§ 4. Основания административной ответственности

В административно-правовой литературе выделяются нормативные и фактические основания административной ответственности.

Под нормативным основанием административной ответственности понимается система действующих правовых норм, закрепляющих:

— задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях;

— общие положения об административном правонарушении и административной ответственности;

— административные наказания и общие правила их назначения;

— составы административных правонарушений;

— круг субъектов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях;

— производство по делам об административных правонарушениях;

— порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ (ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ). Однако де-факто законодательство, регламентирующее вопросы административной ответственности, можно дополнить следующими нормативными правовыми актами:

1. В КоАП РФ не кодифицированы нормы об ответственности за правонарушения в области налогов и сборов. НК РФ и КоАП РФ содержат схожие составы правонарушений, различающиеся лишь по субъектному составу. Например, объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.3 КоАП РФ, будут общественные отношения в области налогового контроля. Объектом налогового правонарушения, предусмотренного ст. 116 НК РФ, будут также общественные отношения в области налогового контроля. В первом случае субъектами ответственности будут должностные лица, во втором — налогоплательщики. Поэтому возможна ситуация, когда за одно правонарушение к ответственности в соответствии с НК РФ привлекут налогоплательщика, например организацию, а к административной ответственности — должностное лицо этой же организации.

2. Большое значение имеет решение вопроса о соотношении норм КоАП РФ и АПК РФ, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях. После вступления в силу нового АПК РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются арбитражными судами в условиях действия смешанного процессуально-правового режима — искового производства, производства по делам, вытека-ющим из административных и иных публичных правоотношений (раздел III АПК РФ), и производства по делам об административных правонарушениях, регулируемого КоАП РФ. При этом в ст. 29 АПК РФ указано, что дела об административных правонарушениях арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства.

Между процессуальными нормами кодексов имеется большое количество разногласий и противоречий. Их неразрешенность может отрицательно повлиять на единство правоприменительной практики и на соблюдение прав лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях. Подобное «наслоение» процессуальных норм обязывает суд постоянно разрешать правовые коллизии. Частично их призвано разрешать постановление Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, связанных с введением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 27 января 2003 г. № 2¹². В пункте 14 указанного Постановления говорится, что в тех случаях, когда положения гл. 25 АПК РФ и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами. Это касается наименований категорий дел; оснований возбуждения производства по делам; наименования и содержания судебных актов суда первой инстанции; составления протокола судебного заседания; сроков направления копий судебных актов; порядка исполнения судебных актов арбитражных судов.

В то же время при определении в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 320 АПК РФ (в течение трех лет) в исполнительном листе срока предъявления его к исполнению судам необходимо учитывать положения ч. 1 ст. 31.9 КоАП РФ, согласно которым постановление о назначении административного наказания может быть приведено в исполнение в течение года. Таким образом, в абз. 4 п. 14 и в п. 15 Постановления речь идет о необходимости руководствоваться иными правилами, в частности установленными КоАП РФ. Следовательно, одного, единственно верного способа разрешения процессуальных коллизий быть не может.

По мнению ученых-административистов, одним из способов разрешения правовых коллизий двух процессуальных кодексов будет ответ на вопрос: какую роль выполняет суд при рассмотрении дела об административном правонарушении? Вершит ли он правосудие или ведет производство по делу об административном правонарушении? Данный вопрос дискуссионный в науке административного права. Ряд ученых-административистов полагают, что деятельность судей и судов по осуществлению административной ответственности охватывается объемом административного процесса, регулируется нормами административно-процессуального права, никоим образом к правосудию не относится. Например, Е. С. Павлова в своем исследовании задает вопрос: «Какова юридическая природа деятельности единоличного судьи по применению им норм административного права?» И отвечает: «Такая деятельность судьи есть исполнение им административной юрисдикции. Деятельность судьи административная по своему материальному содержанию, ибо заключается в применении к виновным административно-правовых санкций, а также по процессуальной форме и методам ее осуществления»¹³.

В статье 118 Конституции РФ говорится о том, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством административного судопроизводства. Таким образом, при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях суд осуществляет правосудие. Из данного вывода вытекает следующее: решение надлежит объявлять именем Российской Федерации, присутствующие в зале судебного заседания должны соблюдать порядок, за его нарушение могут быть подвергнуты судебному штрафу.

Приоритет КоАП РФ по сравнению с АПК РФ может иметь место в том случае, когда то или иное процессуальное решение имеет прямые материально-правовые последствия, затрагивает материальные административно-деликтные права и обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей либо полномочия органов административной юрисдикции. Например, право лица, привлекаемого к административной ответственности уплатить административный штраф в течение 30 дней с момента возникновения соответствующей обязанности (ст. 32.2 КоАП РФ). Процессуальный приоритет КоАП РФ распространяется на статус, процессуальные права и обязанности иных, кроме суда, участников административного судопроизводства — заявителя, лица, привлеченного к ответственности, потерпевшего, органа, принявшего постановление, прокурора.

Основываясь на теоретических разработках, а также на нормах обоих кодексов, вопрос о приоритете норм был разрешен следующим образом:

1. При производстве по делам о привлечении к ответственности за совершение административного правонарушения применению подлежат прежде всего нормы п. 1 гл. 25 АПК РФ, во вторую очередь нормы КоАП РФ и после этого иные нормы АПК, т.е. приоритет имеют специальные нормы АПК РФ и нормы КоАП РФ.

2. При рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности применению подлежат нормы параграфа 2 гл. 25 АПК, далее применяются нормы АПК, и только в случаях, если какие-либо процессуальные отношения не регулируются АПК, то могут быть применены нормы КоАП РФ.

3. Исполнение отдельных видов административных наказаний наряду с КоАП РФ регулируются ФЗ «Об исполнительном производстве».

4. Административная ответственность может устанавливаться законами субъектов РФ.

Таким образом, нормативное основание административной ответственности представляет собой систему административно-деликтных законов, устанавливающих административную ответственность (материально-правовая основа) и регулирующих производство по делам об административных правонарушениях (процессуально-правовая основа).

Проблемы, связанные с несовершенством законодательства, отрицательно сказываются на работе субъектов административной юрисдикции, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, которые непосредственно реализуют и применяют нормы КоАП РФ, что влечет за собой нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц, привлекаемых к ответственности за административные правонарушения.

Вместе с тем первый этап реформирования законодательства об административных правонарушениях не решил всех законотворческих задач. Требуется дальнейшее продвижение в направлении совершенствования административно-деликтного законодательства. В этой связи необходимо развитие правовых концепций в области правового регулирования административной ответственности.

Согласно ст. 1.2 КоАП РФ, задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита прав личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

Фактическим основанием административной ответственности является совершение противоправных, виновных деяний, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ предусмотрена административная ответственность. Юридическое или физическое лицо может быть привлечено к административной ответственности, если в его действиях содержатся все признаки конкретного состава административного правонарушения.

В административно-правовой литературе выделяется еще и процессуальное основание административной ответственности — акт компетентного субъекта административной юрисдикции о наложении административного наказания за конкретное административное правонарушение.