§ 2. Установление административной ответственности

Большое значение в теории административной ответственности имеют вопросы о том, кто вправе устанавливать административную ответственность и как отграничить компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в сфере установления административной ответственности?

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации является важнейшей проблемой для теории и практики федеративных государств. Эффективность решения этой проблемы определяет уровень развития федеративных отношений и самостоятельность субъектов федерации. Принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий определяются конституцией федеративного государства и соответствующими федеральными законами.

Решая вопрос о компетентности государства и его субъектов в сфере регулирования административной ответственности, Конституция РФ отнесла к совместному ведению Федерации и ее субъектов защиту прав и свобод человека и гражданина; административное, административно-процессуальное законодательство (пп. «б», «к» ч. 1 ст. 72).

Под установлением административной ответственности следует понимать закрепление в административно-деликтном законе норм права, содержащих: общие положения об административной ответственности (принципы, основания, субъекты, наказания); варианты противоправного виновного действия (бездействия) физического или юридического лица; вид и размер административного наказания за такие действия (бездействия); процессуальный порядок привлечения к административной ответственности; порядок исполнения постановлений о назначении административного наказания. Установить административную ответственность — значит возвести в норму права правило, за нарушение которого предусматривается административная ответственность. Указанное правило должно содержать все необходимые элементы юридического состава административного правонарушения: объект, субъект, объективная сторона, субъективная сторона.

Установление административной ответственности осуществляется посредством законодательной деятельности. Под законодательной деятельностью в области установления административной ответственности понимается организационно-правовая деятельность Российской Федерации и ее субъектов по выявлению потребностей в нормативном правовом регулировании общественных отношений, нуждающихся в охране, осуществляемой посредством административно-правовых норм. Необходимо, чтобы законодатель эффективно «находил» общественные отношения, нуждающиеся в правовом оформлении посредством административно-правовой нормы, содержащей правило поведения и меру ответственности за его неисполнение. Законодательная деятельность в области установления административной ответственности заключается в подготовке необходимых законопроектов и в их рассмотрении, а также в принятии, изменении, дополнении, отмене, приостановлении законов об административных правонарушениях.

Принципы законодательной деятельности в сфере установления административной ответственности определил Конституционный Суд РФ. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в постановлении от 12 мая 1998 г. № 14-П¹, законодатель, относя нарушение тех или иных правил в сфере экономической деятельности, в том числе в области торговли и финансов, к административным правонарушениям и предусматривая необходимость применения соответствующих мер государственного принуждения в виде административной ответственности, обязан соблюдать требования Конституции РФ. Введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния². При этом допустимые ограничения прав и свобод строго очерчены Конституцией РФ, ее ст. 17 (ч. 3); 29 (ч. 2) и 55 (ч. 3)³. Например, вводя административную ответственность за неприменение контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением и устанавливая в КоАП РФ соответствующие санкции, законодатель учитывал конституционно закрепленные цели и охраняемые законом права и законные интересы граждан и их объединений и исходил из необходимости обеспечения вытекающего из Конституции РФ общего режима правомерного поведения, включая соблюдение правопорядка в области торговли и финансовой отчетности⁴. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, законодатель должен определять санкции за нарушение административных правил таким образом, чтобы обеспечивалась возможность применения конкретной меры наказания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния⁵. В процессе изучения правовых позиций Конституционного Суда РФ определился такой принцип административной ответственности как принцип соразмерности: установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении наказания.

Конституция РФ частично определила правовые основы установления и применения административной ответственности. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание законов. Данное конституционное положение обусловливает практическую законодательную деятельность в области установления административной ответственности на федеральном и региональном уровнях.

Согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ, административное и административно-процессуальное законодательство — предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Законодательство об административных правонарушениях входит в систему административного и административно-процессуального законодательства, что дает возможность осуществлять правовое регулирование административной ответственности на региональном уровне. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Конституционные нормы обусловили положение, закрепленное в ст. 1.1 КоАП РФ: законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Для целостности России как федеративного государства жизненно важное значение имеет сопряженность законодательства регионального и федерального уровней. Поэтому возникает необходимость разграничения полномочий по предмету совместного ведения при осуществлении правового регулирования административной ответственности.

Вопрос о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях был одним из самых дискуссионных при принятии нового КоАП РФ. И это не случайно, состояние законности в сфере административно-деликтного законодательства и правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции во многом зависит от того, насколько точно в нормах права определены пределы разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по установлению административной ответственности.

Активнейшее участие в решении вопроса об определении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях принял Конституционный Суд РФ. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии федерального закона субъект РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование. С принятием федерального закона закон субъекта подлежит приведению в соответствие с ним (постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. № 16-П  и 1 февраля 1996 г. № 3-П)⁶. Однако законодатель субъекта РФ, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам⁷. Выработанное Конституционным Судом РФ понимание теперь закреплено в ст. 1.1 и 1.3 КоАП РФ.

КоАП РФ существенно реформировал подходы к разграничению предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях, поэтому законы субъектов РФ об административных правонарушениях должны ему соответствовать. Согласно ст. 1.3 КоАП РФ, к исключительному ведению Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Таким образом, к исключительному ведению Российской Федерации относится максимально широкий круг вопросов материально-правового и процессуального регулирования административной ответственности.

С учетом действующего законодательства об административных правонарушениях разграничение предметов ведения должно выглядеть следующим образом:

— к исключительному ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение федеральных законов, принятых по вопросам ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ);

— федеральный законодатель вправе устанавливать административную ответственность за нарушение законов, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ);

— субъекты РФ вправе устанавливать административную ответственность за нарушение региональных законов, принятых по вопросам их ведения (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).

Субъекты РФ вправе устанавливать административные правонарушения и ответственность за них; закреплять подведомственность дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена региональными административно-деликтными законами; определять органы и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; составлять протоколы по делам об административных правонарушениях. При осуществлении законодательной деятельности в области установления административной ответственности субъекту РФ необходимо учитывать следующие положения:

1. Административно-деликтный закон субъекта РФ предусматривает ответственность за нарушение правил, установленных органами мест-ного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, которые традиционно принимаются для обеспечения жизнедеятельности того или иного региона.

2. При определении должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, субъект РФ не вправе вторгаться в сферу деятельности федеральных органов исполнительной власти. Согласно определению Верховного Суда РФ от 20 декабря 2002 г. по делу № 51-Г02-53, наделение законом субъекта РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях федеральных органов исполнительной власти не соответствуют п. 4 ст. 1.3, ст. 28.3 КоАП РФ. Данные нормы устанавливают следующее:

1) подведомственность дел об административных правонарушениях определяется КоАП РФ;

2) протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функ-циями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ;

3) перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

В связи с этим Верховный Суд РФ считает, что наделение законом субъекта РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях федеральных органов исполнительной власти затрагивает вопросы деятельности указанных органов, что как указано выше, отнесено к компетенции Правительства РФ.

3. Одним из субъектов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях являются административные комиссии. Согласно Определению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, представительные органы местного самоуправления незаконно наделяются государственными полномочиями в сфере административного права, в случае если не принимается соответствующий областной закон о передаче указанных полномочий. Также является незаконной передача этим же органам полномочий по контролю за реализацией государственных полномочий, поскольку функции контроля не передаются⁸. В соответствии с Определением является незаконным возложение обязанностей по материально-техническому обеспечению деятельности административных комиссий на органы местного самоуправления, поскольку наделение отдельными государственными полномочиями должно производиться только с одновременной передачей соответствующих материальных и финансовых средств, покрывающих расходы муниципальных образований.

По мнению Верховного Суда РФ, производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения является выполнением государственных полномочий и не входит в компетенцию органов местного самоуправления, если выполнение этих полномочий законом субъекта РФ в установленном порядке не передано органам местного самоуправления, что соответствует п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, а следовательно, законодательство в области административного и административно-процессуального права может быть только в ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а органы местного самоуправления не могут принимать нормативные акты, регулирующие эти отношения, а также создающие органы административной юрисдикции, определяющие их состав, компетенцию и полномочия. Таким образом, законодательство, регламентирующее организацию и деятельность административных комиссий, должно быть приведено в соответствие с федеральным.

4. Если правила, за нарушение которых вводится административная ответственность, устанавливаются на федеральном уровне, то и ответственность за их нарушение должна устанавливаться на федеральном уровне, отсюда субъекты Федерации не вправе дополнительно устанавливать ответственность за нарушение таких правил или дублировать ее. Несоответствия (расхождения и противоречия) законов об административных правонарушениях субъектов Федерации федеральному законодательству, должны приводить к обязательному внесению в некачественные и не действующие эффективно региональные административно-деликтные законы изменений и дополнений, а в некоторых случаях влечь их отмену.

На основании вышеизложенного сделаем вывод, что административно-деликтный закон субъекта РФ должен отвечать следующим требованиям, обеспечивающим его качество и повышение эффективности:

1) должны быть указаны все элементы юридического состава административного правонарушения. Региональный законодатель при определении круга административно-наказуемых деяний должен руководствоваться правилами определения предметов ведения Российской Федерации в области установления административной ответственности (ст. 1.3 КоАП РФ);

2) за административные правонарушения, предусмотренные административно-деликтным законом, должны предусматриваться два вида административных наказаний — предупреждение и штраф;

3) должны быть определены субъекты, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также составлять протоколы по ним.

Таким образом, установление административной ответственности — это деятельность законодательных органов по принятию законов об административных правонарушениях, их изменению, отмене, приостановлению.