28

ГЕНЕРАЛЬНА ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

КАФЕДРА ПРЕДСТАВНИЦТВА ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДЯН І ДЕРЖАВИ В СУДІ ТА НАГЛЯДУ ЗА ДОДЕРЖАННЯМ І ЗАСТОСУВАННЯМ ЗАКОНІВ

ЛЕКЦІЯ НА ТЕМУ:

« Діяльність прокурора у розгляді справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури або їх посадових осіб у суді»

План.

1. Вступ.

2. Процесуальні повноваження прокурора при забезпеченні участі у розгляді судами справ, у яких суб’єктами оскарження є органи прокуратури та їх посадові особи.

3. Органи прокуратури як відповідачі у справі в цивільному судочинстві, господарському та адміністративному судочинстві.

4. Вивчення законності прийнятого рішення, порядок оскарження.

5. Відшкодування завданих державі збитків у регресному порядку.

6. Заключні положення.

7. Рекомендована література.

ВСТУП

Дедалі більшого значення у всіх сферах діяльності нашої країни набувають встановлені Конституцією України, загальновизнаними принципами, нормами міжнародного права та міжнародними договорами нові цінності. Мова йде про права і свободи людини, які останніми роками стають пріоритетним об’єктом захисту з боку держави. Забезпечуючи захист прав і свобод людини, держава поряд з іншими правами гарантує особі право на оскарження неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб в судовому порядку. Як свідчать статистичні та аналітичні документи, з кожним роком зростає число осіб, які реалізують надане державою таке право.

Про зростання кількості позовів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури та їх посадових осіб свідчить аналіз узагальнень Генеральної прокуратури України з цих питань. Наприклад, якщо у 2008 році судами України відкрито проваджень по 1124 справам за

позовами до органів прокуратури та їх посадових осіб, то протягом 2009 року кількість відкритих проваджень по зазначеним категоріям справ склала 1424 справи, тобто на 26 % більше. Із 1 313 справ, які було розглянуто судом протягом 2009 року, задоволено вимоги позивачів по 176 справам. Загальна сума, на яку задоволено позови у 2009 році складає 5 млн. 705 тис. грн.

Питання оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури, їх посадових осіб та відшкодування шкоди, завданої незаконними діями органів прокуратури регламентується Конституцією України, Кримінально-процесуальним кодексом України, Кодексом адміністративного судочинства України, Цивільним процесуальним кодексом України, Цивільним кодексом України, Господарським процесуальним кодексом України, Законами України „Про прокуратуру” та “Про порядок відшкодування шкоди, завданої грома-дянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду”, наказом Генерального прокурора України № 6 гн від 29 листопада 2006 року „Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень”.

Оскарження неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб в судовому порядку є конституційним правом кожного громадянина і регламентується частиною другою статті 55 Конституції України.

Виходячи із закріплених статтях 21 та 22 Конституції гарантій охорони прав і свобод людини держава зобов’язана забезпечити кожному можливість відстоювати свої права у суперечці з будь-якими органами і службовими та посадовими особами, у тому числі тими, які здійснюють розслідування в кримінальних справах.

Відповідно до норм Конституції України і чинного законодавства права, свободи та законні інтереси людини і громадянина захищаються судом. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань. Оскільки рішення суду обов’язкові для виконання і з набранням чинності мають силу закону, то таким чином було створено реальний механізм відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, здійснення нею обов'язку утвердження і забезпечення прав та свобод людини. Судове рішення стає способом захисту від некомпетентності, недобросовісності або упередженості відповідних посадових осіб. Судовий захист прав і свобод людини здійснюється в порядку конституційного, цивільного, адміністративного та кримінального судочинства.

Відповідно до ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії) дій чи бездіяльності.

Суб'єкт владних повноважень – орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

З огляду на зазначене, в порядку адміністративного судочинства розглядаються справи за позовами фізичних чи юридичних осіб до органів прокуратури та їх посадових осіб, у випадку оскарження рішень прийнятих за результатами розгляду скарг та звернень, неотримання відповіді на звернення, оскарження документів реагування, внесених прокурорами на підставі ст.ст. 21, 22 Закону України „Про прокуратуру”.

Кодекс адміністративного судочинства України не містить, на відміну від Цивільного процесуального кодексу, обов'язкової вказівки про те, що суб'єкт владних повноважень має бути – юридичною особою, тому в таких справах відповідачами можуть виступати міжміськрайпрокуратури.

Крім того, значного поширення набувають справи за позовами громадян до органів прокуратури про відшкодування шкоди, завданої незаконними діями органів досудового слідства та прокуратури. Визначаючи судову юрисдикцію щодо вирішення справи, необхідно виходити з характеру спірних право-відносин, прав та інтересів, за захистом яких звернувся позивач, суб'єктного складу сторін, предмета спірних правовідносин.

Ведучи мову про такі справи, варто зазначити, що громадяни звертаються з позовами вже після того, як здійснена констатація факту про незаконність дій органів слідства, тобто існує рішення суду або інше процесуальне рішення, яким закрито провадження у справі за реабілітуючими обставинами тощо. Тобто позивач захищає свої особисті порушені права. Такі спори розглядаються в цивільному судочинстві.

Так, ч. 2 ст. 22 КАСУ, передбачено, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Розділ і. Процесуальні повноваження прокурора при забезпеченні участі у розгляді судами справ, у яких суб’єктами оскарження є органи прокуратури та їх посадові особи

Організація роботи прокурорів по представництву органів прокуратури та їх службових осіб у суді ґрунтується на положеннях Конституції України, Закону України „Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури та суду”, Кодексу адміністративного судочинства України, наказу Генерального прокурора України № 6 гн від 29.11.06 „Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень”, спільного наказу Генеральної прокуратури України та Державного казначейства України № 36/132 від 22.06.07 щодо забезпечення додержання вимог закону при стягненні коштів з Державного бюджету України, вказівки Генеральної прокуратури України від 30.03.09.

Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Роз’яснення щодо застосування даної конституційної норми подано в Постанові Пленуму Вищого Адміністративного Суду України від 6 березня 2008 року № 2 ”Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду судами адміністративних справ“. Зокрема, в пункті 8 вказаної Постанови частину другу статті 55 Конституції України визначено розуміти так, що кожен громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо вважають, що ці рішення, дія чи бездіяльність порушують їхні права і свободи або перешкоджають здійсненню цих прав і свобод, а тому потребують правового захисту в суді. Такі скарги підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність).

Оскарження рішень, дій чи бездіяльності прокурора в суді регламент-туються відповідно КПК України, КАС України, ГПК України та ЦПК України.

Кримінально-процесуальний кодекс України регламентує три види оскарження рішень (дій) прокурора та слідчого прокуратури в порядку кримінального судочинства. Це оскарження до суду: 1) постанови про відмову у порушенні кримінальної справи, 2) постанови про закриття справи; 3) постанови про порушення справи.

У першому випадку суд, визнавши безпідставною постанову прокурора про відмову в порушенні кримінальної справи, виносить постанову, якою скасовує постанову прокурора, і повертає матеріали для проведення додаткової перевірки (п. 1 ч. 3 ст. 236² КПК України).

При розгляді скарг на постанову про закриття кримінальної справи, відповідно до п. 2 ч. 4 ст. 236⁶ КПК України, при задоволенні скарги суддя скасовує постанову про закриття справи і направляє справу прокурору для відновлення слідства або дізнання.

За результатами розгляду скарги на постанову про порушення кримінальної справи суд, у залежності від того чи було дотримано вимоги ст. ст. 94, 97–98 КПК України, або залишає скаргу без задоволення, або задовольняє скаргу, скасовує постанову про порушення кримінальної справи і виносить постанову про відмову в порушенні справи (ч. 16 ст. 236⁸ КПК України).

Інші питання, пов’язані з притягненням особи до кримінальної відповідальності, розглядаються в порядку адміністративного судочинства, тобто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України. До цієї категорії входять і справи щодо оскарження дій органів прокуратури або її посадових осіб, не охоплених межами досудового слідства, які так само розглядаються в порядку адміністративного судочинства.

Також у порядку адміністративного судочинства розглядаються справи з приводу спорів щодо правозахисної діяльності прокуратури, тобто не пов’язаної з притягненням фізичної особи до кримінальної відповідальності, та справи з приводу трудових спорів між прокуратурою і фізичними особами, у тому числі колишніми працівниками прокуратури.

Участь прокуратури як сторони можлива в адміністративному, господарському та цивільному судах. Обов’язок здійснення такої участі у порядку представництва в суді прокуратури, як юридичної особи, регламентується галузевим наказом Генерального прокурора України від 29 листопада 2006 року № 6-гн „Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень”.

Статус сторони передбачає перебування органів прокуратури у положенні позивача або відповідача, коли представницька функція не реалізується. Отже, у таких випадках не застосовуються приписи Конституції України, Закону України „Про прокуратуру”, ЦПК України, ГПК України, КАС України щодо представницьких повноважень прокуратури, а застосовуються загальні положення про сторону у судовому процесі, передбачені у названих кодексах.

ЦПК України, ГПК України, КАС України вказують, що сторонами у судовому процесі мають бути переважно юридичні особи. Як зазначено у статті 80 ЦК України юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку.

Згідно зі статтею 54 Закону України «Про прокуратуру» Генеральна прокуратура України і підпорядковані їй прокуратури є юридичними особами і мають свою печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.

Статус юридичної особи сьогодні мають Генеральна прокуратура України, прокуратура Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військові прокуратури регіонів і військова прокуратура Військово-Морських Сил України, Національна академія прокуратури України. Районні та міські, спеціалізовані та прирівняні до них прокуратури такого статусу не мають.

Юридична особа – це виключно цивілістичне поняття, ним належить користуватись виключно у сфері приватних, цивільних відносин. Так, як вже було відзначено, Генеральна прокуратура України є юридичною особою. Але нею вона є не тоді, коли здійснює владні повноваження, а тоді, коли укладає договори (цивільні, трудові), здійснює свої майнові права та обов’язки.

Участь, Генеральної прокуратури України у цивільних відносинах – це додатковий механізм, спосіб матеріального забезпечення її владної, публічно-правової діяльності. Отже, у публічних відносинах вона є органом державної влади, а у приватних відносинах – юридичною особою.

Статус юридичної особи може бути підтверджений довідкою з ЄДРПОУ.

Прокуратури обласного рівня та прирівняні до них, Генеральна прокуратура України можуть бути позивачами та відповідачами у справах про невиконання умов правочинів (наприклад: виконання договорів про надання послуг зв’язку, комунально-побутових послуг (вивіз сміття, подачу та прийом води), виконання будівельних, ремонтних робіт тощо), трудові спори.

Як вже зазначалось вище, спори у справах, в яких органи прокуратури чи їх посадові особи є відповідачами, розглядаються в основному у двох видах судочинства – адміністративному та цивільному. Кожен з них має свої особливості, та відповідно, певні відмінності характеризують процесуальне положення відповідача (орган прокуратури).

В першу чергу, звичайно, слід зазначити, що прокурор як учасник процесу, наділений правами та обтяжений обов'язками, передбаченими ст.ет.49,51 КАС України. Однак процесуальне становище прокурора у спорі про визнання незаконними дій, бездіяльності чи рішень є набагато складнішим ніж у позивача у справі, оскільки закон, з огляду на потенційно значно ширші можливості прокуратури як суб'єкта владних повноважень, покладає на відповідача додатковий тягар обов'язків.

Так, відповідно до ч.2 ст.71 КАС України в адміністративних справах про . протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. І як наслідок, частиною шостою зазначеної статті передбачено, що якщо особа, яка бере участь у справі, без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які вона посилається, суд вирішує справу на основі наявних доказів.

В цивільному процесі процесуальні права та обов'язки прокурора як відповідача у справі, регламентуються статтями 27, 31 ЦПК України, і такі особливості, якими відзначається Кодекс адміністративного судочинства, в цивільному процесі відсутні. Тобто тягар доказування покладено на позивача, який має довести розмір матеріальної шкоди, наявність та розмір моральної шкоди тощо.

З метою підвищення авторитету та позитивного іміджу органів прокуратури необхідно до участі у справах зазначеної категорії залучати найбільш досвідчених працівників, які мають достатній досвід роботи та практичні навики, а також, за необхідності, в залежності від складності справи брати участь в судових засіданнях особисто прокурорам.