Р А З Д Е Л VI

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС И

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

Г л а в а 22

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АдминистративнОГО

процессА и административно-процессуальноГО правА

§ 1. Понятие и специфические признаки

административного процесса

Вопросы административного процесса в административно-правовой науке уже не одно десятилетие являются предметом научной дискуссии. Бесспорным положением является только то, что в отрасли административного права содержится значительное количество норм процессуального характера, посредством которых и реализуются материальные административно-правовые установления.

В определенной степени можно констатировать единство правоведов в определении некоторых административных производств, их субъектов, принципов и стадий административного процесса. Важно отметить, что нормотворческие тенденции последнего времени в значительной мере помогли преодолеть множественность толкований понятия «административный процесс» посредством нормативного определения многих ключевых для административного права и процесса вопросов.

Различный подход к определению административного процесса (установлению его содержания и основных институтов) обусловлен историческими особенностями, и в первую очередь тем, что до революции 1917 г., административный процесс рассматривался в России крайне узко, исключительно по аналогии с гражданским и уголовным процессами, т.е. как судебный процесс. Его основной задачей являлось установление и охрана субъективных публичных прав и интересов именно (только) в судебном порядке органами (судами) административной юстиции.

С середины 1920-х гг. отношение к проблеме административного процесса начинает изменяться. В юридической литературе стало утверждаться мнение, что институт административной юстиции органически чужд административному праву, что он является буржуазным институтом, который совершенно не приемлем для советского права. С конца 1920-х и до начала 1960-х гг. считалось, что в СССР административной юстиции вообще не может быть. Именно в этот период постепенно стало формироваться иное, «широкое» понимание административного процесса, обусловленное необходимостью регламентации дея-тельности органов государственного управления. И в 1949 г. С. С. Студеникин, давая понятие процесса, подчеркнул, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс»¹.

К началу 1960-х гг. в административном праве утвердилось мнение о том, что в административном процессе соотношение между процессуальными и материальными нормами такое же, как и в других отраслях права. Именно в этот период сложились концепции широкого и узкого понимания административного процесса, которые применяются и в настоящее время, а понятие «административный процесс», ранее использовавшееся только для обозначения порядка деятельности органов административной юстиции, ввиду отсутствия таковых, заполнилось иным содержанием.

В широком смысле под административным процессом понимают процессуальную деятельность в сфере управления, в сфере функционирования исполнительной власти. В более узких смыслах к административному процессу относят регламентированную законом деятельность по рассмотрению административных споров, а также, по мнению некоторых ученых, деятельность по применению мер административного принуждения (в частности, административной ответственности).

Принятие Конституции РФ 1993 г., которая в качестве одной из форм осуществления судебной власти установила административное судопроизводство (п. 2 ст. 118) и в то же время отнесла административно-процессуальное законодательство в совместное ведение РФ и субъектов РФ (ст. 72), послужило толчком для продолжения научной дискуссии об административном процессе. Административное судопроизводство, не отождествленное Конституцией с административным процессом, наряду с конституционным, уголовным и гражданским отнесено к исключительному ведению РФ. Это подтверждается п. «г» ст. 71 Конституции, определяющим в ведении РФ установление системы органов судебной власти, порядка их организации и деятельности. То есть на конституционном уровне административно-процессуальная деятельность разграничена на два вида: процессуальную деятельность, находящуюся в совместном ведении РФ и ее субъектов, и административное судопроизводство, легализованное федеральным уровнем.

Опираясь на данное установление, можно сделать объективный вывод о том, что часть административного процесса является достаточно обособленной, имеющей исключительно федеральную правовую регламентацию, и носит наименование — административное судопроизводство (административная юстиция или административно-юстиционный процесс).

Содержанием административного судопроизводства является разрешение в судебном порядке споров о нарушенных субъективных публичных правах, свободах и интересах. И хотя вопрос о создании специализированных административных судов в РФ является открытым уже длительное время, есть все основания полагать, что административное судопроизводство в значительной мере сформировалось: в настоящий период оно реализуется судами общей юрисдикции и арбитражными судами на основе ГПК и АПК РФ.

Имеет четкое оформление и часть административного процесса, связанная с применением мер административного принуждения. Реализация любых видов государственного принуждения всегда проистекает в строго установленной законом форме, только уполномоченными субъектами и на основе норм процессуального права. Нарушение данных требований делает все акты применения мер принуждения ничтожными. И поскольку значительный круг субъектов административного права обладает компетенцией использовать меры принудительного воздействия в целях обеспечения установленного порядка управления, значительное число административно-процессуальных установлений служит практической реализации этих юрисдикционных полномочий. Поэтому в административном процессе отчетливо обособляется еще одна область, связанная с принудительным обеспечением установленного порядка, — административно-юрисдикционный процесс.

Вместе с тем деятельность субъектов административного права отнюдь не исчерпывается вопросами принудительного воздействия или разрешением публичных споров. Основной объем полномочий властенаделенных субъектов связан с положительным (позитивным) воздействием на общественные отношения. Очевидно, что управляющее воздействие субъекта управления на объект осуществляется в соответствии с требованиями правового государства только в определенных законом формах и методах. Именно процесс реализации субъектами административного права своей компетенции является предметом третьей части административного процесса — управленческого процесса.

На основе содержательной характеристики можно выделить следующие специфические признаки административного процесса:

1) административная процессуальная деятельность не является в «чистом» виде ни позитивным процессом, ни юрисдикционным. Этот вид юридического процесса (например, в отличие от уголовного или законодательного) включает как позитивную, так и юрисдикционную (судебную и несудебную) деятельность. Каждой группе отношений, составляющих предмет административного права, соответствует как бы свой «специальный» вид административного процесса;

2) административный процесс в своей основе является формой реализации исполнительной власти;

3) административный процесс имеет множественную правовую регламентацию федерального уровня (Конституция РФ, ГПК, АПК), ведомственного уровня (акты министерств и их ведомств), регионального уровня (правовые акты субъектов РФ, органов их исполнительной власти и их структурных подразделений), уровня муниципальных образований (акты муниципальных органов власти и их должностных лиц и структурных подразделений);

4) юридический результат административного процесса всегда связан с обеспечением установленного порядка управления и реализации административно-правового статуса граждан (юридических лиц и иных коллективных образований);

5) обилие процессуальных актов, закрепляющих как конечный, итоговый результат процесса, так и отдельные процедурно-процессуальные действия;

6) крайне широкий круг субъектов административного процесса, обу-словленный широтой содержания предмета административного права;

7) каждому виду процессуальной деятельности присущи основные (базовые) принципы юридического процесса (например, принцип законности, принцип объективной (материальной) истины, принцип национального языка, принцип охраны интересов личности и государства, принцип национального языка);

8) независимо от специфики того или иного вида административно-процессуальной деятельности, административный процесс осуществляется стадийно. Любая административно-процессуальная деятельность в своем развитии проходит основные стадии юридического процесса — возбуждение дела, рассмотрение дела, вынесение (принятие) решения и его исполнение;

9) множественность способов защиты процессуальных прав участ-ников административного процесса также отличает этот вид юридического процесса. В пределах управленческого (позитивного) и административно-юрисдикционного процесса защита прав может осуществляться как в административном (в вышестоящую инстанцию), так и в судебном порядке (например, посредством административной юстиции, административного судопроизводства).

Завершая характеристику административного процесса, исходя из особенностей данного вида юридического процесса, отметим, что административный процесс является частью административного права, основная цель которой — обеспечение реализации компетенции субъектов административного права в целях установления и обеспечения порядка публичного управления. Содержание административного процесса можно представить в виде трех основных частей — содержательно-видовых групп производств, посредством которых реализуются позитивные (управленческие) и юрисдикционные полномочия субъектов власти, а также осуществляется защита субъективных публичных прав, свобод и интересов субъектов административного права (административное судопроизводство или административная юстиция).