структура обеспечения правотворческого процесса состав­ляет основу информатизации правотворческого процесса.

В соответствии с этим основными задачами информати­зации правотворческого процесса являются:

• оснащение работников правотворческих органов современной вычислительной техникой поиска и обра­ботки информации;

• формирование массива информационных ресурсов

(баз данных);

• создание высокоэффективной информационно-телекоммуникационной сети, предназначенной для пере­дачи информации и коллективной работы с документами;

• внедрение и использование информационных техно­логий разработки, обсуждения и принятия текстов норма­тивных правовых актов;

• обучение депутатов и персонала правотворческих органов навыкам работы с автоматизированными инфор­мационными системами.

Реализация задач информатизации правотворческой деятельности состоит из конкретной деятельности по соз­данию материальных, организационных и технологических условий информационного обеспечения соответствующего органа — субъекта правотворческой деятельности.

В соответствии с Конституцией РФ Совет Федерации и Государственная Дума выполняют самостоятельные зако­нодательные функции Федерального Собрания и каждая из них руководствуется конституционно установленными полномочиями и федеральными законами:

• Государственная Дума принимает законы;

• Совет Федерации рассматривает и одобряет приня­тые законы на предмет их соответствия Конституции РФ, федеральным законам, а также федеративным интересам.

Учитывая специфику интересов республик, областей и других субъектов РФ, в Совете Федерации формируется информационный массив о деятельности регионов и авто­матизированная информационная система взаимодействия с ними.

16.2. Особенности информатизации Государственной Думы Федерального Собрания РФ

Удовлетворение информационных потребностей право­творческой деятельности Государственной Думы Феде­рального Собрания РФ (далее — Государственная Дума) обеспечивает несколько структурных подразделений.

Управление документационного обеспечения обеспечи­вает документооборот в Государственной Думе в печат­ном и автоматизированном виде: подготовку, размножение и доставку депутатам всех документов. Работники этого же управления обеспечивают автоматизированное стеногра­фирование информационного процесса во время пленар­ных заседаний Государственной Думы и возможность его использования в правотворчестве.

Управление информационно-технологического обеспече­ния организует функционирование и развитие компьютер­ной сети Государственной Думы, позволяющей депутатам и структурным подразделениям аппарата оперативно полу­чать необходимую правовую и иную информацию.

Информатизация нормотворческого процесса в Государ­ственной Думе включает следующие действия:

• информационное обеспечение процесса разработки, подготовки и формирования текстов законопроектов;

• автоматизированный контроль за соблюдением всех необходимых условий для прохождения документа;

• информационное обеспечение процесса обсуждения законопроекта до его рассмотрения на пленарном заседа­нии;

• распространение текстов правовой и иной информа­ции среди депутатов;

• информационно-технологическое обеспечение работы пленарного заседания Государственной Думы, включая обе­спечение электронного голосования.

В аппарате Государственной Думы функционируют раз­личные прикладные компьютерные программы и интеллек­туальные информационные системы.

Например, для лингвистической работы с текстами зако­нопроектов используются различные вспомогательные средства лингвистического характера, тезаурусы (сово­купность ключевых слов и словообразований, используе­мых при подготовке правовых текстов), словари право­вых терминов и их определений, алфавитные указатели к нажнейшим законам и др. В сетевом режиме все депутаты м ответственные работники аппарата Государственной Думы обеспечены различными базами данных, с помощью которых ведется непосредственная подготовка законопро­ектов, электронные справочники, аналитические инфор­мационные системы — «Планирование», «Статистика», «Законопроект», «Законодательство», «Регион», «Кон­троль» и др.

Законотворческая практика постоянно выдвигает новые формы и условия применения ЭВМ и других элементов информационной инфраструктуры законотворческой дея­тельности. Эти формы находятся в постоянном изменении и развитии.

В настоящее время в состав инфраструктуры входят:

• компьютерный мониторинг (процедура наблюдения) законодательного процесса;

• электронная система информационного обеспечения;

• система электронного документооборота;

• единая инерормационно-телекоммуникационная сеть;

• автоматизированная система обеспечения законода­тельной деятельности;

• справочная информационно-поисковая система

«ЗАКОН».

Компьютерный мониторинг как информационная система предназначен для получения оперативной инфор­мации о состоянии рассмотрения и движении законопроек­тов, о соблюдении установленных сроков выполнения тех или иных действий.

В базе мониторинга находятся:

• исходный вариант законопроекта, все остальные иарианты вплоть до окончательного, этапы движения зако­нопроекта при согласовании во всех государственных орга­нах;

• сведения о лицах, ответственных за состояние зако­нопроекта, а также о лицах и органах исполнительной вла­сти, давших на него заключение, поступившие от заинтере­сованных и должностных лиц предложения.

Кроме того, в намять системы мониторинга введены некоторые другие параметры — контрольные сроки, резуль­таты рассмотрения законопроекта в первом, втором и после­дующих чтениях, дальнейшее прохождение принятого закона в Совете Федерации, а также информация о его про­хождении в администрации Президента РФ и утверждении либо отклонении по различным основаниям.

Электронная система информационного обеспечения заседаний Государственной Думы используется:

• для регистрации депутатов Государственной Думы;

• записи депутатов на выступления, регистрации, вне­сения ими предложений и поправок;

• подсчета голосов и определения результатов голосо­вания.

В Комитете по регламенту и организации работы Госу­дарственной Думы создана группа контроля, которая осуществляет слежение за использованием электронной системы (в частности, в ходе голосования). Группа кон­троля обязана до начала тайного голосования проверить исправность электронной системы. Результаты работы электронной системы оформляются протоколом.

Система электронного документооборота Государствен­ной Думы представляет собой совокупность программных устройств, которая обеспечивает автоматизированную обработку и процедуру движения (оборота) документов в электронном виде от момента их создания (получения), внесения изменений (поправок) и до окончательного при­нятия. Названная система обеспечивает поиск документов по различным реквизитам, получение и ввод текстов доку­ментов, обработку и распечатывание, доступ пользователей к документам и другие процедуры.

Система электронного документооборота позволяет пользователям искать, создавать, хранить, обрабатывать и распространять документы в электронном и бумажном виде, а также контролировать исполнение поручений ей стороны руководителей.

Единая информационно-телекоммуникационная сеть Государственной Думы включает более 2000 компьютеров. Емкость внутренней локальной компьютерной сети — 2500 подключений. Компьютерная сеть Государственной Думы представляет собой общую ведомственную (корпоратив­ную) сеть с Советом Федерации, администрацией Прези­дента РФ, ЦИК России, а также некоторыми федераль­ными органами исполнительной власти.

Одной из основных технологических информационных систем, обеспечивающих федеральный законодательный процесс, является Автоматизированная система обеспе­чения законодательной деятельности (далее — АСОЗД). С помощью АСОЗД осуществляется поиск и использова­ние информации об этапах движения законопроекта — от стадии его внесения в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы, оценки экспертами к специалистами до момента его принятия и подписания Президентом РФ. В этой системе хранятся как сами зако­нопроекты в их полнотекстовой версии, так и все основные критические замечания и основания отклонения, а также другие документы, относящиеся к прохождению в Феде­ральное Собрание РФ.

Важным информационным условием обеспечения практики правотворческой деятельности Государственной Думы является использование справочной информационно-поисковой системы «ЗАКОН» (ИПС «ЗАКОН») как источника поиска нормативных правовых актов в Госу­дарственной Думе. ИПС «ЗАКОН» содержит правовые акты не только действующие законодательные акты РФ, но и правоприменительные акты, правовые акты распоря­дительного и локального действия, документы, утратившие сюгу, необходимые в законопроектной работе для изучения истории развития конкретной нормы. Особо следует отме­тить, что в ИПС «ЗАКОН» содержится значительный раздел по международным правовым актам: федеральные законы о ратификации международных договоров и согла­шений РФ; международные договоры и соглашения РФ; резюме и доклады к международным договорам и согла­шениям; неофициальные переводы международных кон­венций Совета Европы, сделанные правовым управлением. Представленные тексты правовых актов не являются офи­циальными и предназначены для информирования пользо­вателей об их наличии.

В составе блока справочных информационно-правовых систем обеспечения правотворческой деятельности Госу­дарственной Думы важное место занимает сервис Банк данных «Нормативно-правовые акты Федерального собра­ния Российской Федерации», который включает правовые и распорядительные акты Федерального Собрания РФ, принятые после 1 января 2000 г., а также кодексы, федераль­ные законы и федеральные конституционные законы, при­нятые с 1994 г.

Следует отметить, что названные информационно-спра­вочные правовые системы размещены для широкого исполь­зования на сайте Государственной Думы в сети Интернет, что создает им дополнительную привлекательность не только для профессионалов Федерального Собрания РФ, но и для широкого круга юристов и граждан.

Нужно подчеркнуть, что правовая информация в назван­ных справочных системах, как и в других электронных пра­вовых системах, носит неофициальный характер, поскольку официальным опубликованием закона считается публика­ция его полного текста в «Российской газете», «Парламент­ской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

Несомненным преимуществом современных средств информатизации правотворческой деятельности Госу­дарственной Думы является система стенографирова­ния обсуждения законопроектов на пленарном заседании с целью подготовки текста стенограмм, их обработки, хра­нения и использования заинтересованными лицами.

Основное предназначение названной системы — пре­образование речевого сигнала и видеоизображения в циф­ровую форму, организация их хранения на цифровых носителях и отражение в тексте. Технологическая система стенографирования устных выступлений создает удобства для их использования в режиме реального (в том числе прослушивания и просмотра) и отложенного времени.

Особая актуальность создания системы стенографи­рования проявляется в возможности ее использования с помощью официального сайта сети Интернет всеми заин­тересованными лицами, особенно представителями науки, которые могут легко обнаружить проявления различных подходов при формировании правовой информации и пра­вовой политики.

16.3. Информатизация правотворческой деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ

В соответствии с «Концепцией развития информационно-коммуникационной системы Совета Федерации до 2010 года» процесс информационного обеспечения правотвор­ческой деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее — Совет Федерации) направлен на удовлетворение его информационных потребностей и выра­жается в создании информационных условий работы чле­нов Совета Федерации, комитетов и комиссий, структур­ных подразделений аппарата Совета Федерации.

В соответствии с основными задачами информацион­ного обеспечения верхней палаты парламента .(обеспече­ние информационными ресурсами, использование инфор­мационных технологий планирования, делопроизводства, аналитической деятельности, процедур обсуждения закона на заседания Совета Федерации и др.). разработаны соот­ветствующие информационные системы:

• информационный фонд Совета Федерации;

• система электронного документооборота;

• ситуационный центр Совета Федерации. Рассмотрим их подробнее.

Основу информационного обеспечения Информационного фонда Совета Федерации составляют базы данных, электрон­ные справочники, архивы и гипертексты. В структуре фонда выделяются три уровня обработки информации:

• верхний — информационный фонд Совета Феде­рации, включающий централизованные и региональные информационные ресурсы общего назначения, обеспечи­вающие решение задач верхней палаты парламента в целом и его отдельных подразделений;

• средний — локальные информационные фонды, обе­спечивающие выполнение функций структурных подразде­лений Совета Федерации, т.е. комитетов, комиссий, аппа­рата Совета Федерации;

• нижний — индивидуальные информационные фонды членов Совета Федерации и сотрудников аппарата.

По содержанию информации базы данных подразделя­ются на правовые, экономико-статистические, справочно-аналитические.

Правовые БД формируются в соответствующих под­разделениях Совета Федерации и его аппарата, а также в результате информационного взаимодействия с Государ­ственной Думой, администрацией Президента РФ и аппа­ратом Правительства РФ, Минюстом России и другими государственными органами.

Базы данных экономико-статистической информации формируются и обновляются с установленной периодич­н остью Госстатом России, органами СНГ, ФСО России, Банком России и др.

Базы данных справочно-аналитического характера содержат информационные материалы пользователей и данные, поступающие из информационно-аналитических служб администрации Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств, агентств, научных организаций, периодической печати, а также из региональных центров.

Такие базы данных представлены двумя группами — информационными и служебными. Первые содержат сведе­ния о документах, разрабатываемых и принимаемых Сове­том Федерации, стенографическую информацию о ходе обсуждения вопросов в комитетах, комиссиях, на заседа­ниях, сведения о составах и планах работ комитетов, комис­сий, кадровые данные, справочники и др. Служебные базы данных включают различные виды информации списочного характера (словари, классификаторы, рубрикаторы и др.).

Автоматизированная информационная система докумен­тооборота снижает затраты на ведение бумажного докумен­тооборота, повышает эсрфекгивность и прозрачность управле­ния, централизованного контроля за исполнением поручений по документам, оперативность прохождения и согласования документов, обеспечивает создание информационных ресур­сов и снижает время на поиск информации.

В целях внедрения электронного документооборота в Совете Федерации введен в эксплуатацию комплекс средств автоматизации различных процессов:

• средства создания текстовых файлов и электронных документов, модификации документов на бумажных носи­телях в электронные (текстовые процессоры, графические редакторы, средства сканирования и распознавания доку­ментов, средства поточного перевода бумажных докумен­тов в электронные и пр.);

• средства автоматизации делопроизводства, обеспечи­вающие оформление и регистрацию документов, контроль за их прохождением, подготовку к отправке исходящих документов;

• средства формирования и хранения архивного элек­тронного фонда Совета Федерации;

• средства отображения информации: виртуальный читальный зал, автоматизированные рабочие места в залах заседаний Совета Федерации и других рабочих помеще­ниях;

• средства поиска информации в электронном виде.

Важную роль в информационном обеспечении законо­дательной деятельности Совета Федерации играют сбор ц отображение информации, осуществляемые комплексами технологических электронных систем. Данные системы осу­ществляют сбор информации во время проведения меро­приятий с последующим архивированием в установленном порядке, отображение информации, подготовленной для конкретного мероприятия, в помещениях Совета Федера­ции и обеспечение внутренних процедур законодательного процесса.

Распоряжением председателя Совета Федерации от 06.05.2005 № 205рп-СФ утвержден Порядок использования комплексов технологических электронных систем при про­ведении мероприятий Совета Федерации, определяющий состав и порядок использования каждого элемента ком­плексов технологических электронных систем, используе­мых при проведении мероприятий Совета Федерации (151). К мероприятиям Совета Федерации относятся заседания Совета Федерации и Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федерации, парламентские слушания, совещания, протокольные мероприятия и др.

В настоящее время завершается введение в эксплуа­тацию последнего программно-технического комплекса, обеспечивающего подписание и проверку подлинности электронных цифровых подписей в документах, представ­ленных в электронном виде.

Порядок организации электронного документооборота в Совете Федерации определяет:

• правила документирования информации на машин­ных носителях, документооборота текстовых файлов, электронных образов документов и электронных докумен­тов в подсистеме автоматизированного документооборота и делопроизводства «Дело-ТСФ»;

• правила создания электронной цифровой подписи в электронных документах Совета Федерации;

• правила работы с текстовыми файлами, электрон­ными образами документов и электронными документами в комитетах и комиссиях Совета Федерации, структурных подразделениях аппарата Совета Федерации с использова­нием комплексов, технологических и прикладных инфор­мационных систем информационно-коммуникационной системы Совета Федерации (152).

Все документы по вопросам, включенным в повестку дня заседания Совета Федерации, доступны в электронном виде iia компьютерах, установленных на рабочих местах членов Совета Федерации в зале заседаний Совета Федера­ции и кабинетах. Это позволяет экономить тонны бумаги, а экономия финансовых средств, учитывая затраты на бумагу, расходные материалы и техническое обслуживание, состав­ляет несколько миллионов рублей в год (152).

В дальнейшем предусматривается отказ от использо­вания бумажных носителей при подготовке и проведении заседаний Совета палаты, внутренний документооборот будет полностью переведен в электронный вид, что позво­лит сократить на 50% количество документов на бумажных носителях, использовавшихся ранее.

Основными целями Ситуационного центра Совета Федерации являются:

• обеспечение непрерывного мониторинга информа­ции в законодательной области, по актуальным социально-экономическим и общественно-политическим проблемам Российской Федерации и субъектов РФ, международной проблематике;

• обеспечение информационной поддержки систем­ного и ситуационного анализа правового, политического, социального, экономического, экологического и иных положений в стране, выработка вариантов решений, обе­спечивающих достижение поставленных целей с оценкой необходимых сил, средств и ресурсов, на основе анализа и моделирования сценариев ситуаций;

• обеспечение подготовки информационно-аналити­ческих материалов и прогнозирование развития ситуации на основе анализа и обработки информации, визуализация материалов;

• проведение сравнительной оценки вариантов право­вых решений, обоснование стратегических планов и про­грамм;

• сокращение времени, необходимого для оценки и понимания правовой ситуации;

• моделирование последствий принимаемых правовых решений, их экспертная оценка и оптимизация по задан­ным критериям;

• организация накопления, обработки и анализа право­вой иигрормании и обеспечение доступа к информацион­ным ресурсам органов законодательной и исполнительной власти.

В качестве подсистемы визуализации результатов ана­литической обработки информационных массивов, в том числе мультимедийной информации, выступают ком­плексы технологических электронных систем при проведе­нии мероприятий Совета Федерации. Ситуационный центр, интегрированный с созданными комплексами технологиче­ских электронных систем и информационными ресурсами, позволит визуализировать (демонстрировать) прогнозы по рассматриваемым законам и законопроектам. Например, при принятии решений об одобрении соответствующих законов в зале заседания Совета Федерации или Совета палаты можно отображать результаты анализа и прогнози­рования на соответствующие мониторы (153).

Интернет-сайт Совета Федерации как важный техноло­гический инструмент поддержки законодательной деятель­ности используется не только для внешнего представления информации, но и в качестве площадки для обсуждения законопроектов по насущным проблемам жизни страны. В частности, важным является то обстоятельство, что с фев­раля 2007 г. в сети Интернет идут прямые трансляции засе­даний Совета Федерации. Создан специальный видеоархив заседаний.

Единая система «Календарь мероприятий» на интернет-сайте Совета Федерации позволяет быть в курсе событий палаты даже во время работы в регионах.

Процесс информатизации Совета Федерации организуется Управлением информационного и документационного обеспе­чения аппарата Совета Федерации. В настоящее время им раз­рабатывается проект Концепции развития информационно-коммуникационной системы Совета Федерации до 2015 г. Этим документом предусматриваются внедрение системы цифрового телевидения, дальнейшая модернизация техноло-пшеских систем обеспечения информационной и документа-ционной поддержки заседаний Совета Федерации, системы видеоконференцсвязи и др. (154).

Вопросы для самоконтроля

1. Охарактеризуйте роль и значение информационпой инфра­структуры правотворческой деятельности.

2. Опишите особенности информационных систем Государ­ственной Думы.

3. Назовите информационные системы правотворческой дея­тельности Совета Федерации.