6. Иные правовые источники в сфере противодействия коррупции.

В правовой системе Российской Федерации используется несколько десятков видов источников права. И поскольку правовая система государства характеризуется единством, то идея противодействия коррупции должна пронизывать всю правовую материю. Поэтому наряду с федеральным законодательством большое значение в деле антикоррупционной политики имеют такие источники права как указы Президента Постановления правительства, нормативные правовые акты субъектов федерации и муниципальные правовые акты. Кроме того, несмотря на теоретическую спорность проблемы признания судебных решений источником российского права следует отметить значение постановлений Верховного суда Российской Федерации. Следует также иметь в виду, что разные источники права действуют не изолированно, а в системе, взаимно дополняя друг друга. Это можно проиллюстрировать следующим примером.

Из разъяснений, содержащихся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации", в частности следует: "Российская Федерация как участник Конвенции о защите прав человека и основных свобод признает юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления их в силу в отношении Российской Федерации (статья 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней"). Поэтому применение судами вышеназванной Конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод ....Конвенция о защите прав человека и основных свобод обладает собственным механизмом, который включает обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека и систематический контроль за выполнением постановлений Суда со стороны Комитета министров Совета Европы. В силу пункта 1 статьи 46 Конвенции эти постановления в отношении Российской Федерации, принятые окончательно, являются обязательными для всех органов государственной власти Российской Федерации, в том числе и для судов".

Таким образом, постановление Европейского Суда по правам человека является также одним из источников уголовного права России. Как это выражается в практике борьбы с коррупцией можно рассмотреть на примере одного дела рассмотренного ЕСПЧ. В пункте 47 Постановления ЕСПЧ от 15 декабря 2005 г. "Дело "Ваньян (Vanyan) против Российской Федерации" (жалоба N 53203/99) говорится: "Если преступление было предположительно спровоцировано действиями тайных агентов и ничто не предполагает, что оно было бы совершено и без какого-либо вмешательства, то эти действия уже не являются деятельностью тайного агента и представляют собой подстрекательство к совершению преступления. Подобное вмешательство и использование его результатов в уголовном процессе могут привести к тому, что будет непоправимо подорван принцип справедливости судебного разбирательства ". На этом основании ЕСПЧ, в частности, постановил, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции применительно к жалобе на осуждение в результате провокации со стороны милиции ¹. Речь идет о таком сложном в правовом отношении явлении как использование оперативного эксперимента в борьбе с взяточничеством. Данное решение ЕСПЧ существенно повлияло на практику российского высшего судебного органа, а также на позицию Генеральной прокуратуры РФ.

Указы Президента России

В соответствии с Конституцией России Президент издает указы и распоряжения обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Компетенцию Президента в сфере противодействия коррупции уточняет соответствующий федеральный закон, согласно ч.1 ст. 5 которого Президент Российской Федерации:

1) определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции;

2) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

Таким образом, можно выделить два вида указов президента: указы, содержащие стратегические положения для организации государственной антикоррупционной политики и указы, издаваемые в соответствии с федеральными законами предназначенные для решения некоторых организационных мер.

Президент Российской Федерации Д. Медведев Указом от 13 апреля 2010 г. N 460 утвердил Национальную стратегию противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы.² Согласно Указу необходима консолидация усилий федеральных органов государственной власти, иных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции. Также необходимо утвердить Национальную стратегию противодействия коррупции и изложить Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. N ПР-1568.

Исходя из норм Указа Руководителю Администрации Президента РФ, председателю президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции поручено представлять один раз в год Президенту РФ доклад о ходе выполнения Национального плана противодействия коррупции на 2010 - 2011 гг. и предложения по совершенствованию деятельности, направленной на противодействие коррупции.

Руководителям федеральных органов исполнительной власти и других государственных органов предписано:

- принимать действенные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе;

- организовать контроль за выполнением мероприятий, предусмотренных планами противодействия коррупции;

- обеспечивать своевременную корректировку планов в соответствии с национальным планом противодействия коррупции на соответствующий период;

- оказывать содействие средствам массовой информации в широком освещении мер по противодействию коррупции, принимаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами;

- обобщить практику рассмотрения обращений граждан и организаций по фактам коррупции и принять меры по повышению результативности и эффективности работы с обращениями;

- обеспечить усиление антикоррупционной составляющей при организации профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки федеральных государственных служащих.

Анализ работы государственных и общественных институтов по выполнению Национального плана противодействия коррупции утвержденного в 2008 г. показал необходимость наличия двух самостоятельных документов: национальной стратегии противодействия коррупции, определяющей основные направления государственной антикоррупционной политики на среднесрочную перспективу и этапы ее реализации, и обновляемого каждые два года национального плана противодействия коррупции, являющегося инструментом претворения в жизнь национальной стратегии противодействия коррупции.

Национальная стратегия противодействия коррупции является общим программным документом, положения которого направлены на устранение коренных причин коррупции в обществе и должны последовательно конкретизироваться с учетом требований времени в национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период, а также в планах по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований.

Нынешний этап реализации государственной антикоррупционной политики должен быть направлен, прежде всего, на организацию исполнения Федерального закона "О противодействии коррупции" и других нормативных правовых актов РФ.

В связи с этим в Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 гг. включен ряд организационных мер, направленных:

- на развитие нормативно-правовой базы федеральных государственных органов, субъектов РФ и муниципальных образований по противодействию коррупции;

- на организацию работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти по профилактике коррупционных и иных правонарушений;

- на совершенствование деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению лиц, замещающих должности государственной службы всех видов, и урегулированию конфликта интересов и на совершенствование нормативно-правового регулирования деятельности указанных комиссий;

- на проведение социологических исследований уровня коррупции и эффективности антикоррупционных мер;

- на обучение федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции.

Вторая группа Указов состоит из решений разнообразных управленческих вопросов, прямо предусмотренных действующим законодательством. Например, ч.6 ст. 8 закона о противодействии коррупции устанавливает, что Президент определяет порядок направления запроса в правоохранительные органы об имеющейся у них информации для проверки достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Во исполнение этой статьи Президентом был издан Указ №1065 от 21 сентября 2009 г. «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».

Постановления Правительства РФ

Будучи органом исполнительной власти, Правительство активно участвует в политике противодействия коррупции, как в правотворческой форме, так и в различных формах исполнения правовых актов. Примером правотворчества Правительства в сфере противодействия коррупции является Концепция административной реформы в Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789 – р). В данной концепции были установлены конкретные направления проведения реформы исполнительной власти в связи с противодействием коррупционным проявлением. Так, например, резко ограничивалось вмешательство государственных органов в экономическую жизнь общества. Другое направление деятельности Правительства связано с регламентацией конкретных антикоррупционных мер. Так 26 февраля 2010г. Правительство России приняло постановление №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» утвердив им правила и методику проведения антикоррупционной экспертизы.

Большая работа по противодействию коррупции проводится в рамках министерств, служб, агентств непосредственно подчиненных правительству России.

Постановления Пленума Верховного Суда России

В соответствии со статьей 126 Конституции Верховный Суд России являясь высшим судебным органом по уголовным делам, имеет право давать разъяснения по вопросам судебной практики, которые обязательны как для судей, так и для иных лиц участвующих в судопроизводстве. Поскольку делам по преступлениям коррупционной направленности являются одними из самых сложных, то Верховный Суд неоднократно обращался к анализу возникающих проблем. Так, например, 10 февраля 2000 г. было принято постановление Пленума Верховного Суда РФ от №6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе». После вступления в силу пакета антикоррупционных законов возникло много практических вопросов, связанных с реализацией антикоррупционной стратегии в условиях уголовного судопроизводства. И 16 октября 2009 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" ¹. Необходимость в его разработке и принятии давно назрела в связи с изменениями в уголовном законодательстве о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, в законодательстве иных отраслей, а также в практике его применения

В п. 1 Постановления отражена позиция высшей судебной инстанции России по поводу основного объекта злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и превышения должностных полномочий (ст. 286 УК РФ): "Лица, злоупотребляющие должностными полномочиями либо превышающие свои должностные полномочия, посягают на регламентированную нормативными правовыми актами деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, в результате чего существенно нарушаются права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества и государства".

В рассматриваемом Постановлении дается расширительная трактовка организационно-распорядительных функций. Помимо традиционных функций внутреннего управления (руководство трудовым коллективом или находящимися в служебном подчинении отдельными работниками, формирование кадрового состава, определение трудовых функций работников, организация порядка прохождения службы, применение мер поощрения или награждения, наложение дисциплинарных взысканий), в абзаце 2 п. 4 Постановления от 16 октября 2009 г. N 19 названы полномочия по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия. Далее в скобках приводится примерный перечень таких функций (выдача медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установление работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, прием экзаменов и выставление оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии). Тем самым Пленум официально признал правильной многолетнюю практику привлечения к уголовной ответственности лиц, выполняющих указанные функции, за должностные преступления, тем самым резко увеличив субъектов коррупционных правонарушений.

Поэтому для того, чтобы иметь полную картину правовых основ противодействия коррупции необходимо знать не только положения правовых актов, но и реально складывающуюся практику их применения, в частности судебную практику.

Противодействие коррупции в субъектах Российской Федерации

Россия федеративное государство и ее субъекты имеют свое законодательство и свои предметы ведения. И хотя федеральный закон о противодействии коррупции называет органы власти субъектов федерации в ряду основных субъектов противодействия коррупции на самом деле возможности субъектов федерации ограничиваются только вопросами профилактики коррупции. При этом следует отметить, что антикоррупционное законодательство субъектов Российской Федерации формируется динамичнее федерального. Так, например, в Республике Башкортостан осуществлено одно из первых законодательных толкований коррупции как социального феномена, которое изложено в Законе Республики Башкортостан "О борьбе с коррупцией", принятом Постановлением Верховного Совета Республики Башкортостан от 13.10.1994. Некоторые субъекты федерации предпринимали попытки антикоррупционного регулирования задолго до принятия федерального пакета «антикоррупционных законов. Однако эти инициативы успеха не имели и в основном блокировались. Так, существовавший в Волгоградской области Закон о борьбе с коррупцией был признан противоречащим федеральному законодательству по той причине, что предмет его регулирования входит в сферу исключительного ведения Российской Федерации (уголовное и уголовно-процессуальное законодательство)¹.

В настоящее время почти во всех субъектах федерации выстроена единообразная система правовых средств противодействия коррупции исходя из полномочий и возможностей субъекта. Так, почти повсеместно приняты региональные законодательные акты о противодействии коррупции. Они устанавливают полномочия органов и должностных лиц регионального уровня в сфере противодействия коррупции и некоторые меры профилактического характера. Например, ст. 6 Закона Волгоградской области от 13 июля 2009 г. №1920 «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Волгоградской области» устанавливает следующие меры: разработка и реализация целевых программ противодействия коррупции, антикоррупционный мониторинг и антикоррупционную пропаганду. Во исполнение этой статьи Главой администрации Волгоградской области было принято Постановление Главы администрации Волгоградской области от 27 мая 2010 г. №798 «Об утверждении программы противодействия коррупции в Волгоградской области на 2010-2012 годы». Программа предусматривает широкий спектр профилактических мер и мероприятий, выполняемых органами исполнительной власти и финансируется из регионального бюджета.

Антикоррупционный мониторинг это новая форма антикорруцпонной деятельности заключающаяся в изучении ситуации складывающейся на территории области в сфере коррупционных проявлений. Антикоррупционный мониторинг должны проводить органы исполнительной власти путем сбора и обобщения сведений о коррупционных факторах.

Антикоррупционный мониторинг осуществляется путем:

1) анализа действующих правовых актов;

2) изучения результатов применения мер по предупреждению, пресечению коррупции и мер ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

3) изучения статистических данных;

4) изучения материалов средств массовой информации;

5) изучения материалов социологических опросов.

По результатам антикоррупционного мониторинга формируется доклад о противодействии коррупции в Волгоградской области. Первый такой доклад был утвержден постановлением Администрации области 28 июня 2009 г.

Согласно статье 9 областного закона антикоррупционная пропаганда представляет собой целенаправленную деятельность органов государственной власти Волгоградской области, содержанием которой является просветительная работа среди населения по вопросам противодействия коррупции в любых ее проявлениях, разъяснение государственным служащим основных положений международного, федерального и областного законодательства о противодействии коррупции, воспитание чувства гражданской ответственности, укрепление доверия граждан к институтам государственной власти.

Поскольку субъекты федерации находятся примерно в равном правовом положении то и набор антикоррупционных мер утвержденных региональным законодательством у них примерно одинаков. Точно также одинаковы и организационные механизмы осуществления антикоррупционной политики. При главах региональной исполнительной власти созданы межведомственные комиссии по противодействию коррупции в составе руководителей правоохранительных органов и являющихся совещательными органами по координации деятельности федеральных, региональных государственных органов и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции.

Органы местного самоуправления руководствуются в своей деятельности требованиями федерального и регионального законодательства. В больших муниципальных образованиях также создаются межведомственные комиссии по противодействию коррупции, принимаются меры по профилактике коррупции в системе муниципальной службы, антикоррупционной пропаганде.