3. Пакет «антикоррупционных законов».

Современное развитие государственной и политической системы России актуализирует исследования различных правовых механизмов укрепления публичной власти, стимулирования государственных служащих к добросовестному выполнению своих обязанностей. В настоящее время в фокусе внимания общественности и власти находятся федеральные законы из так называемого «антикоррупционного пакета» прежде всего закон о противодействии коррупции.

Под «антикорруцпионным пакетом» законов обычно понимают те федеральные законы которые были внесены Президентом России в Государственную Думу и призванных в комплексе продвинут процесс противодействия коррупции. Центральным в пакете, считается конечно закон о противодействии коррупции, но поскольку он носит в основном декларативно рамочный характер, то для реализации его положений требовалось внести множество изменений и дополнений в текущее законодательство, что собственно и было сделано иными законами пакета. Таким образом первоначально пакет антикорруцпионных законов состоял из следующих актов:

- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции».

- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №280- ФЗ « О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции».

- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №274 –ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»

Действительно указанный «пакет» дал огромный толчок для развертывания практической работы по противодействию коррупции. Однако в процессе такой деятельности стало очевидно, что жизнь требует новых правовых норм. Поэтому после вступления в силу указанных федеральных законов законотворческая деятельность в этом направлении не остановилась, а продолжилась, и летом 2009 года был принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. №172- ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В то же время принимались и законы по более частным вопросам, но тем не менее имеющим антикоррупционную направленность. Так например открытость власти, как универсальное средство противодействия коррупции призван обеспечить Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"(принят ГД ФС РФ 21.01.2009). Аналогичный закон призван обеспечит информационную открытость судебной системы.

4. Роль уголовного законодательства в противодействии коррупции.

Учитывая чрезвычайную уязвимость той сферы общественных отношений, которая связана с противодействием коррупции ведущую роль следует отвести Уголовному закону. Понятие коррупции установленное федеральным законом о противодействии коррупции, начинается с перечисления коррупционных преступлений: злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения. Поскольку перечень, данный в законе, является незакрытым, то в настоящее время идет спор о количестве и составе «преступлений коррупционного характера». Называют обычно от нескольких десятков до двух сотен таких составов.

Проблема уголовной ответственности за должностные преступления неразрывно связана с проблемой борьбы с коррупцией. Коррупционные преступления являются составной (и наиболее опасной) частью служебных преступлений, главным образом должностных, к которым относятся преступления, совершаемые должностными лицами в системе государственной и муниципальной службы.

И хотя в тексте Уголовного кодекса понятие коррупции не используется, ведущую роль в борьбе с коррупцией играют именно уголовно-правовые запреты на совершение должностных преступлений. Несмотря на то, что данные нормы расположены в различных главах Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации, их следует воспринимать как единую систему. Это позволяет сделать выводы о потенциале уголовного закона в защите надлежащего функционирования публичной власти. Причем, как отмечают исследователи, существенное значение имеет не только полнота охвата властных и иных связанных с ними управленческих общественных отношений, но и заложенная в системе тактика их уголовно-правовой охраны¹. Тактику законодателя должно определять представление, какие коррупционные преступления являются наиболее вредными и распространенными, которое должно оказывать влияние на содержание запретов.

Коррупционная преступность прямо или косвенно включает в себя значительную часть деяний, предусмотренных в гл. гл. 19, 21, 23, 30 УК РФ:

- некоторые преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина (воспрепятствование осуществлению избирательных прав, фальсификация избирательных документов и другие формы "покупки" власти - политическая коррупция);

- преступления против собственности (присвоения или растраты и другие);

- преступления против службы в коммерческих и иных организациях (злоупотребления, коммерческий подкуп и т.п.);

- традиционные должностные преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного управления (злоупотребления, присвоения, взяточничество, служебный подлог и др.) ².

В качестве основной антикоррупционной силы в действующем уголовном законе можно рассматривать главу 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Она предусматривает ответственность за ряд преступлений коррупционного характера, к ним относятся: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК Российской Федерации), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК Российской Федерации), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК Российской Федерации), получение взятки (ст. 290 УК Российской Федерации), дача взятки (ст. 291 УК Российской Федерации), служебный подлог (ст. 292 УК Российской Федерации) и халатность (ст. 293 УК Российской Федерации). Особенности реформирования России побудили законодателя в 1996 г. установить ответственность должностных лиц за отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК Российской Федерации), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК Российской Федерации).

Вместе с тем, нужно иметь в виду, что нормы, предусматривающие ответственность за должностные преступления, а также за посягательства, которые могут быть совершены как должностными лицами, так и сотрудниками коммерческих и иных организаций, расположены и в других главах Особенной части. Но существенной особенностью главы 30-й является то, что она содержит три общие нормы о посягательствах должностных лиц (ст. ст. 285, 286, 293 УК Российской Федерации). Все нормы, предусматривающие ответственность за преступления, совершаемые должностными лицами, описывают специальные виды злоупотребления должностными полномочиями, их превышения или халатности. Данные обстоятельства позволяют отвести главе 30 УК Российской Федерации "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" ключевую роль в системе предупреждения коррупционной преступности. Указанные в ст. ст. 285, 286, 293 УК Российской Федерации общие признаки должностных преступлений задают основные направления криминализации коррупционного поведения, других разновидностей нарушения служебного долга и дискредитации власти, а поэтому требуют более глубокого изучения.

В структуре Особенной части гл. 30 расположена в разделе X "Преступления против государственной власти". Наряду с ней в этот раздел входят: гл. 29 "Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства", гл. 31 "Преступления против правосудия" и глава 32 "Преступления против порядка управления". Законодатель справедливо объединил посягательства именно на перечисленные сферы общественных отношений как посягательства на государственную власть.

Примечательно, что к таковым не отнесены, например, преступления в сфере экономической деятельности и преступления против общественной безопасности. Хотя нельзя отрицать, что роль государства в обеспечении безопасности граждан от террористической и иных угроз, а также в декриминализации экономики постоянно возрастает. Как отмечает В.Н. Борков, вопрос о том, какие группы преступлений следует относить к посягательствам на государственную власть, представляется еще более запутанным, а смешение сфер взаимодействия государства и иных участников социальных отношений только усилится, если мы обратимся к конкретным примерам. Так, коррумпированный чиновник за взятку может способствовать незаконной предпринимательской деятельности или сам принять в ней непосредственное участие. Прокурор, используя предоставленные ему полномочия, силой государственного принуждения способен содействовать разрешению "споров хозяйствующих субъектов". Посягательство на сотрудника правоохранительного органа в соответствии с диспозицией ст. 317 УК Российской Федерации совершается именно в связи с его деятельностью по обеспечению общественной безопасности.

Особенная часть УК Российской Федерации содержит должностные преступления, которые не вошли в раздел X "Преступления против государственной власти". Например, ст. 169 УК Российской Федерации предусматривает ответственность должностных лиц за воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности. Большое количество норм, предусматривающих ответственность за преступления, которые могут быть совершены, в том числе и должностными лицами, содержит глава 19 УК Российской Федерации "Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина". К ним относятся: ч. 2 ст. 136 УК Российской Федерации, ч. 2 ст. 137 УК Российской Федерации, ч. 2 ст. 138 УК Российской Федерации, ч. 3 ст. 139 УК Российской Федерации, ст. 143 УК Российской Федерации, ч. 2 ст. 144 УК Российской Федерации, ст. 145 УК Российской Федерации и др. А ответственность за отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140 УК Российской Федерации) предусмотрена только для должностных лиц.

Против преступлений совершаемых в сфере правосудия направлены специальные статьи, нарушить которые могут только должностные лица правоохранительных и судебных органов. К ним можно отнести: привлечение невиновного к уголовной ответственности (ст. 299 УК Российской Федерации), незаконное задержание или заключение под стражу (ст. 301 УК Российской Федерации), принуждение к даче показаний (ст. 302 УК Российской Федерации), фальсификация доказательств (ст. 303 УК Российской Федерации), вынесение неправосудного приговора (ст. 305 УК Российской Федерации).

При анализе коррупции нередко главным правонарушением считают получение взятки. Это не совсем верно, хотя нужно признать, что взятка это «классическое» коррупционное преступление. Статьей 290 УК РФ устанавливается уголовная ответственность за получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе. Указанная статья ни разу не изменялась с момента вступления в силу Уголовного кодекса, хотя при квалификации преступления, совершенного государственным служащим, возникают спорные моменты. В ч. 1 ст. 290 УК Российской Федерации в качестве одного из видов поведения, за которое может быть получена взятка, названо общее попустительство по службе. В пункте 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" разъяснено: "К попустительству по службе следует относить, например, непринятие должностным лицом мер за упущения или нарушения в служебной деятельности взяткодателя или представляемых им лиц, нереагирование на его неправомерные действия". То есть речь идет о преступном бездействии. Это актуальная проблема отечественного уголовного права. Как констатируют исследователи, анализ уголовного закона свидетельствует о его низком потенциале в вопросах предупреждения фактов устранения должностных лиц от выполнения публичных функций. Очевиден дисбаланс между нормами, ограничивающими незаконную "активность" государственных служащих, и запретами на преступное бездействие.

Обычно говоря о коррупции, чаще всего имеют в виду преступления совершаемые в сфере государственной и муниципальной службы. Однако федеральный закон в перечень коррупционных преступлений внес такой состав как коммерческий подкуп. В соответствии со статьей 204 УК РФ: Коммерческий подкуп, это незаконная передача лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение действий, бездействие в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением. Таким образом, законодатель понимает коррупцию как правонарушения, совершающиеся не только в сфере публичной власти, но и в коммерческих, и иных организациях. Более красноречиво об этом говорит статья 184 УК РФ «Подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов.

Коррупция является не только опасным, но и латентным преступлением. Например, при даче взятки обе стороны заинтересованы в том, чтобы скрыть этот факт, поскольку, как правило, вполне «довольны» действиями друг друга. Чтобы разорвать эту преступную связку законодатель предусмотрел в уголовном кодексе некоторые меры, способствующие раскрытию данных преступлений. Так в статье 291 «Дача взятки» содержится примечание следующего содержания: «Лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности, если имело место вымогательство взятки со стороны должностного лица или если лицо добровольно сообщило органу, имеющему право возбудить уголовное дело, о даче взятки». Такое же примечание содержится в статье 204 УК РФ. Хотя с точки зрения строгой законности такие действия законодателя могут выглядеть не вполне последовательными, ведь речь идет по существу о прощении преступника, но на самом деле, здесь законодатель проявил здоровый прагматизм, позволяющий на практике с самым опасным коррупционным преступлением.

Дальнейшее развитие уголовно-правовых норм и институтов в сфере борьбы с коррупцией будет идти несколькими путями. Об одном из них - имплементации норм международного права говорилось ранее. Более естественный путь это адекватная реакция на те изменения, которые происходят в этой сфере. Так, например, в последнее время стала развиваться такая преступная деятельность как посредничество в получении и даче взяток. То есть теперь это не только «техническая» деятельность по получению-передаче предмета взятки, а организационная деятельность по приисканию «клиентуры», организации исполнения преступных договоренностей, нахождении наиболее безопасного способа передачи ценностей и т.п. Как отметил в своем Послании 2010 г. Президент России: «Фактически сформировался и такой вид преступного промысла, как посредничество во взяточничестве. Вокруг судов и других государственных органов, все это отлично знают, вьётся множество проходимцев, заверяющих, что они знают, как решить любое дело, кому и сколько для этого «занести». Я считаю, что посредничество во взяточничестве, так же как и кратный размер штрафа, необходимо внести в уголовный закон».

Третье направление модернизации уголовного законодательства это реформа системы наказания. Ее направление также указано Президентом: «Опыт показывает, что даже угроза лишения свободы до 12 лет не удерживает взяточников. Представляется, что в ряде случаев экономические меры в виде штрафов могут быть более продуктивны. Поэтому коммерческий подкуп, дача и получение взятки могут наказываться штрафами в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки». Вообще вопрос об эффективной системе наказания за коррупционные правонарушения имеет свое самостоятельное значение. В некоторых работах уголовный кодекс называют самым коррупционным правовым актом. Речь идет о том, что в кодексе применяется довольно много оценочных категорий и что важнее институт наказания очень размыт и позволяет судье применить целый спектр относительно-определенных наказаний. В принципе это нужно для того, чтобы судья имел возможность найти в каждом деле наиболее оптимальное с точки зрения справедливости и законности наказания. Как отметил Президент «Ведь сила суда не в жёсткости, а в неотвратимости и справедливости наказания, а миссия правосудия – не только карать, но и исправлять». Однако в то же время такое положение чрезмерно расширяет свободу усмотрения судей, что может подорвать даже направленность государственной политики. Так, например, несмотря на принятие жестких мер по борьбе с коррупцией в общегосударственном масштабе, в том числе и ужесточение уголовного наказания, в результате деятельности судей реальное наказание для осужденных коррупционеров долгое время являлось по сути мизерным, не связанным с большими материальными или личностными утратами. Вполне очевидно, что при таком положении дел говорить о справедливом наказании, и профилактическом значении такого наказания не приходится. Наоборот такое положение исследователи называют фактором порождающим коррупцию.