ФГОУ ВПО «ВОЛГОГРАДСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

Козюк М.Н. Абезин Д.А.

Политика Российской Федерации

в сфере противодействия коррупции

(введение в проблему)

Учебное пособие

ВОЛГОГРАД 2011

При написании настоящего учебного пособия авторы применили инновационные методы раскрытия проблем. Так они не ограничились констатацией тех или иных фактов, комментированием правового материала, в частности положений Федерального закона «О противодействии коррупции». Наряду с описанием правовой ситуации в пособии содержится довольно много дискуссионных проблем, возникающих как в теории, так и в практике антикоррупционной деятельности. Несомненно, что это поможет обучающимся не только усвоить какие-то положение в статике, но и увидеть антикоррупционную политику в динамике, со всеми ее плюсами и минусами, введет в творческую лабораторию исследований, без чего собственно не может быть творческой практической деятельности.

План:

Введение. О предмете и задачах курса

Раздел 1. Коррупция как системное социально-правовое явления

1.1. Политико-правовая характеристика коррупции как системного социального явления.

1.2. История коррупции.

1.3. Проблема определения коррупции.

1.4. Опасность коррупции для современного демократического общества и государства. Коррупция как проблема национальной безопасности

1.5. Условия, причины и поводы коррупции.

1.6. Классификация видов коррупционного поведения.

1.7. Формы и сферы коррупционного поведения.

Раздел 2. Политико-организационные основы противодействия коррупции в современной России

2.1. Понятие противодействия коррупции. Субъекты противодействия коррупции.

2.2. Основные принципы противодействия коррупции.

2.3. Организационные основы противодействия коррупции.

2.4. Международное сотрудничество Российской Федерации в области противодействия коррупции

2.5. Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.

2.6. Антикоррупционная экспертиза правовых актов. Коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах.

Раздел 3. Правовая основа противодействия коррупции.

1. Правовая система России и проблема противодействия коррупции

2. Международно-правовые акты в сфере противодействия коррупции.

3. Пакет «антикоррупционных законов».

4. Роль уголовного законодательства в противодействии коррупции.

5. Роль и значение иных отраслей российского законодательства в деле противодействия коррупции.

6. Иные правовые источники в сфере противодействия коррупции.

Раздел 4. Законодательство о государственной и муниципальной службах как основа антикоррупционной политики.

1. Законные ограничения прав государственных гражданских и муниципальных служащих как средство противодействия коррупции в органах публичной власти.

2. Обязанность должностных лиц государственных и муниципальных органов представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

3. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службах и пути его урегулирования.

Учебно-методический комплекс курса

Приложение: Нормативные правовые акты в сфере противодействия коррупции.

Библиография.

Раздел 1. Коррупция как системное социально-правовое явление.

1. Политико-правовая характеристика коррупции как системного социального явления.

«Государственно-правовая власть только там на высоте, где соприкосновение с ней вызывает уважение, в том числе и к себе самому…

Только в этом случае она действительно может исполнить свое предназначение. В основе всякого рода продажности (коррупции, взяточничества, демагогии) лежат отсутствие духовного достоинства, духовная немощь, политико-правовая недееспособность, а народ, терпящий такую власть, не уважает своего достоинства»

И.А. Ильин «О сущности правосознания»

В современном мире коррупция является широкораспространенным социальным явлением. Нет ни одной страны во всех частях света, население которой могло бы заявить об отсутствии коррупционных проявлений. История человечества также говорит о том, что до сих пор таких обществ и государств еще не было.

Коррупция, несмотря на принимаемые мировым сообществом и национальными властями усилия, в настоящее время приобрела характер реальной угрозы международному правопорядку и национальной безопасности государств, их социальному и экономическому развитию. Поэтому готовность национальных властей к борьбе с коррупцией рассматривается как важнейший признак цивилизованности, приверженности современным ценностям демократического развития. Ежегодно проводится множество научных мероприятий: конгрессов, конференций, симпозиумов, семинаров, издается тысячи названий книг, монографий, статей, докладов посвященных этому явлению. Политические власти, как в общемировом масштабе, так и в рамках отдельных регионов и стран, постоянно акцентируют свое внимание на вопросах противодействия коррупции. Общественность этих стран, как правило, всецело поддерживает эту политику, создавая множество структур гражданского общества в целях внесения и своей лепты в эту деятельность. Таким образом, нужно отметить, что проблема коррупции является одним из важных факторов современного социального развития, а противодействие ей - совместной задачей властей и граждан на всех уровнях социально-политического управления и общественной жизни.

Довольно серьезно положение с коррупцией в современной России. В сравнении с 2009 г. Россия упала со 146-го на 154-е место из178 стран, восприятие коррупции в госаппарате которых международная организация «Tрансперенси Интернешнл» рассчитывает с помощью опросов бизнесменов и экспертов. Абсолютное значение рейтинга России снизилось с 2,2 до 2.1 (чем ниже это число в интервале от 0 до 10, тем выше уровень восприятия коррупции), и среди крупных экономик Россия остается самой коррумпированной страной.

Как отмечают ведущие эксперты, коррупция в России не является результатом отдельных ошибок и преступлений части чиновников, а вызвана мощным социальным движением, включающем множество факторов, и является элементом сформировавшегося в России общественно-политического строя. То есть, коррупция это системная патология, требующая для своего лечения принятия не только сугубо правовых мер, но и мер затрагивающих различные стороны социально-экономической и политической системы.

В настоящее время российская власть в лице своих высших руководителей прямо и недвусмысленно взяла курс на противодействие коррупции. При этом осознан и уровень опасности коррупции для государства и общества. Как сказал в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2008 года Президент России Д. Медведев «Для свободного и справедливого общества враг «номер один» - это коррупция». Действия федеральной власти в последние годы не оставляет сомнений в наличии политической воли в сфере противодействия коррупции. Приняты основополагающие законодательные акты по противодействию коррупции, постоянно совершенствуется управленческий механизм, реформируются узловые, с точки зрения борьбы с коррупцией, звенья экономического механизма, значительно наращены усилия правоохранительной системы. Вместе с тем, приходится откровенно признать, что состояние сферы противодействия коррупции в стране еще очень далеко от удовлетворительного.

Проблема кроется и в том, что коррупция, прежде всего, это глубоко загадочное социальное явление, своего рода тайна социально-правовой мысли. Парадокс состоит в том, что, несмотря на века изучения и борьбы с коррупцией социальная наука и практика не выработали единого понимания коррупции, ее причин и путей искоренения. Каждый раз, когда объявляется очередной «крестовый поход» против коррупции ученым и политикам приходится сталкиваться с очередной мутацией этого социального вируса, требующего особого специфического подхода, и когда известный исторический опыт часто уже неприменим. Так, например, коррупционные формы, практикуемые в СССР, не предполагали, такого явления как «откат», т.е. взятки за приобретение товаров или исполнения государственных заказов по завышенной цене, поскольку частных фирм поставляющих такие товары для государственных нужд, не существовало. В современной же России коррупция в форме «откатов» расцвела пышным цветом, что привлекло пристальное внимание даже высшего руководства страны. Так в октябре 2010 года на специальном совещании по вопросу о государственных закупках контрольное управление Администрации Президента России сообщило, что в данный момент на этом рынке ежегодно расходуется до 5 трлн. рублей бюджетных средств. И как констатировали специалисты контрольного управления экономический эффект от очищения от коррупции в данной сфере может превысить 1 трлн. руб. Здесь идет речь, только об одной форме коррупции.

Во всей проблематике связанной с коррупцией в настоящее время накопилось много публицистических «мифов», расхожих представлений и предрассудков требующих своего развенчивания. Литература, даже научная, изобилует прямо противоположными утверждениями исследователей, в которых сложно разобраться несведущему человеку. Так, например, по вопросу об эффективности различных методов противодействия коррупции А.И. Овчинников утверждает: « Необходимо не принуждать коррупционеров к порядку, а убеждать. Мы забыли о том, что главный метод государственного управления – метод убеждения, а не принуждения, который опирается на совесть, на самоконтроль»¹. Прямо противоположное мнение высказал П. Яни в статье с красноречивым названием «В борьбе с коррупцией эффективны только репрессии». Он пишет: «главным средством противодействия ей (коррупции) является не столько, скажем, прозрачность деятельности чиновников (они изобретательны и найдут способ замаскировать свои злоупотребления), свобода печати (в бедной стране порой продажна и печать, в смысле – пресса) и пр., сколько репрессии, причем репрессии из арсенала уголовной юстиции. … Никакие этические соображения не могут сравниться по силе предупредительного воздействия с опасением чиновника быть разоблаченным и наказанным»².

Между тем, история коррупции и борьбы с ней довольно поучительна и содержит много полезных сведений, которые можно использовать для разработки конкретных программ и планов противодействия коррупции.

Приступая к изучению того или иного социального явления необходимо использовать исторический метод, т.е. рассмотреть генезис явления и его развитие при помощи доступных нам исторических сведений. При этом конечно, чтобы не потерять нить исследования нужно предварительно определиться с его предметом, то есть ответить на вопрос: «что такое коррупция?». На данном этапе это определение будет сугубо предварительным, однако без него трудно «отсечь» тот многообразный исторический материал, который прямо к предмету исследования не относится.

Несмотря на то, что четкого общепризнанного понятия коррупции не существует ни в науке, ни в политико-правовых документах, обычно под коррупцией на уровне «здравого смысла» понимается использование лицом, выполняющим публичные (властные) обязанности, служебных (должностных) полномочий в своих личных, часто корыстных целях. То что, это определение нестрогое видно хотя бы потому, что коррупционером может быть, например и взяткодатель, т.е. лицо, как правило, не имеющее должности. Тем не менее, примерно такое определение коррупции содержится в словарях по социальной тематике. Так же понимается коррупция и на бытовом уровне. Поэтому в процессе краткого исторического обзора будем понимать коррупцию, как и использование служебного положения в личных корыстных целях.

Объявленная в нашей стране реальная борьба с коррупцией имеет свою логику, которая в частности выражается в последовательности определенных этапов. В этом смысле несоблюдение этапности, логической последовательности предпринимаемых мер наносит делу только вред, поскольку выхолащивает весь позитивный заряд активности государственных органов, заставляет попусту тратить силы и средства, и в итоге не дает возможности дать действительную правовую оценку реальным фактам коррупции.

Среди намечаемых мер в номенклатуре антикоррупционной политики, довольно много действенных, проверенных и в историческом плане и на опыте зарубежных стран. Здесь и ужесточение ответственности за коррупционные правонарушения, и реформа системы государственной службы, и правовая пропаганда и т.п. Вместе с тем, думается, что первым во всей этой деятельности должен стоять элемент нормативный, т.е. действующие в этой сфере правовые нормы должны быть свободными от коррупционной составляющей. Это важно именно для правового государства. Дело в том, что частые заявления о том, что российская коррупция расцвела «пышным цветом» именно в советского время, строго говоря, не соответствуют действительности. Конечно, коррупционные проявления в советское время существовали, но это была коррупция спонтанная, несистемная. Собственно и ее масштабы, и несоответствие ее как идеологии, так и массовому сознанию, не позволяли коррупции стать негативным социальным институтом. Кроме того, в авторитарном государстве, каким и было советское государство, борьба с коррупцией велась не столько правовыми, сколько внеправовыми политическими, идеологическими методами, которые в отдельных случаях заканчивались прямыми репрессиями. Понятно, что правовое государство позволить себе «роскошь» внеправовой репрессии не может. Формула: «нет преступления не указанного в законе» в полной мере действует и на этом участке социальной жизни. Это означает, что законодательство, должно четко и недвусмысленно регулировать все сферы социальной действительности таким образом, чтобы всякая деятельность граждан, а особенно должностных лиц, служащих публичных служб не позволяла допускать коррупционных проявлений. Как представляется, именно с этого должна начинаться всякая деятельность по противодействию коррупции.