Р А З Д Е Л VIII

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Г л а в а 29

Законность государственного управления:

понятие, значение и основные способы

обеспечения

§ 1. Содержание и значение законности государственного

управления

Законность есть один из основополагающих принципов существования демократического правового государства.

Статья 15 Конституции РФ так говорит о законности: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Следовательно, законность определяется как строгое (неуклонное) исполнение (соблюдение) законов (и подзаконных актов) всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.

Законность является ключевым понятием, свойственным всем отраслям российского права, однако наибольшее значение она имеет в деятельности органов государственного управления. Этому есть ряд причин:

1. Существенная часть нарушений прав и свобод граждан связана с деятельностью органов государственного управления.

2. Отношение граждан к государственной власти определяется прежде всего тем, насколько органы государственной власти придерживаются в своей деятельности принципа законности.

3. Широкий круг субъектов, осуществляющих управленческую деятельность, обусловливает необходимость оценки их функционирования через призму законности.

4. Принятие в процессе управленческих действий соответствующих решений влечет необходимость выявления их соответствия (либо несоответствия) принципу законности.

5. Органы государственного управления в пределах предоставленных им полномочий осуществляют правотворческую деятельность. Издание органами управления нормативных актов должно базироваться на принципе законности, т.е. такие акты должны соответствовать законам и не противоречить им.

6. Предоставленная органам государственного управления возможность применения мер административного наказания, требует соблюдения принципов законности, справедливости и целесообразности.

Принцип законности имеет несколько аспектов. Прежде всего это обеспечение и защита прав и свобод граждан со стороны государственных органов и должностных лиц. Другой аспект — соблюдение законов и подзаконных актов самими гражданами. Только при взаимном обязывании и контроле за соблюдением указанного принципа можно говорить о торжестве законности в обществе и государстве.

Говоря о законности, не следует забывать о ее центральном элементе — законодательстве, иначе проблема весьма упрощается — достаточно иметь любое (даже несовершенное) законодательство и развитый аппарат принуждения на случай нарушения законности. Поэтому на первое место ставится требование соответствия принципу законности самого законодательства, регламентирующего общественные отношения в области публичного управления. Только законы, соответствующие интересам общества имеют право претендовать на их соблюдение, а соблюдение только таких законов и означает законность в полном смысле.

Однако сама по себе законность существовать не может. В наличии непременно должны быть соответствующие гарантии ее обеспечения.

Выделяют общие и специальные гарантии. К первой группе относятся экономические, политические, нравственно-духовные и общественные гарантии, а ко второй — собственно юридические.

Экономические гарантии являются одними из основных гарантий законности. Все изменения в экономической жизни страны в той или иной степени влияют на состояние законности. Кризис в экономической сфере ведет к ослаблению законности. И, наоборот, упрочение в стране экономических гарантий имеет результатом укрепление законности в государстве. Экономическими гарантиями являются: многообразие форм собственности, существование предпринимательства, рынка, конкуренции, сложность и глубокая структурированность экономических отношений и т.д. Падение жизненного уровня населения, увеличение стоимости жизни провоцирует людей на поиск незаконных способов обогащения, т.е. на нарушение законности. Таким образом, прочная законность возможна только в условиях экономической стабильности страны.

Политические гарантии законности — это вся политическая система, функционирование политической организации общества, ведущее место в которой занимает государство. Подлинный демократизм общества, разделение властей, политический плюрализм, свобода печати являются предпосылками законности. К политическим гарантиям законности можно отнести как политическую систему в целом, так и отдельные ее элементы, принципы функционирования: легитимность власти, разделение властей, наличие и реальная возможность осуществления прав и свобод.

Духовными гарантиями законности выступают различные факторы общественного сознания и культуры: мировоззрение, правосознание, признание идеологического многообразия, высокий уровень правовой культуры населения, мораль, глубокое уважение к требованиям права. Правовая культура граждан и должностных лиц, правосознание имеют огромное значение для укрепления законности.

Под общественными гарантиями законности следует понимать сложившийся в государстве комплекс мер, применяемых общественностью для борьбы с нарушениями законности. Важное место в ряду общественных гарантий законности принадлежит средствам массовой информации.

Юридические гарантии — это закрепленные в действующем законодательстве способы и средства, которые непосредственно направлены на обеспечение законности. От того, насколько развиты и совершенны эти гарантии, зависит состояние законности в стране. К юридическим гарантиям относятся:

1. Развитие, совершенствование и повышение эффективности законодательства как основы законности.

2. Внутриведомственный и межведомственный контроль за законностью. Такой контроль занимает исключительно важное место в системе специальных юридических гарантий, ибо он проистекает из того, что все государственные органы, начиная с Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших судебных органов РФ, призваны обеспечивать законность.

Внутриведомственный контроль заключается в контроле высшего органа за соблюдением законности в деятельности подчиненных ему нижестоящих органов, т.е. этот контроль осуществляется по вертикали.

Межведомственный контроль осуществляется межведомственными органами, которые наделены правом проверять законность в деятельности не только подчиненных и подотчетных им органов, но также и других органов, не находящихся в их непосредственном подчинении.

3. Осуществление и совершенствование деятельности специальных государственных органов, обеспечивающих режим законности государственного управления, среди которых выделяют следующие:

а) суды. Судебная система основной целью своей деятельности имеет защиту и охрану судами нормального порядка развития общественных отношений. Она включает механизм решения судами споров и конфликтов путем отправления гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Такие принципы правосудия, как независимость, открытое судебное разбирательство, состязательность, равноправие сторон и другие, призваны обеспечивать верховенство закона, незыблемость, гарантированность прав и свобод человека и гражданина, интересов государства.

Особое место в судебной системе занимает Конституционный Суд РФ, призванный защищать конституционный строй государства. Он рассматривает дела о конституционности нормативно-правовых актов, их соответствие действующей Конституции, дает общеобязательное толкование;

б) органы прокуратуры. Прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществляет уголовное преследование. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления и должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

в) органы внутренних дел. В деятельности органов внутренних дел (ОВД) законность выражается в том, что их структура и компетенция определены в законах и подзаконных нормативных актах, в точном осуществлении ОВД требований права, в строгой подзаконности всей правоприменительной деятельности, в жесткой субординации актов, издаваемых ОВД;

г) специальные федеральные службы. Например, Федеральная служба безопасности РФ является составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и в пределах предоставленных ей полномочий обеспечивает безопасность личности, общества и государства. ФСБ РФ в соответствии с законодательством РФ осуществляет оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды и других преступлений, дознание, предварительное следствие по которым отнесены законом к ведению данной федеральной службы. Должностные лица ФСБ РФ проводят также работу по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации;

д) органы юстиции. Названные органы обеспечивают реализацию государственной политики в сфере юстиции. Они координируют нормотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти, проводят юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам, обеспечивают необходимые условия функционирования судов, регистрируют нормативные акты, выполняют и другие функции.

4. Иные специальные юридические гарантии:

а) обращения граждан, их своевременное и правильное рассмотрение, а также судебный порядок защиты прав.

Конституция РФ дает возможность выбора форм и процедур защиты нарушенных прав граждан — судебных или административных. Гражданин может обжаловать решения, акты государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, должностных лиц в вышестоящие в порядке подчиненности органы, если он считает, что изданный акт нарушает его права.

Судебный порядок защиты прав осуществляется на основе ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.;

б) адвокатура занимает промежуточное положение между общественными и специальными юридическими гарантиями законности. Она представляет собой общественную самоуправляющуюся организацию, добровольное объединение лиц, осуществляющих в соответствии с законом оказание юридической помощи гражданам и организациям по защите их прав и законных интересов.

Все перечисленные элементы и гарантии необходимо рассматривать в единой системе органов, должностных лиц и организаций.