5.3. Сучасні тенденції та перспективи розвитку бюджетних правовідносин в Україні

Моделі розвитку бюджетних правовідносин в сучасних умовах не приділялося належної уваги, незважаючи на те, що таке дослідження дозволить не лише з’ясувати стан бюджетних правовідносин, що сприятиме подальшому вдосконаленню їх правового регулювання відповідно до існуючих умов і соціально-економічного стану, а й спрогнозувати напрями їх розвитку, їх майбутній стан. За загальним уявленням модель – це „зразок, що відтворює, імітує будову і дію якого-небудь об’єкта, використовується для одержання нових знань про об’єкт; зразок, з якого знімається форма для відливання чи відтворення в іншому матеріалі; уявний чи умовний (зображення, опис, схема і т. д.) образ якого-небудь об’єкта, процесу або явища, що використовується як його “представник” [41, с. 535]. Враховуючи таке лінгвістичне значення цього терміна і застосовуючи його до нашого дослідження, модель розвитку бюджетного правовідношення можна розглядати в двох аспектах як зразок або еталон бюджетного правовідношення (бюджетно-правова модель) та як його реальний стан, “образ” (бюджетно-правова реальність). Дослідження реального стану бюджетних правовідносин дає можливість виявити проблеми, а співставлення його стану з іншими зовнішніми реаліями буття дозволить виявити тенденції його розвитку, що вплине на бюджетну нормотворчість.

Модель розвитку бюджетного правовідношення – це зразок, що відтворює стан бюджетного правовідношення для одержання знань з метою подальшого їх відтворення в бюджетно-правових актах у процесі бюджетної нормотворчості.

В юридичній науці для відображення одного й того ж правового явища, що розуміється як “виникнення, зміна та припинення правовідносин” застосовуються різні терміни, зокрема “динаміка правовідносин” [164, с. 451; 218, с. 33–38; 270, с. 280; 346, с. 283], “рух правовідносин” [116, с. 270; 117, с. 158; 346, с. 285], “розвиток правовідносин” [126, с. 4], “існування правовідносин” [131], “реалізація правовідносин” [187, с. 685]. Це зумовлено застосуванням слів-синонімів, які, будучи різними за звучанням, є майже однакові за значенням.

Найбільш вживаним в юридичній літературі є термін „динаміка правовідносин”, який найчастіше науковці ототожнюють з іншим – “розвиток правовідносин”. Так, наприклад, В.Б. Ісаков спочатку пише: “динаміка правовідношення складається із його виникнення, зміни, припинення, які нерідко віддалені один від одного у часі і в просторі”. А в подальшому уточнює: “тим не менше вони не якісь там ізольовані явища, а етапи процесу розвитку правовідношення” [270, с. 280].

Р.Й. Халфіна, досліджуючи динаміку правовідносин, стверджує, що “існуюча система правовідносин знаходиться у постійному русі, відображаючи динаміку розвитку суспільства” [346, с. 285], а в подальшому зазначає, що “важливе значення для виникнення та розвитку правовідносин мають юридичні факти” [346, с. 289].

Загальнотеоретичні підходи вплинули на погляди у фінансовому праві. Зокрема, М.П. Кучерявенко пише, що “податкове правовідношення є не статичною конструкцією, а утворенням, сутність і зміст якого можна виявити лише в процесі розвитку, певної динаміки” [164, с. 451]. Власне розвиток фінансових відносин, видозміни їх суб’єктів призвели до реальної проблеми перегляду базисних категорій фінансового права і відповідно характеру відносин, врегульованих правом [218, с. 33].

Таке термінологічне різноманіття стосовно одного й того ж явища потребує лінгвістично-правової уніфікації термінології. Термін “динаміка” більшою мірою є технічним, одним із значень якого є “стан руху, розвиток, зміна чого-небудь” [41, с. 222]. Разом з тим у термінологічний обіг для аналізу змін і послідовної зміни соціальних явищ, причин прогресу, його спрямованості як протилежне поняттю “соціальної статики”, яка досліджує сталі структури, що забезпечують соціальний порядок і збереження суспільства як цілого, введене поняття “динаміка соціальна” [28, с. 256]. Рухом є “процес розвитку, внаслідок якого відбувається зміна якості предмета, явища і т. ін., перехід від одного якісного стану до іншого, вищого” [41, с. 1091]. Рух існує в нескінченній кількості проявів, форм. Типами руху є становлення і деградація, розвиток (прогрес і регрес), оновлення [328, с. 559]. Рух – це поняття процесуального феномену, що охоплює усі типи змін та взаємодій [28, с. 227]. Існування – це “буття, наявність кого-, чого-небудь у дійсності” [41, с. 404], тому цей термін відображає сучасний стан, правову дійсність, деякою мірою не охоплюючи стан виникнення та припинення. Реалізація – це дія за значенням реалізовувати, тобто „здійснювати, робити реальним, втілювати що-небудь у життя” [41, с. 1018], більшою мірою стосується правових норм, а точніше, їх застосування в правовідносинах.

Термін “розвиток” тлумачиться по-різному, зокрема, як „процес, внаслідок якого відбуваються зміни якості чого-небудь, перехід від одного якісного стану до іншого, вищого” [41, с. 1043], як процес закономірної зміни, переходу з одного якісного стану до іншого – більш-менш досконалого; перехід від простого до складного; зміна взагалі [330, с. 702]. Розвиток – це тип руху, “незворотна, спрямована зміна матеріальних і ідеальних об’єктів; один із загальних видів зв’язку” [328, с. 555]. Розвиток є якісною характеристикою змін об’єктів. Проблема розвитку пов’язана з циклічністю або спрямованістю процесуальних змін, їх одно- чи багатовекторністю; однозначною попередньою заданістю або можливістю альтернатив; з еволюційним або циклічним характером змін [28, с. 673].

Як бачимо, з лінгвістичної та філософської точок зору розглянуті терміни відображають майже однакові явища, під якими мається на увазі розвиток або його окрема стадія чи етап. На нашу думку, з лінгвістично-правової точки зору стосовно правовідносин правильнішим буде застосування терміна “розвиток”, оскільки саме розвиток повною мірою охоплює процес виникнення, зміни та припинення правовідношення, внаслідок чого відбувається перехід від одного якісного стану до іншого. Такий перехід і є послідовною зміною простих бюджетних правовідносин, які в сукупності становлять складне, а послідовна зміна простих забезпечує розвиток складного правовідношення. Враховуючи вищезазначене, на нашу думку, стосовно бюджетних правовідносин має вживатися термін “розвиток бюджетних правовідносин”, розуміючи під ним виникнення, зміну та припинення складного бюджетного правовідношення. Одночасно, враховуючи термінологічне різноманіття, при аналізі поглядів науковців будемо вживати той термін, який використовується автором.

Будь-яке правовідношення, вважає В.Б. Ісаков, “проходить етап формування, де відбувається накопичення правоутворюючих юридичних фактів, які у переважній більшості є діями, актами поведінки, що безпосередньо стикаються з діями щодо реалізації прав та обов’язків всередині правовідношення” [270, с. 280]. Саме правостворюючі факти, підкреслює С.С. Алексєєв, спричиняють виникнення правовідношення: особи стають носіями суб’єктивних прав та обов’язків, що свідчить про приведення в дію механізму правового регулювання [7, с. 343].

На особливе значення правоутворюючих юридичних фактів в динаміці правовідносин звертає увагу М.П. Кучерявенко [164, с. 480], що є виправданим, оскільки із ними безпосередньо пов’язані суб’єктивні бюджетні права й обов’язки, реалізація яких і відбувається у бюджетних правовідносинах. Правоутворюючі юридичні факти нібито “засновують” бюджетне правовідношення, трансформуючи його нормативну модель у площину бюджетної діяльності.

Досліджуючи правовідносини, О.О. Красавчиков виділив передумови та підстави їх виникнення, зміни та припинення, під якими мав на увазі певний комплекс різноманітних за характером явищ, взаємодія яких має наслідком рух правовідношення. Ними, на думку автора, є нормативні передумови; правосуб’єктні передумови та фактична підстава виникнення, зміни та припинення цивільних правовідносин [154, с. 49–50]. Оскільки правовідношення може бути лише між конкретними особами, то юридичні факти виступають з’єднуючою ланкою між правовою нормою та суб’єктивними правами (обов’язками) конкретного суб’єкта. Норма права може бути застосована, а особи можуть стати суб’єктами права, лише за умови наявності у суспільному відношенні фактів, які визнаються цією нормою юридичними [154, с. 76]. Така точка зору заслуговує на увагу, але, на нашу думку, щодо бюджетних правовідносин потребує деяких уточнень. Бюджетно-правова норма лише створює правову можливість виникнення, зміни чи припинення бюджетного правовідношення, вказуючи на ті конкретні умови, обставини та факти, за наявності яких установлюється та розвивається правовий зв’язок між суб’єктами і виступає передумовою розвитку бюджетних правовідносин.

Специфічність положення правоутворюючих юридичних фактів уточнюється і передумовами виникнення правових наслідків. Такими передумовами, на думку М.П. Кучерявенка, є загальні (бюджетно-правові норми) та окремі (юридичні факти). Водночас звертається увага на таку передумову, як правосуб’єктність учасників відносин [164, с. 480]. Бюджетно-правові норми утворюють ту основу, на якій за допомогою юридичних фактів відбуваються правовідносини, переносять же цю основу в площину практичної реалізації саме юридичні факти, забезпечуючи виникнення, зміну та припинення бюджетних правовідносин.

Аналізуючи наукові погляди, бачимо, що передумовами розвитку правовідносин вважаються правові норми та правосуб’єктність, а підставами – юридичні факти та склади. Без юридичних фактів не може відбутися застосування бюджетно-правових норм та реалізація бюджетної правосуб’єктності. Однак здається сумнівним визнання передумовами поряд із правовими нормами правосуб’єктності. Правосуб’єктність у фінансовому праві, зазначає Л.К. Воронова, “включає в себе два елементи: можливість мати права і нести обов’язки (правоздатність) і можливість до самостійного здійснення прав і обов’язків (дієздатність)” [47, с. 76]. Бюджетно-правова норма наділяє суб’єктів правами та обов’язками, що свідчить про недоцільність виділення частини (уповноважуючі та зобов’язуючі бюджетно-правові норми) із цілого (бюджетно-правові норми) як передумови розвитку бюджетних правовідносин.

Правовідношення – це динамічне правове явище, що знаходиться в русі, тому питання правовідносин потрібно розглядати з урахуванням становлення та розвитку суб’єктивних юридичних прав та обов’язків, їх матеріалізації в поведінці людей [15, с. 345]. На зв’язок юридичної норми і правосуб’єктності слушно звертав увагу С. С. Алексєєв, зазначаючи, що “юридичні норми можуть звужувати або розширювати коло суб’єктів права та обсяг правосуб’єктності” [7, с. 277]. А це означає, що в механізмі правового регулювання бюджетних відносин, за значенням та функціями, правосуб’єктність є засобом конкретизації кола суб’єктів.

Правосуб’єктність, підкреслює С.С. Алексєєв, у деяких галузях права існує як єдина праводієздатність, одночасно охоплюючи два моменти: можливість мати права й обов’язки та можливість їх самостійно здійснювати [7, с. 285]. Але в бюджетному праві у переважній більшості випадків суб’єктивне право є одночасно й обов’язком суб’єкта. Саме тому правосуб’єктні особи не тільки одночасно наділені можливістю мати, а й зобов’язані їх реалізовувати. Іншою особливістю бюджетної правосуб’єктності є її роз’єднання між суб’єктами, що зумовлено організаційно-майновим характером бюджетних правовідносин. Так, право власності на бюджет належить суспільно-територіальному утворенню, а процесуальними правообов’язками щодо його реалізації наділені інші суб’єкти – державні органи та органи місцевого самоврядування, які діють від імені відповідних суспільно-територіальних утворень.

Бюджетною правосуб’єктністю є закріплена нормами бюджетного права здатність мати та здійснювати вид та міру належної поведінки у сфері бюджетної діяльності. При цьому здатність слід розуміти як передбачену нормами бюджетного права можливість, що невід’ємно належить визначеному суб’єкту, та у переважній більшості випадків як обов’язок її реалізовувати у бюджетній діяльності.

У контексті розгляду бюджетної правосуб’єктності потрібно враховувати її суспільний характер, який полягає в тому, що саме внаслідок реалізації суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків відбувається зарахування коштів до бюджетів та їх розподіл і перерахування на задоволення визнаних публічних потреб. Конструкція такого розподілу бюджетних коштів, слушно вважає П.С. Пацурківський, повинна бути якнайшвидше замінена незрівнянно ефективнішою адекватною досягнутому етапу суспільного розвитку конструкцією публічної власності на відповідні бюджетні кошти відповідного суб’єкта бюджетного права [236-239].

Навіть у тих випадках, коли законом покладаються певні обов’язки або надаються права суб’єктам правовідносин без будь-яких юридичних підстав, не виключається обов’язковість наявності юридичних фактів як підстави виникнення правовідносин. У цьому випадку існує певний юридичний факт, з яким закон пов’язує виникнення прав та обов’язків [164, с. 480]. На нашу думку уявляється доцільним виділити два аспекти – це підстави виникнення правової моделі суб’єктивного права чи обов’язку як закріпленої бюджетно-правовою нормою можливості або необхідності (підстави їх встановлення) та підстави виникнення власне суб’єктивного бюджетного права чи обов’язку (підстави їх реалізації). Підставами виникнення правової моделі суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків є наявність відповідних уповноважуючих, зобов’язуючих та забороняючих бюджетно-правових норм. Цими нормами суб’єкти наділяються бюджетними правами та обов’язками, внаслідок чого набувають значення суб’єктів бюджетного права. Наділені такими правами та обов’язками, суб’єкти можуть їх реалізувати у бюджетних правовідносинах лише за наявності юридичних фактів, з якими бюджетно-правова норма і пов’язує таку можливість чи необхідність. Юридичні факти, таким чином, стають підставами як реалізації бюджетної правосуб’єктності, так і розвитку бюджетних правовідносин. З іншого боку, наявність юридичного факту чи складу переводить суб’єкта бюджетного права у суб’єкта правовідносин, тим самим, відбувається перехід загального в індивідуальне, абстрактного в конкретне.

Характеризуючи динаміку фінансових правовідносин Ю.О. Крохіна стосовно бюджетних зазначає, що вони виникають лише на підставі нормативного акта – закону про бюджет, який приймається на рік, або рішення представницького органу місцевого самоврядування [125, с. 46, 109], що, на нашу думку, є дискусійним. Бюджетні правовідносини виникають на підставі правових норм, визнання ж підставою лише акта про бюджет значно звужує коло бюджетних правовідносин лише до правовідносин виконання бюджету, залишаючи поза межами бюджетних усі інші – нормотворчі, контрольні, організаційні, охоронні. До того ж неприйняття закону про бюджет не є підставою не виникнення правовідносин виконання бюджету, вони виникають і розвиваються за спеціальними правилами із встановленими обмеженнями щодо бюджетного фінансування.

Передумовами виникнення та подальшого розвитку правовідносин виконання бюджету є закон або рішення про бюджет. Цими актами встановлюються загальні показники бюджетів, затверджуються повноваження суб’єктів правовідносин здійснювати виконання бюджету протягом бюджетного періоду. Фінансові правовідносини, як підкреслював Є.А. Ровинський, виникають у зв’язку із виданням закону, який встановлює лише типові ознаки цих правовідносин. Виникнення ж конкретного правовідношення потребує видання на підставі закону індивідуальних фінансових актів. Загальна норма закону не адресована безпосередньо конкретній особі, вона встановлює лише типові для розвитку правовідношення ознаки, на підставі яких виникають конкретні правовідносини [284, с. 160]. Норми закону про бюджет лише створюють загальну модель правовідносин виконання державного бюджету, для виникнення ж конкретних бюджетних правовідносин необхідна індивідуалізація приписів загальної бюджетно-правової норми шляхом видання нормативного чи індивідуального акта. Бюджетні установи одержують бюджетні кошти на підставі кошторису, який є основним плановим документом бюджетної установи, що надає повноваження на отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій і досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень. Тому для розвитку правовідносин бюджетного фінансування установи необхідна наявність не тільки закону чи рішення про бюджет, а й затвердженого кошторису бюджетної установи, який індивідуалізує загальні показники, що містяться у законі чи рішенні про бюджет стосовно бюджетної установи і є індивідуальним бюджетно-правовим актом. Для здійснення бюджетною установою операцій з бюджетними коштами необхідним є наявність такої підстави, як відкриття в органах Державного казначейства України бюджетних рахунків.

Бюджетно-правовими нормами встановлюється модель бюджетних правовідносин, а за наявності визначених гіпотезами цих норм умов відбувається трансформація суб’єктів бюджетного права в суб’єктів бюджетних правовідносин, встановленням між ними правового зв’язку через реалізацію ними правосуб’єктності.

Встановлення гіпотезою бюджетно-правової норми юридичного факту як підстави розвитку бюджетного правовідношення підкреслює нерозривний зв’язок реальної поведінки та правової форми, неможливість відділити їх одне від одного. З юридичного факту, як слушно стверджує Р.Й. Халфіна, починається життя правової норми, яка реалізується у правовідносинах, перевіряється її реальність і дієвість. Юридичний факт у переважній більшості випадків є тим актом поведінки, що приводить у дію механізм правового регулювання, із подальшим співвідношенням поведінки особи із моделлю, встановленою правовою нормою [346, с. 286].

Юридичні факти переводять, створювану бюджетно-правовими нормами можливість розвитку бюджетних правовідносин у площину реальної бюджетної діяльності, виступаючи нібито „поштовхами” такого розвитку, трансформуючи бюджетно-правову абстракцію в бюджетно-правову реальність. Отже, існує безпосередній зв’язок юридичного факту із бюджетно-правовою нормою, гіпотеза якої і визначає конкретну умову реалізації правила поведінки, яке встановлюється чи санкціонується диспозицією бюджетно-правової норми. Однак у деяких випадках юридичний факт є не лише підставою застосування бюджетно-правової норми, а й виражає волю суб’єктів у визначенні їх прав та обов’язків.

Гіпотеза бюджетно-правової норми має містити чітко сформульовані умови, за наявності яких потрібно здійснювати певні дії у сфері бюджетної діяльності. Вона містить не лише вказівку на конкретні життєві обставини, за наявністю яких починає діяти бюджетно-правова норма, а й надає цим обставинам правового значення, перетворюючи їх в юридичні факти, за наявності яких бюджетно-правова модель трансформується у бюджетні правовідносини.

Оскільки розвиток бюджетного правовідношення передбачає його виникнення, зміну та припинення, то термін “розвиток” може застосовуватися лише до складних бюджетних правовідносин. Стосовно ж простого бюджетного правовідношення може йтися лише про його виникнення та припинення. Розвиток складного бюджетного правовідношення передбачає послідовну зміну простих, серед яких виділяється первинне, на основі якого і без якого не відбудеться таке правовідношення та похідні, що послідовно змінюють одне одного, а останнє серед них можна визначити як завершуюче просте бюджетне правовідношення в системі складного.

На нашу думку, розвиток бюджетних правовідносин можна розглядати у трьох аспектах. По-перше, як видовий розвиток, в процесі якого і відбувається послідовна зміна простих бюджетних правовідносин. По-друге, як міжвидовий розвиток, і в такому розумінні відбувається видова зміна бюджетних правовідносин, коли, наприклад, будь-яке регулятивне бюджетне правовідношення трансформується в охоронне. По-третє, як зовнішній розвиток, коли бюджетне правовідношення трансформується в інше галузеве правовідношення. Розглядаючи у такому значенні поняття “розвиток бюджетних правовідносин”, ми розуміємо його сучасний стан, його реальність, і це буде вузьким розумінням поняття (стан бюджетних правовідносин). Але разом з тим можна говорити й про їх майбутній стан, стратегію, перспективи та напрями вдосконалення, що буде широким розумінням (перспективи розвитку бюджетних правовідносин).

Враховуючи вищезазначене, з’ясуємо сутність розвитку бюджетних правовідносин у вузькому розумінні. М.В. Карасьова вважає, що при загальному погляді на фінансове правовідношення передусім видно стадії його реалізації як вузлові моменти єдиного процесу. Під стадіями реалізації прав та обов’язків суб’єктів фінансового правовідношення слід розуміти більш конкретні, послідовно змінюючи один одного фінансові правовідносини, в які, керуючись законом, вступають суб’єкти з метою реалізації прав та обов’язків [126, с. 230]. Оскільки стадією є “певний момент, період, етап у житті, розвитку кого-, чого-небудь, які мають свої якісні особливості” [41, с. 1186], то виникнення, зміна та припинення є стадіями розвитку бюджетних правовідносин у вузькому розумінні.

Першою стадією розвитку бюджетного правовідношення є його виникнення. Виникнення – це стан за значенням “виникнути”, тобто “зароджуючись, стати дійсним, існуючим” [41, с. 102]. Виникнення бюджетного правовідношення передбачає відомий попередній рівень розвитку суспільних відносин, оскільки правове регулювання виходить не від абстрактного “нуля”, а від певного наявного рівня розвитку – до іншого, більш високого. Підтягнути суспільні відносини на цей вихідний рівень і є, на думку С.С. Алексєєва, завданням юридичних фактів [270, с. 280]. Після виведення суспільних відносин на відповідний рівень, що відбувається за наявності юридичних фактів, включається механізм реалізації суб’єктивних прав та обов’язків, внаслідок чого між суб’єктами встановлюється правовий зв’язок, що і встановлює бюджетне правовідношення. Виникнення бюджетного правовідношення є початковою стадією його розвитку, що відбувається за певних обставин, основними серед яких є зовнішні, що набувають значення юридичних фактів внаслідок правових наслідків, які бюджетне законодавство пов’язує з їх настанням. Але бюджетним законодавством такі обставини встановлюються не завжди Так, зокрема постає питання щодо моменту виникнення правовідносин з підготовки бюджетних запитів. Аналізуючи ч. 1 ст. 34 БК України, можна дійти висновку, що головні розпорядники бюджетних коштів починають їх готувати після доведення до них Інструкції з підготовки бюджетних запитів, проте не вказано строк або іншу обставину, коли Міністерство фінансів України має їх розробити й довести. Необхідно враховувати, слушно зазначає М.П. Кучерявенко, що навіть у тих випадках, коли законом покладаються певні обов’язки чи надаються права суб’єктам правовідносин без будь-яких юридичних підстав, не виключається обов’язковість наявності юридичного факту як підстави виникнення правовідносин. У цьому випадку завжди існує певний факт, з яким законодавець пов’язує виникнення прав та обов’язків [164, с. 480]. У наведеному прикладі момент виникнення правовідносин розробки та доведення інструкції не визначено, надавши це право Міністерству фінансів України, хоча момент виникнення бюджетного правовідношення має бути визначеним досить чітко та деталізовано. Обґрунтоване виникнення прав та обов’язків, слушно звертає увагу С.С. Алексєєв, передбачає законність усіх послідуючих дій, створює для них юридичну базу. Тому законодавство звертає особливу увагу на момент виникнення правовідношення, забезпечуючи максимальну юридичну надійність цієї ланки [270, с. 281].

Для простого бюджетного правовідношення виникнення полягає у встановленні правового зв’язку між суб’єктами, внаслідок чого відбувається взаємна реалізація суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків кожним із суб’єктів або одним суб’єктом права, а іншим – обов’язку. Виникнення складного бюджетного правовідношення відбувається здійсненням простого (первинного простого правовідношення в системі складного). Без його здійснення не може відбутися розвиток складного регулятивного бюджетного правовідношення, проте може виникнути охоронне бюджетне або інше правовідношення.

Виникнення бюджетного правовідношення можна представити у вигляді: визнання обставини правоустановчим юридичним фактом – наявність фактичної обставини – встановлення правового зв’язку між суб’єктами бюджетного права – трансформація суб’єктів бюджетного права у суб’єктів бюджетних правовідносин – реалізація суб’єктивного бюджетного права й обов’язку (право-обов’язку).

Другою стадією розвитку складного бюджетного правовідношення є його зміна. Така зміна може бути або одиночною, або послідовним ланцюгом змін простих правовідносин шляхом їх здійснення, що пов’язане з розвитком складного бюджетного правовідношення та перетворенням його змісту. Така зміна може відбутися як зміна в межах складного видового бюджетного правовідношення і як видова зміна бюджетних правовідносин. Хоча видова зміна бюджетного правовідношення відбувається шляхом припинення одного його виду і виникненням іншого, але в межах бюджетних правовідносин у цілому таку зміну можна розглядати як видову. Зміна правовідношення відбувається внаслідок різних підстав, визначених бюджетно-правовими нормами, якими можуть бути, зокрема, правомірні та неправомірні дії, події, індивідуальні бюджетно-правові акти тощо.

У лінгвістичному значенні термін “зміна” означає: “1. Перехід, перетворення чого-небудь (перев. стану, руху, ознаки властивості і т. ін.) у щось якісно інше, змінювання. 2. Заміна кого-, чого-небудь чимось іншим” [41, с. 373]. Враховуючи таке лінгвістичне значення, цей термін краще використовувати для позначення внутрішньовидового розвитку бюджетного правовідношення. У випадку видової зміни бюджетних правовідносин, на нашу думку, слід вживати “трансформація бюджетного правовідношення”, оскільки термін “трансформація” означає “зміна, перетворення виду, форми, істотних властивостей і т. ін. чого-небудь” [41, с. 1263].

На стадії виконання бюджету бюджетні правовідносини розвиваються як бюджетоформуючі, бюджеторозподільчі або бюджетні трансфертні. Суб’єкти цих правовідносин спрямовують свої дії на виконання правових норм, що містяться в актах про бюджет. Ці норми є одночасно і уповноважуючи ми, і зобов’язуючими, оскільки надають право-обов’язок отримувати кошти із встановлених джерел у визначеному обсязі, а також право-обов’язок витрачати отримані бюджетні кошти на визначені напрями бюджетного фінансування у встановленому обсязі. Якщо суб’єкти дотримуються приписів матеріальних бюджетно-правових норм, то регулятивні бюджетні правовідносини, а точніше – правовідносини виконання бюджету, нормально розвиваються у визначеному актом про бюджет напрямі. Якщо ж в процесі виконання бюджету за видатками відбувається факт нецільового використання бюджетних коштів (бюджетне правопорушення), то правовідносини виконання бюджету трансформуються в охоронні бюджетні правовідносини, які розвиваються за схемою: бюджетні деліктні правовідносини – бюджетні правовідносини провадження – бюджетні правовідносини відповідальності. Разом з тим постає питання щодо повної чи часткової трансформації правовідносин виконання бюджету в охоронні.

Передумовами виникнення правовідносин виконання бюджету в даному випадку будуть бюджетно-правові норми, що визначають повноваження розпорядників бюджетних коштів. Такими є, зокрема, повноваження на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов’язань, здійснення видатків. Розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов’язання та здійснюють видатки лише в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисом та несуть відповідальність за управління бюджетними асигнуваннями і здійснення контролю за виконанням процедур і вимог, встановлених БК України.

Розпорядники бюджетних коштів мають право брати бюджетні зобов’язання за загальним фондом бюджету лише в межах бюджетних асигнувань, передбачених кошторисом, за спеціальним фондом бюджету в межах відповідних фактичних надходжень до цього фонду і бюджетних асигнувань (у розрізі складових спеціального фонду відповідно зведень показників спеціального фонду кошторису), встановлених кошторисом, виходячи з потреб виконання пріоритетних заходів поточного бюджетного року і з урахуванням необхідності здійснення платежів для погашення бюджетних зобов’язань минулих періодів.

Нецільове використання бюджетних коштів розпорядником є бюджетним правопорушенням, внаслідок здійснення якого відбувається видова зміна бюджетних правовідносин. Передумовами такої зміни є бюджетно-правові норми, які визначають факт нецільового використання бюджетних коштів як бюджетне правопорушення і покладають на суб’єктів бюджетних правовідносин додаткові права й обов’язки. Юридичний факт, що змінює бюджетне правовідношення, стосується як суб’єктів (з’являється новий уповноважений суб’єкт в особі органу чи посадової особи), так і об’єкта бюджетних правовідносин.

У зобов’язаного суб’єкта (правопорушника) виникають нові додаткові обов’язки, зокрема, зазнати тимчасових обмежень правосуб’єктності, які мають матеріальні наслідки, – призупинення бюджетних асигнувань в обсязі, що дорівнює 50 відсоткам асигнувань, затверджених у плані асигнувань розпорядника бюджетних коштів. Правовідносини виконання бюджету не припиняються, а лише змінюються за об’єктом, який зазнає кількісних змін на встановлений строк, але при цьому не змінюється асигнування на оплату праці, нарахування на заробітну плату та трансферти населенню, тобто відбувається кількісна зміна частини об’єкта. Отже, правовідносини, об’єктом яких є видатки бюджету на оплату праці із нарахуваннями та трансферти населенню, асигнування із спеціального фонду бюджету залишаються регулятивними і не змінюються. Що ж стосується інших бюджетних правовідносин виконання бюджету, то їх об’єкт не змінюючись якісно, зазнає тимчасових кількісних змін в обсязі зменшення об’єкта на 50 відсотків.

Розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань є підставою для внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету (плану асигнувань із загального фонду бюджету відповідного розпорядника бюджетних коштів) шляхом перенесення бюджетних асигнувань на наступні періоди. Після застосування стягнення (заходу) і відновлення дії бюджетних асигнувань відбувається зміна правовідносин виконання бюджету внаслідок зміни об’єкта цих правовідносин: спочатку відновлення дії бюджетних асигнувань (приведення об’єкта правовідносин у стан, що існував до бюджетного правопорушення), а потім його збільшення за рахунок перенесених бюджетних асигнувань. Правозмінюючими юридичними фактами є індивідуальні бюджетно-правові акти (зміни до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету, зміни до плану асигнувань із загального фонду бюджету розпорядника бюджетних коштів) та події (1 число місяця, наступного за датою прийняття розпорядження)

Наведені міркування дають підстави вести мову про внутрішньовидові зміни бюджетних правовідносин, що відбуваються внаслідок зміни їх об’єкта. При цьому частина правовідносин виконання бюджету не змінюється, а частина трансформується в інші види бюджетних правовідносин з послідуючим поверненням до регулятивних правовідносин.

Отже є підстави говорити про кількісну зміну об’єкта бюджетних правовідносин у процесі їх розвитку. Такий розвиток пов’язаний з безпосереднім впливом на бюджетні кошти, коли в процесі розвитку правовідносин виконання бюджету не змінюється їх суб’єктивний склад. Їх розвиток пов’язаний з виникненням інших видів бюджетних правовідносин, без яких не може відбутися зміна “основного” правовідношення. Заслуговує на увагу модель зміни бюджетних правовідносин внаслідок кількісних змін виконання закону про бюджет за доходами. За підсумками трьох кварталів виконання державного бюджету у разі перевищення показників доходів, врахованих у розписі держаного бюджету на відповідний період, більш ніж на 15 відсотків вносяться зміни до закону. Юридичним фактом внесення таких змін до бюджету є факт перевиконання дохідної частини Державного бюджету України. У бюджетоформуючих правовідносинах відбуваються кількісні зміни об’єкта цих правовідносин, які є юридичним фактом виникнення нормотворчих бюджетних правовідносин, об’єктом яких є закон про внесення змін до закону про бюджет. Такий закон змінює повноваження суб’єктів бюджеторозподільчих правовідносин щодо бюджетних видатків (розподіл і виділення “збільшеного” об’єкта цих правовідносин). Закон про внесення змін є передумовою внутрішньовидової зміни правовідносин виконання бюджету, а юридичним складом буде – дата набуття законом чинності, внесення змін до кошторису тощо.

Зміна правовідносин виконання бюджету відбувається через розвиток “додаткових” нормотворчих бюджетних правовідносин на стадії виконання бюджету, при цьому модель розвитку бюджетних правовідносин буде наступною. Кількісна зміна об’єкта правовідносин виконання бюджету за доходами є юридичним фактом виникнення нормотворчих бюджетних правовідносин. Об’єкт нормотворчих бюджетних правовідносин (закон про внесення змін) є передумовою зміни правовідносин виконання бюджету, а юридичним фактом такої зміни буде встановлена законом подія. Після настання юридичного факту відбувається зміна правовідносин виконання бюджету за видатками внаслідок кількісної зміни об’єкта цих правовідносин за тих же самих суб’єктів. Такий розвиток бюджетних правовідносин має “кількісний” характер, не змінює якості правового зв’язку, але охоплює значний обсяг правових зв’язків і відображається в подальшому розвитку правовідношення. Отже, кількісні зміни об’єкта правовідносин виконання бюджету за видатками зумовлюються кількісними змінами об’єкта правовідносин виконання бюджету за доходами через розвиток нормотворчих бюджетних правовідносин на стадії виконання бюджету, без яких не може відбутися така зміна.

Юридичні факти в переважній більшості становлять дії суб’єктів бюджетного права. Якщо ж юридичним фактом визначено подію, то вона здійснює вплив на суб’єкта, який внаслідок її настання має здійснити певні дії. Юридичні факти породжують зв’язок між бюджетно-правовою нормою та суб’єктивними бюджетними правами й обов’язками, реалізуючи які, за наявності визначених гіпотезою бюджетно-правової норми умов, між суб’єктами виникає правовий зв’язок, що спричиняє розвиток бюджетного правовідношення. Навіть якщо правовий зв’язок між визначеними суб’єктами не реалізується, то це становить підставу виникнення охоронних правовідносин, призначенням яких є відновлення регулятивного бюджетного правовідношення, приведення його у відповідність із правовою моделлю. У будь-якому випадку бюджетно-правова норма не може поза юридичним фактом наділити суб’єктів правами та обов’язками або звільнити їх від існуючого правового зв’язку. Вона, вказуючи на конкретні умови, обставини чи факти, за наявності яких виникає чи розвивається правовий зв’язок, створює правову можливість виникнення, зміни чи припинення бюджетного правовідношення. І саме тому бюджетно-правова норма є передумовою розвитку бюджетних правовідносин, а юридичний факт трансформує встановлену правову модель правовідношення у площину бюджетної діяльності. Юридичні факти реалізують створену такою нормою можливість виникнення та розвитку бюджетного правовідношення, переводячи правову можливість (бюджетно-правову норму) в правову дійсність (бюджетне правовідношення), правову абстракцію у бюджетну діяльність.

Бюджетне правопорушення є підставою виникнення охоронних бюджетних правовідносин, які в процесі свого розвитку зазнають змін: бюджетно-деліктні правовідносини трансформуються в бюджетні правовідносини провадження, які у свою чергу – в бюджетні правовідносини відповідальності, відбуваються внутрішньовидові зміни в межах охоронних бюджетних правовідносин. Особливістю бюджетних правовідносин є те, що бюджетно-деліктні та правовідносини провадження існують поряд із правовідносинами виконання бюджету, не впливаючи і не змінюючи їх. Підставою зміни правовідносин виконання бюджету за об’єктом є внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету (плану асигнувань із загального фонду розпорядника) на підставі розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань, яке є об’єктом бюджетних правовідносин провадження. Таким чином, об’єкт бюджетних правовідносин провадження є підставою виникнення як бюджетних правовідносин відповідальності, так і передумовою зміни деяких правовідносин виконання бюджету. Якщо бюджетно-деліктні правовідносини та бюджетні правовідносини провадження розвиваються паралельно із правовідносинами виконання бюджету, то правовідносини бюджетної відповідальності та правовідносини виконання бюджету деякою мірою співпадають. Вони співпадають у моменті виникнення та закінчення, тобто у часі, об’єктом бюджетних правовідносин відповідальності є частина об’єкта правовідносин виконання бюджету, можливо і співпадіння суб’єктів: головний розпорядник – розпорядник. Сутність правовідносин бюджетної відповідальності полягає у тимчасовому зменшенні частини об’єкта правовідносин виконання бюджету шляхом його перенесення на наступні періоди.

Юридичні факти як підстави зміни бюджетних правовідносин можуть стосуватися не лише об’єктів цих правовідносин, а й суб’єктів. Зміна бюджетних правовідносин за суб’єктами не завжди означає припинення одного і виникнення іншого бюджетного правовідношення, а тільки зміну вже існуючого бюджетного правовідношення. Така зміна відбувається внаслідок реорганізації розпорядника чи головного розпорядника бюджетних коштів.

Зміна бюджетного правовідношення пов’язана з його внутрішнім розвитком, перетворенням його змісту, справедливо звертає увагу С.С. Алексєєв, зазначаючи, що правовий зв’язок неможливо розглядати спрощено, вважаючи, що він виникає у закінченому, завершеному вигляді. Якби він існував у такому вигляді, в якому виник, то право втратило б важливий засіб оперативного впливу на суспільні відносини. Таким чином, зробимо висновок: правовідношення не є назавжди застиглим каркасом правового зв’язку, це його динамічна, розвиваюча модель, що розгортається в міру розвитку самого суспільного відношення [270, с. 281]. Це положення залишається актуальним для бюджетного права.

Завершальною стадією бюджетного правовідношення є його припинення. З припиненням правовідношення його фактичний зміст не зникає, а, як правило, змінює свою юридичну якість: або втрачає юридичний характер, або знову набуває юридичного значення, але вже в іншому правовідношенні. Безперервний взаємоперехід юридичного в соціальне та соціального в юридичне супроводжує весь процес розвитку правовідношення від його виникнення до припинення правового зв’язку [270, с. 283-284].

Припинення – це дія за значенням припиняти, тобто: “1. Зупиняти рух кого-, чого-небудь... 4. Переривати яку-небудь дію, процес, стан і т. ін., що триває. 5. Переставати виконувати або переривати на якійсь час яку-небудь дію, діяльність, якійсь процес” [41, с. 943].

Припинення складного бюджетного правовідношення відбувається закінченням простого, яке визначається як завершальне просте правовідношення в системі складного бюджетного правовідношення. Для простого бюджетного правовідношення припинення полягає у зникненні або втраті правового зв’язку між суб’єктами і є його другою стадією.

Припинення бюджетного правовідношення можна представити у вигляді: визнання обставини правоприпиняючим юридичним фактом – наявність фактичної обставини – реалізація суб’єктивного бюджетного права чи обов’язку (право-обов’язку) – втрата правового зв’язку між суб’єктами бюджетних правовідносин – трансформація суб’єктів бюджетного правовідношення в суб’єктів бюджетного права.

Припинення бюджетного правовідношення є юридичним наслідком, встановленим бюджетно-правовими нормами за наявності правоприпиняючих юридичних фактів. Такими є факти, з якими норма права пов’язує припинення суб’єктивного бюджетного права чи обов’язку, що унеможливлює встановлення правового зв’язку між суб’єктами, а отже, і відносин між ними. Однак це не означає, що в майбутньому ці права та обов’язки не зможуть виникнути знову. Прийняття закону про Державний бюджет є фактом припинення нормотворчих бюджетних правовідносин, але Верховна Рада України не втрачає право-обов’язку у наступному бюджетному циклі, що є проявом такої особливості бюджетних правовідносин як періодичність.

М.П. Кучерявенко виділяє п’ять видів правоприпиняючих юридичних фактів: своєчасна та повна реалізація обов’язку; сплив строку; особливості положення зобов’язаної особи; юридичні факти, пов’язані з об’єктом регулювання; прийняття акта, який відміняє даний вид податкового платежу [164, с. 483-484]. Така думка заслуговує на увагу, але потребує уточнення щодо бюджетних правовідносин.

Під реалізацією обов’язків і прав суб’єктів бюджетних правовідносин розуміються дії (утримання від дій) суб’єктів, які спрямовані на досягнення цілей цих правовідносин. Метою бюджетного правовідношення є той результат, на який орієнтують суб’єктів бюджетно-правові норми і заради досягнення якого бюджетним законодавством передбачаються підстави виникнення та напрями розвитку бюджетного правовідношення. Досягнення такого результату забезпечується своєчасною та повною реалізацією суб’єктивного бюджетного право-обов’язку. Така реалізація є перетворенням приписів правових норм шляхом правомірної поведінки суб’єктів суспільних відносин. Оскільки реалізація право-обов’язків завжди є вольовим актом, внаслідок чого проявляється індивідуальна воля суб’єкта, то постає питання щодо співвідношення індивідуальної волі суб’єкта бюджетних правовідносин та закріпленої в бюджетно-правових нормах волі держави У переважній більшості випадків, вважає М.В. Карасьова, воля суб’єктів фінансових правовідносин щодо реалізації їх обов’язків і прав визначально кореспондується державній волі, вираженої в нормах права. Нерідко зобов’язаним суб’єктом фінансового правовідношення є сама держава в особі певних органів [126, с. 225-226]. Разом з тим проблема узгодження волі не втрачає своєї актуальності для бюджетних правовідносин, що визначено їх сутністю і, зокрема протиріччями між публічними та приватними інтересами, а також політичною напруженістю бюджетного права. Політична напруженість бюджетного права зумовлена високим ступенем залежності бюджетно-правових норм у процесі їх формування від політики. Така залежність проявляється, по-перше, в тому, що прийняття бюджетно-правових актів вводить в орбіту політичного процесу широке коло різних політичних сил; по-друге, прийняття бюджетно-правових актів завжди відбувається в умовах політичного процесу, доведеного до протиборства, конфліктності різних політичних сил [155, с. 27].

На розвиток бюджетних правовідносин завжди впливає політична складова як внутрішня, що зумовлена складом парламенту, представництвом у ньому політичних партій, так і зовнішня, зумовлена світовими тенденціями та станом світової економіки. Ці складові впливають насамперед на нормотворчу діяльність, результатом якої є прийняття акта про бюджет.

Виконання обов’язку є завершеним вольовим актом, однак такий акт є складним, тобто становить сукупність послідовно змінюючих один одного елементарних вольових актів, підставами зміни яких є юридичні факти. У сукупності такі юридичні факти становлять юридичний склад розвитку певного складного бюджетного правовідношення, який складається з правостворюючих, правозмінюючих і правоприпиняючих юридичних фактів. Саме правоприпиняючий юридичний факт припиняє як виконання обов’язку, так і бюджетне правовідношення.

Повне і своєчасне виконання обов’язку, вважає М.П. Кучерявенко, є першим видом правоприпиняючих юридичних фактів податкового правовідношення [164, с. 483]. Але на відміну від інших видів фінансових правовідносин, насамперед податкових, є питання щодо значення правоприпиняючих юридичних фактів у бюджетних правовідносинах. Нормотворчі бюджетні правовідносини припиняються прийняттям акта про бюджет, причому такий акт може бути прийнятим і поза межами встановлених строків, але це все одно буде виконанням обов’язку. Правовідносини виконання бюджету закінчуються 31 грудня, для того, щоб виникнути з 1 січня, але вже на підставі іншого акта про бюджет, незалежно від виконання обов’язків, передбачених попереднім актом (закінчення строку). Правовідносини щодо надання звітності про виконання бюджету закінчуються у разі своєчасного подання такої звітності (підстава – виконання обов’язку у строк). Однак в останньому випадку у разі неподання такої звітності виникають охоронні правовідносини, але правовідносини звітності не припиняються до повного виконання обов’язку. Саме тому, залежно від виду бюджетних правовідносин правоприпиняючими юридичними фактами можуть бути у переважній більшості випадків повне виконання обов’язку, а в деяких випадках доповнюється і закінчення строку.

Повним і своєчасним виконанням суб’єктивного бюджетного обов’язку є завершене здійснення передбачених нормами бюджетного права дій зобов’язаного суб’єкта бюджетних правовідносин з метою досягнення визначеного результату у встановлений строк.

Сплив строку в одних випадках є підставою припинення бюджетних правовідносин, а в інших – підставою їх зміни. Так, раніше вже йшлося про правовідносини виконання бюджету, які у будь-якому разі припиняються завершенням бюджетного періоду. Хоча у переважній більшості випадків сплив строку є правостворюючим юридичним фактом, наприклад, сплив місячного, квартального строку породжує обов’язок подання звітності (місячної та квартальної) про виконання бюджету.

В юридичній літературі підтримується точка зору, згідно з якою нормативні акти і відповідно правові норми не можуть бути юридичними фактами, а є передумовами виникнення, зміни чи припинення правовідносин [154, с. 51]. М В. Карасьова вважає, що закон про бюджет для органів, що його виконують, є юридичним фактом виникнення та зміни правовідносин виконання бюджету [126, с. 164-165], що у свою чергу дало підстави вести мову про правовідносини, що виникають безпосередньо із закону [154, с. 239]. Закон чи рішення про бюджет є загальнообов’язковою передумовою розвитку правовідносин, ними затверджуються повноваження відповідних органів здійснювати виконання відповідних бюджетів протягом бюджетного періоду. Підставою виникнення правовідносин виконання бюджету є подія – початок бюджетного періоду, припинення – його закінчення. До того ж зазначеними бюджетно-правовими актами ті чи інші факти визнаються підставами розвитку правовідносин. Підставами припинення бюджетних правовідносин є обставини, які визнаються нормативним актом юридичними фактами, а не сам бюджетно-правовий акт.

У деяких випадках обставини, передбачені бюджетно-правовими нормами, можуть бути визнаними шляхом прийняття уповноваженим суб’єктом нормативно-правового акта, наприклад, щодо виділення коштів з резервного фонду Державного бюджету України. Так зокрема, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.10.2007 р. № 869-р “Про виділення коштів для проведення першочергових заходів з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, що склалася 13 жовтня 2007 р. у м. Дніпропетровську” передбачено виділити Дніпропетровській облдержадміністрації 5 млн. гривень для проведення першочергових робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, а Міністерству фінансів України здійснити зазначені видатки за рахунок коштів резервного фонду державного бюджету. Таким чином, зазначене розпорядження визначає підстави виникнення правовідносин виконання бюджету, а підставою їх припинення є здійснення дій щодо його виконання, тобто повне виконання бюджетного обов’язку зобов’язаними суб’єктами.

Наведені М.П. Кучерявенко підстави припинення правовідносин є деталізацією класифікації юридичних фактів на першому рівні, стосовно ж бюджетного права вона може бути зведена до таких підстав, як виконання бюджетного обов’язку та сплив строку.

Основне місце з точки зору наслідків, стверджує М.В. Карасьова, посідають правостворюючі та правоприпиняючі юридичні факти. Разом з тим науковці пропонують доповнити класифікацію юридичних фактів за наслідками правозавершуючими юридичними фактами [126, с. 175-176]. У бюджетному праві правозавершуючі юридичні факти є видом правоприпиняючих юридичних фактів, але на відміну від останніх вони завершують бюджетний процес або його окрему стадію. Так, зокрема, бюджетний процес завершується прийняттям Верховною Радою України рішення щодо звіту про виконання закону про Державний бюджет України, а стосовно місцевих бюджетів – прийняттям місцевою радою рішення про виконання місцевого бюджету. Нормотворчі бюджетні правовідносини завершуються прийняттям акта про бюджет, правовідносини виконання бюджету завершуються останнім днем бюджетного періоду. Правозавершуючими є такі правоприпиняючі юридичні факти, які завершують бюджетний процес або його окрему стадію, а точніше – вид бюджетних правовідносин, зумовлений їх циклічним характером.

Виникнення та розвиток бюджетних правовідносин відбувається за наявності тих обставин, які визнаються бюджетно-правовою нормою юридичними фактами. При цьому юридичний факт забезпечує виникнення чи припинення простого бюджетного правовідношення. Розвиток ж бюджетних правовідносин забезпечується юридичним складом.

У межах дисертаційного дослідження проаналізовано існуючий стан бюджетних правовідносин, виявлено недоліки правового регулювання бюджетних відносин і надано пропозиції щодо його вдосконалення. Таке вдосконалення передбачає вирішення двох завдань  тактичного (поточного) та стратегічного (перспективного). Вирішення першого завдання передбачає внесення змін до чинного бюджетного законодавства, які запропоновані автором у дисертації.

Розвиток місцевого самоврядування потребує подальшого вдосконалення організаційно-правового та фінансового забезпечення децентралізації в сфері управління, впровадження оптимальної моделі розподілу функціональних, економічних, фінансових та інших повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування, вдосконалення організаційно-правової та матеріально-фінансової бази функціонування органів місцевого самоврядування.

Однак існує чимало причин, які обмежують можливості місцевого самоврядування в здійсненні покладених на них функцій. Такими причинами є, зокрема, відсутність достатньої фінансової основи місцевого самоврядування; чіткого розподілу повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій; чіткої послідовності державної політики у сфері місцевого самоврядування; нерівномірність соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць; залежність органів місцевого самоврядування від рішень місцевих органів виконавчої влади з питань формування бюджетів і реалізації делегованих повноважень, відсутність чіткого розмежування повноважень і відповідальності між органами державної влади різних рівнів, недотримання принципу рівності суб’єктів, привілейоване становище окремих регіонів та ігнорування регіональних особливостей, неоптимальний розподіл ресурсів між рівнями бюджетної системи.

Забезпечення стабільності бюджетної системи України та ефективності бюджетної діяльності залежить від багатьох факторів, одним із яких є характер міжбюджетних відносин, вдосконалення правового регулювання яких забезпечить стабільність та ефективність цих відносин, а також надасть можливість привести їх у відповідність до європейських стандартів. Разом з тим існує чисельність проблем у сфері правового регулювання міжбюджетних відносин, які потребують свого вирішення як наукового, так і законодавчого.

Зазначене вимагає подальшого реформування міжбюджетних відносин, що передбачає створення механізму самозабезпечення адміністративно-територіальних одиниць фінансовими ресурсами, адекватних виконанню їх завдань і функцій шляхом узгодження повноважень органів місцевого самоврядування, передбачених Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” із бюджетним законодавством в частині визначення доходів і видатків місцевих бюджетів; що сприятиме формуванню бюджетоспроможних адміністративно-територіальних одиниць. Передумовами вдосконалення міжбюджетних відносин є визначення обсягу обов’язкових власних видатків місцевих бюджетів на основі мінімальних соціальних стандартів послуг у вартісному виразі, видатків на фінансування делегованих повноважень на основі орієнтовних фактичних витрат на їх здійснення; збільшення власних доходів місцевих бюджетів шляхом введення та віднесення до місцевих податків податку на нерухоме майно фізичних і юридичних осіб; визначення фіксованої частки від податку на прибуток підприємств, а також удосконалення системи фінансового вирівнювання та правового регулювання міжбюджетних правовідносин.

Основними проблемами бюджетної діяльності є неефективне формування доходів бюджету, непрозорий розподіл і неефективне використання бюджетних коштів, значна залежність місцевих бюджетів від державного. Існуючій бюджетній системі властива занадто централізованість та неефективна модель розподілу коштів між бюджетами. Окрім того, відсутня чітка система публічного фінансового контролю за використанням коштів місцевих бюджетів, а також коштів державного бюджету на місцях, що часто призводить до нецільового та неефективного використання бюджетних коштів.

Підсумовуючи результати дисертаційного дослідження, перспективи розвитку бюджетних правовідносин, на нашу думку, полягають, зокрема у наступному:

- вироблення сучасної бюджетної ідеології та формування сучасної бюджетної політики з урахуванням розвитку не лише вітчизняної, а й світової економіки;

- реформування (вдосконалення) бюджетних правовідносин має здійснюватися як складова адміністративно-територіальної реформи і узгоджуватися із стратегією розвитку податкової системи України та реформами у соціальній сфері;

- підвищення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування шляхом вдосконалення системи місцевих податків і механізмів розподілу загальнодержавних ресурсів;

- заміна системи управління витратами бюджету на систему управління видатками бюджету;

- широке впровадження програмно-цільового методу формування та використання бюджетних коштів усіх рівнів бюджетної системи;

- ефективне використання закріплених доходів бюджетів. Субвенції, що надходять до місцевих бюджетів, повинні мати цільове спрямування на видатки розвитку за конкретними програмами;

- вдосконалення БК України в частині регулювання бюджетного процесу, визначення видаткових повноважень щодо бюджетів різних рівнів, визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, регулювання міжбюджетних відносин;

- вдосконалення підзаконних нормативно-правових актів з питань регулювання бюджетних відносин, зокрема постанов уряду щодо запровадження стандартів якості бюджетних послуг, визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, розрахунку собівартості публічних послуг, використання програмно-цільового методу у бюджетній діяльності;

- зміна законодавства про місцеве самоврядування в частині встановлення критеріїв розподілу делегованих і власних повноважень регіональних і місцевих органів влади, закріплення нових принципів публічного фінансового та бюджетного контролю та запровадження громадського публічного фінансового контролю;

Висновки до розділу 5

1. Підставами розвитку бюджетних правовідносин (виникнення, зміна та припинення) є юридичні факти та юридичні склади, основним призначенням яких у механізмі бюджетно-правового регулювання є забезпечення переходу від загальної, встановленої бюджетно-правовими нормами моделі прав та обов’язків, до конкретної поведінки, яка реалізується у бюджетних правовідносинах.

2. У бюджетному праві юридичні факти виконують такі функції:

– правоустановчу функцію, сутність якої полягає у заснуванні бюджетних правовідносин відповідно до умов, визначених гіпотезою бюджетно-правової норми шляхом трансформації встановленої правової моделі правовідносин у реальні бюджетні правовідносини;

– конструктивну функцію, сутність якої полягає у конструюванні моделі бюджетних правовідносин, залежно від різних обставин і втілення цієї конструкції у бюджетну діяльність;

– гарантійну функцію, сутність якої полягає у забезпеченні розвитку регулятивних бюджетних правовідносин, а у випадку відхилень – застосування заходів впливу щодо приведення бюджетних правовідносин у відповідність до встановленої бюджетно-правовими нормами моделі;

– інформаційну функцію, сутність якої полягає у доведенні до свідомості суб’єктів бюджетного права тих обставин, які призводять до юридичних наслідків, у їх однаковому розумінні та формуванні правосвідомості суб’єктів бюджетного права;

– прогностичну функцію, сутність якої полягає у тому, що суб’єкт бюджетного права з високим ступенем ймовірності може передбачити ті наслідки, що можуть настати, якщо він своїми діями матеріалізує нормативну модель юридичного факту.

3. Проаналізовано існуючі класифікації юридичних фактів та уточнено окремі з них. За критерієм періодичності юридичні факти поділяються на юридичні факти однократної дії, юридичні факти періодичної дії та юридичні факти випадкової дії.

4. Запропоновано визначення юридичного факту-стану як визнаної уповноваженим суб’єктом тривалої, безперервної особливої обставини, що зумовлена вольовими діями суб’єктів, виникла поза їх волі і породжує правові наслідки.

5. Строки як юридичні факти розглядаються у подвійному значенні: по-перше, як події, що в поєднанні із діями суб’єктів є підставами виникнення, зміни чи припинення бюджетних правовідносин, по-друге, як часовий вимір виникнення, припинення чи поновлення суб’єктивного бюджетного права чи обов’язку.

6. Запропоновано виділити розрахункові юридичні факти, якими є розрахункові показники, коефіцієнти, індекси, які розраховуються на підставі первинних фактичних обставин і є підставою для виникнення та/або реалізації суб’єктивного бюджетного право-обов’язку. Вони мають бути юридично надійними, що залежить від якості вихідної інформації та прийнятої методики розрахунків, а також пов’язаними із кінцевим результатом бюджетної діяльності.

7. Юридичні факти є підставами виникнення чи припинення простого бюджетного правовідношення, але для виникнення та розвитку складного правовідношення необхідна їх сукупність. З метою забезпечення термінологічної єдності та правової коректності у дисертації обґрунтовано пропонується для визначення такої сукупності застосовувати термін „юридичний склад”.

8. Юридичний склад – це сукупність взаємопов’язаних і взаємозалежних юридичних фактів, необхідних для настання визначених бюджетно-правовою нормою правових наслідків. Юридичний факт, що належить до юридичного складу, є елементом юридичного складу.

9. Ознаками юридичного складу у бюджетному праві є: системність, співвідносність, завершеність, нормативна визначеність, забезпечення настання правових наслідків у бюджетній діяльності. Вони мають відповідати таким вимогам: повнота охоплення елементів; простота вираження та чіткість нормативного закріплення; безперервність (упорядкованість) елементів юридичного складу; доступність сприйняття та однозначність розуміння; оптимізація та соціальна зумовленість.

10. Проведений аналіз класифікацій юридичних складів дозволив уточнити деякі з них. Зокрема, за критерієм послідовності зв’язку елементів юридичного складу виділяються три види: юридичні склади з вільною послідовністю зв’язку елементів складу, юридичні склади із встановленою послідовністю зв’язку елементів складу та юридичні склади з поєднаною послідовністю зв’язку елементів складу.

11. Одним із напрямів оптимізації юридичних складів є виділення серед елементів складу первинних і похідних. Первинними елементами юридичного складу слід визнати такі, що забезпечують безпосередній прямий розвиток бюджетних правовідносин без будь-яких відхилень (розгалужень). Однак похідні елементи юридичного складу створюють розгалуженість складного бюджетного правовідношення.

Поділ багатоелементного юридичного складу на первинний (основний) і похідний (додатковий), винесення похідних елементів за межі первинних, має значення для правотворчої діяльності, оскільки дозволить виділити основний та додатковий склад у межах юридичного складу та уникнути громіздких юридичних конструкцій, спростити усвідомлення закону, полегшить встановлення і аналіз юридичних складів суб’єктами правозастосування.

12. З лінгвістично-правової точки зору щодо виникнення, зміни та припинення бюджетних правовідносин пропонується застосовувати термін “розвиток бюджетного правовідношення”. Оскільки розвиток бюджетного правовідношення передбачає його виникнення, зміну та припинення, то термін “розвиток” може застосовуватися лише до складних бюджетних правовідносин. Стосовно ж простого бюджетного правовідношення може йтися лише про його виникнення та припинення.

Розвиток складного бюджетного правовідношення передбачає послідовну зміну простих бюджетних правовідносин, серед яких виділяється первинне на основі якого і без якого не відбудеться таке правовідношення та похідні, що послідовно змінюють один одного, а останнє серед них визначається як завершуюче просте в системі складного правовідношення.

13. Розвиток бюджетних правовідносин можна розглядати у трьох аспектах. По-перше, як видовий розвиток, в процесі якого відбувається послідовна зміна простих бюджетних правовідносин. По-друге, як міжвидовий розвиток, і в такому розумінні відбувається видова зміна бюджетних правовідносин, коли, наприклад, будь-яке регулятивне бюджетне правовідношення трансформується в охоронне. По-третє, як зовнішній розвиток, коли бюджетне правовідношення трансформується в інше галузеве правовідношення. Розглядаючи у такому значенні поняття “розвиток бюджетних правовідносин”, ми розуміємо їх сучасний стан, що становить вузьке розумінням поняття (стан бюджетних правовідносин). Але разом з тим можна говорити й про їх стан у майбутньому, стратегію, перспективи та напрями вдосконалення, що буде їх широким розумінням (перспективи розвитку бюджетних правовідносин).

14. Перспективи розвитку бюджетних правовідносин передбачають тактичну (поточну) та стратегічну (перспективну) складові. У тактичному напрямі запропоновано зміни до чинного бюджетного законодавства, які, на думку автора, сприятимуть підвищенню ефективності правового регулювання бюджетних відносин. У стратегічному напрямку запропоновано низку пропозицій, зокрема такі як вироблення сучасної бюджетної ідеології та формування сучасної бюджетної політики з урахуванням розвитку не лише вітчизняної, а й світової економіки; реалізація принципу незалежності місцевих бюджетів тощо.