3.2. Структура антидемпінгового процесу

Процесуальний характер антидемпінгового регулювання викликає необхідність чіткого визначення структури даного виду діяльності органів виконавчої влади. Адже саме у відповідній послідовності процесуальних дій розкриваються ключові завдання та принципи будь-якого з видів процесу.

Але складність даного питання обумовлюється не лише тим, що сам по собі антидемпінговий процес є недостатньо вивченим з точки зору адміністративно-правової науки. Навіть в рамках адміністративного права виникають значні суперечки між представниками різних шкіл щодо визначення конкретних стадій адміністративно-процесуальної діяльності.

Базовим елементом будь-якого юридичного процесу виступає провадження, що «являє собою системне утворення, комплекс взаємопов’язаних і взаємообумовлених процесуальних дій, які: а) утворюють певну сукупність процесуальних правовідносин, відмінних предметною характеристикою і пов’язаністю з відповідними матеріальними правовідносинами; б) викликають потреби встановлення, доведення, а також обґрунтування всіх обставин і фактичних даних юридичної справи, що розглядається; в) зумовлюють необхідність закріплення, офіційного оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідних актах-документах» [132, 90].

Загальновизнаною на сьогоднішній день є точка зору, що «структуру адміністративних проваджень, як і в цілому адміністративно-процесуальної діяльності, утворюють процесуальні стадії, їх етапи, а також процесуальні дії, що в сукупності виступають первинними складовими адміністративного процесу» [3, 489].

Але питання визначення конкретних стадій такого специфічного виду процесуальної діяльності, як антидемпінговий процес, на сьогоднішній день залишається відкритим, і пропонуються різні підходи до його розв’язання.

Так, наприклад, відомі російські фахівці А. Козирін та Н. Шепенко стверджують, що антидемпінговий процес з певними особливостями, характерними для законодавства і практики тієї або іншої країни, можна розділити на наступні етапи: 1) підготовчий; 2) ініціювання антидемпінгового процесу і проведення розслідування; 3) введення тимчасових антидемпінгових заходів; 4) завершення процесу; 5) прийняття зобов’язань або накладення антидемпінгового мита; 6) заключний [57, 106].

В своїй більш пізній роботі той же Р. Шепенко вже визначав лише чотири стадії антидемпінгового процесу: 1) ініціювання; 2) розслідування; 3) рішення і його виконання; 4) перегляди [150].

Згідно іншого підходу стверджується, що у відповідності до антидемпінгових правил СОТ, антидемпінговий процес поділяється на дві стадії – антидемпінгову процедуру та антидемпінгове розслідування. В свою чергу, будь яке антидемпінгове розслідування має три основні етапи: перший етап – порушення антидемпінгового розслідування; другий етап – проведення антидемпінгового розслідування; третій етап – завершення антидемпінгового розслідування через застосування (або ні) остаточних антидемпінгових заходів на підставі даних цього розслідування [97, 102].

На нашу думку, для пошуку чітких відповідей щодо структури антидемпінгового процесу необхідно аналізувати його не лише з точки зору нормативно-правових актів антидемпінгового законодавства, але й з теоретичних позицій побудови процесуальної діяльності органів виконавчої влади в цілому. Адже в сфері державного управління «стадії адміністративних проваджень далеко не завжди закріплені в нормативно-правових актах, тому виділити їх іноді можна лише шляхом наукового вивчення і аналізу» [4, 260]. І в даному аспекті важливим є чітке розуміння критеріїв визначення окремих процесуальних стадій.

Так, на думку І.П. Голосниченко та М.Ф. Стахурського «Стадіями провадження є послідовні етапи цієї діяльності, що завершуються шляхом прийняття відповідного процесуального документу, в якому в концентрованій формі показані результати певних процесуальних дій» [20, 155]. Таким чином така ознака, як формальне вираження результатів процесуальної стадії у вигляді певних процесуальних документів, які в рамках антидемпінгового процесу носять назви «рішення» або «повідомлення», є дуже важливим фактором виділення окремих стадій процесу, але не єдиним.

Адже конкретні стадії, які можна виділити у структурі кожного окремого провадження, представляють собою «відносно відмежовані, виділені в часі й логічно пов’язані сукупності процесуальних дій (процедур), які відрізняються колом суб’єктів і закріплюються відповідними процесуальними актами» [3, 488].

Таким чином основними критеріям виділення певної сукупності процесуальних дій в якості процесуальних стадій слід вважати: 1) відносну відмежованість та виділення у часі (тобто обмеження певними процесуальними строками); 2) відмінності у суб’єктному складі відповідних процесуальних правовідносин; 3) завершення прийняттям відповідного процесуального документу, в якому відображаються результати даної стадії.

При цьому слід зважати, що доволі часто в рамках стадій виділяють і окремі етапи процесуальної діяльності, які «характеризуються визначеними безпосередніми цілями і завданнями, а також колом суб’єктів їх здійснення», а «результати етапів процесуальної діяльності дістають своє відображення в окремому процесуальному оформленні» [3, 489].

В науковій літературі також поширеною є думка про наявність певних універсальних стадій, які є властивими будь-якому виду процесуальної діяльності органів виконавчої влади, і які можна виділити в більшості адміністративних проваджень. До таких стадій відносяться:

1. Стадія порушення адміністративної справи і направлення її по підвідомчості, якщо це необхідно. Як правило, тут виникає питання про підстави і приводи порушення справи.

2. Стадія аналізу ситуації (в різних провадженнях називається по-різному: адміністративне розслідування, дисциплінарне розслідування, перевірка скарги тощо). На даній стадії йде збір, упорядкування і вивчення інформації про реальний стан справ, про існуючі проблеми. Така інформація фіксується у вигляді протоколів, довідок, схем, доповідей, звітів та ін.. Теоретики управління до цієї стадії зараховують також прогнозування і моделювання дій, необхідних для розв’язання тієї чи іншої управлінської ситуації.

3. Стадія розгляду справи і прийняття рішення (наказу, постанови, інструкції та ін..) У колегіальних органах можливе проведення обговорення і голосування по рішенню, що приймається.

4. Стадія виконання рішення. На цій стадії відбувається втілення в життя прийнятого рішення [4, 260 – 261].

Іноді до даного переліку додають, в якості факультативної, і стадію оскарження прийнятих рішень.

Таким чином, для вирішення питання щодо структури антидемпінгового процесу, необхідно провести аналіз відповідних процесуальних норм з точки зору визначених нами вище основних ознак окремих процесуальних стадій та загальної логіки побудови процесуальної діяльності органів виконавчої влади взагалі.

Першим і дуже важливим критерієм виступають визначені в законодавстві процесуальні строки, тобто ті проміжки часу, протягом яких суб’єкти антидемпінгового процесу, насамперед, органи що ведуть процес, повинні або мають можливість вчинити певні процесуальні дії.

Безумовно, головним в даному випадку є визначення загальних часових рамок антидемпінгового процесу. Згідно норм ч. 1 ст. 12 Закону України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» [38] розслідування з метою встановлення наявності та впливу демпінгу, про який стверджується, що він має місце, а також величини демпінгової маржі розпочинається Міністерством з порушення антидемпінгової процедури за скаргою, поданою національним товаровиробником або від його імені.

Але, при цьому слід зважати, що першим робочим днем подання скарги вважається наступний день після одержання та реєстрації скарги у Міністерстві (ч. 2 ст. 12 антидемпінгового Закону).

Строк проведення антидемпінгового розслідування не повинен перевищувати одного року з дня набрання чинності рішення про його порушення. В окремих випадках він може бути подовжений рішенням Комісії але не має бути більшим ніж 18 місяців (ч. 10 ст. 13 антидемпінгового Закону).

Однак, на нашу думку, не слід обмежувати загальний строк антидемпінгового процесу строками проведення розслідування. Адже виконання рішень з точки зору загальної логіки побудови юридичного процесу теж вважається однією із стадій. Рішення ж про застосування антидемпінгових заходів втрачає чинність через п’ять років від дати їх застосування або через п’ять років від дати винесення Комісією останнього рішення про перегляд антидемпінгових заходів, результатом якого було встановлення факту наявності демпінгу та шкоди, у разі, якщо під час цього перегляду Комісією не було зроблено висновки про те, що закінчення дії антидемпінгових заходів сприятиме продовженню дії або поновленню демпінгу та заподіянню шкоди (ч. 2 ст. 18 антидемпінгового Закону). Тобто, при визначенні загального строку ведення антидемпінгового процесу до строків проведення антидемпінгової процедури та розслідування слід додати і строк дії антидемпінгових заходів – поновлюваний 5-річний період.

Таким чином, антидемпінговий процес розпочинається з реєстрації скарги у Міністерстві економіки і завершується із втратою сили рішення про застосування антидемпінгових заходів. Саме факт реєєстрації скарги Міністерством є юридичною підставою початку антидемпінгового процесу, і більшість наступних процесуальних строків розраховуються від цієї дати.

Законодавством також визначений і процесуальний документ, який оголошує про закінчення антидемпінгового процесу. Згідно ч. 6 ст. 19 антидемпінгового Закону Міністерство повинно опублікувати в газеті повідомлення про фактичне закінчення строку застосування антидемпінгових заходів. Таким чином дату публікації цього повідомлення, або дату вказану в даному повідомленні, і слід вважати останньою датою антидемпінгового процесу.

Основними процесуальними строками, передбаченими Законом України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» [38], є:

- прийняття Комісією рішення про порушення антидемпінгового розслідування (як правило до 30-го дня з дня реєстрації скарги, ч 11. ст. 12);

- повідомлення заявника про відмову в порушенні антидемпінгового розслідування (до 45-го дня з дня реєстрації скарги, ч. 11 ст. 12);

- строк для надання сторонами розслідування відповідей на запитальник, розісланий Міністерством (до 30-го дня, з дня отримання, строк починає відраховуватися через 4 дні після надсилання запитальника, ч. 3 ст. 13);

- застосування попередніх антидемпінгових заходів (не раніше 60-ти днів і не пізніше ніж через дев’ять місяців з дня порушення розслідування, ч 2 ст. 14);

- максимальний строк дії попередніх антидемпінгових заходів (4 місяці з можливим подовженням до 6 місяців, ч. 13 ст. 14);

- ретроактивне застосування остаточного антидемпінгового мита (за 90 днів до дати застосування попередніх антидемпінгових заходів, але не раніше 60 днів від дати порушення антидемпінгового розслідування, ч. 4 ст. 17);

- ініціювання перегляду антидемпінгових заходів у зв’язку із закінченням строку їх застосування (не пізніш ніж за три місяці до закінчення п’ятирічного строку застосування, ч. 3 ст. 19);

- ініціювання проміжного перегляду антидемпінгових заходів (не менше одного року від дати застосування остаточних антидемпінгових заходів, ч. 1 ст. 20);

- строк проведення поновленого антидемпінгового розслідування (як правило до шести місяців, ч. 4 ст. 23);

- прийняття Комісією рішення про повернення сум, сплачених понад фактично встановлену величину демпінгової маржі (від 12 до 18 місяців з дня отримання відповідної заяви);

Разом з тим, при визначенні процесуальних строків слід зважати на те, що законодавство в більшості випадків надає антидемпінговим органам можливість коригувати та подовжувати встановлені процесуальні строки, адже у відповідних нормах використовуються терміни «як правило», або «не більше» та «не менше» тощо. Крім того, норми ч. 1 ст. 6 Закону України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» прямо передбачають можливість Міністерства та Комісії самостійно встановлювати строки для вчинення певних процесуальних дій в рамках конкретного розслідування та приймати рішення про подовження чи поновлення строків при наявності достатніх для цього підстав.

З відповідними процесуальними строками органічно пов’язаний певний перелік процесуальних документів (рішень), які приймаються антидемпінговими органами і несуть певні юридичні наслідки для всіх заінтересованих сторін антидемпінгового процесу. До таких видів рішень відносяться: реєстрація скарги, рішення про порушення антидемпінгової процедури, про порушення антидемпінгового розслідування, про введення попередніх антидемпінгових заходів, про прийняття цінових зобов’язань, про застосування остаточних антидемпінгових заходів, про перегляд антидемпінгових заходів, про поновлення антидемпінгового розслідування, про повернення сум, сплачених понад встановлену демпінгову маржу. Також на будь-якому етапі антидемпінгового процесу може бути прийнято рішення про припинення антидемпінгової процедури або розслідування без застосування антидемпінгових заходів. Крім того, необхідно відзначити ще два специфічні види рішень: про призупинення антидемпінгового розслідування (на строк до 6 місяців), про призупинення стягнення антидемпінгового мита.

Таким чином на основні комбінації певних процесуальних строків, послідовності процесуальних дій, процесуальних документів, що приймаються у відповідності до них, та відмінностей у суб’єктному складі антидемпінгового процесу можна визначити і конкретні стадії даного процесу.

Першою стадією антидемпінгового процесу, що розпочинається з реєстрацією Міністерством антидемпінгової скарги, поданої від імені національного товаровиробника, є антидемпінгова процедура. Ця стадія передує порушенню антидемпінгового розслідування. Іноді її називають «особливою стадією антидемпінгового процесу» [95], хоча, на нашу думку, вживання терміну «особлива стадія» не є коректним, адже в теорії юридичного процесу подібний термін не використовується. До того ж проведення антидемпінгової процедури виступає обов’язковою стадією антидемпінгового процесу, адже Згідно норм ч. 1 ст. 12 Закону України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту»[38] будь-яке антидемпінгове розслідування розпочинається Міністерством з порушення антидемпінгової процедури.

Нормами ч. 9. ст. 12 цього ж Закону визначається, що «У процесі антидемпінгової процедури Міністерство водночас розглядає докази наявності демпінгу та шкоди, які містяться у скарзі, оцінює їх достатність та обґрунтованість, з метою прийняття рішення про порушення антидемпінгового розслідування або про відмову в його порушенні».

Таким чином, стадія антидемпінгової процедури відповідає загальновизнаній у науці адміністративного права стадії порушення адміністративної справи. Законом визначана єдина підстава для порушення антидемпінговогої процедури – подання антидемпінгової скарги від імені національного товаровиробника. Міністерство реєєструє цю скаргу і передає її копію до Комісії. Суб’єктами, що подають антидемпінгову скаргу, можуть бути: національний товаровиробник, фізична або юридична особа, що діє від його імені (ч.1 ст. 12), а також орган державної влади, який володіє доказами демпінгу та шкоди (ч. 2 ст. 12 антидемпінгового Закону).

З огляду на процесуальне значення факту реєстрації антидемпінгової скарги процес її подання до Міністерства та подальшої реєстрації є детально регламентованим. Згідно відповідного Положення, затвредженного наказом МЗЕЗторгу [87] (п. 2), приймання та облік (реєстрація) документів здійснюється уповноваженими на це фахівцями Департаменту антидемпінгових розслідувань та захисту внутрішнього ринку Мінекономіки України, при цьому подані документи перевіряються на відповідність вимогам законодавства. У разі відповідності документів Законам та вимогам даного Положення фахівець засвідчує це своїм підписом та відміткою особистої номерної печатки на супровідному листі та його копії, ставить дату приймання та вхідний номер. А самі документи реєструються у відповідному журналі обліку, згідно вимог одноразової реєстрації. Копія такого супровідного листа з відмітками про реєстрацію видається заявнику. У разі невідповідності скарги та документів законодавству заявник повідомляється, що подані документи можуть бути повернуті.

Таким чином, відмітка про реєстрацію скарги, здійснена уповноваженим фахівцем Міністерства, і є юридичною підставою для порушення антидемпінгової процедури.

Фактично на стадії антидемпінгової процедури Міністерством проводиться перевірка інформації, поданої в антидемпінговій скарзі, при чому ця перевірка здійснюється на підставі інформації, поданої в скарзі та інформації, яка є в розпоряжденні Міністерства економіки чи отримана від інших органів виконавчої влади.

В рамках цієї перевірки підлягають встановленню наступні факти:

1). Чи є подавець скарги належним заявником, тобто чи подана скарга національним товаровиробником або від його імені (скаргу підтримують прямо або опосередковано «сукупність виробників подібного товару або тих із них, сукупне виробництво яких становить основну частину усього обсягу виробництва в країні імпорту цього товару» (ст. 11 антидемпінгового Закону).

2). Чи містить скарга достатні та обгрунтовані докази демпінгу.

3). Чи містить скарга достатні та обгрунтовані докази шкоди, що завдається національному товаровиробнику.

4) Чи містить скарга достані та обгрунтовані докази причинно-наслідкового зв’язку між демпінгом та шкодою.

5). Чи не є фактичний чи потенційний обсяг демпінгового імпорту з країни експорту незначним (менше 3% з однієї країни та менше 7% з групи країн від загального обсягу імпорту даного виду товару)

6). Чи не вважається демпінгова маржа мінімальною (менше 2% експортної ціни).

На основні аналізу всього цього комплексу фактів та лише за наявності позитивних висновків щодо кожного з питань Комісія приймає рішення про порушення антидемпінгового розслідування або про припинення антидемпінгової процедури.

Стадія антидемпінгової процедури обмежена в часі 30-ма днями з дня подання скарги (ч. 11 ст. 12 антидемпінгового Закону [38]), на протязі яких, як правило, повинно бути прийняте відповідне рішення.

Що стосується суб’єктного складу, то на даній стадії суб’єктами антидемпінгового процесу виступають органи, що ведуть антидемпінговий процес – Мінекономіки, Міжвідомча комісія з міжнародної торгівлі, Держмитслужба та заявник, також існує вимога щодо обов’язкового повідомлення компетентних органів країни експорту, таким чином останні теж можуть вважатися включеними до числа суб’єктів антидемпінгової процедури.

Щодо наступного етапу антидемпінгового процесу, то тут ані законодавство, ані наукова література не дає однозначної відповіді. Так, і національне, і міжнародне законодавство використовує термін антидемпінгове розслідування. Дане антидемпінгове розслідування «проводиться з метою встановлення фактів демпінгу та шкоди» (ч. 2 ст. 13 антидемпінгового Закону). При чому формально термін антидемпінгове розслідування охоплює всю сукупність процесуальних дій від публікації рішення про його ініціювання до припинення розслідування із або без застосуванням антидемпінгових заходів. Разом з тим, за думкою С. Осики «будь-яке антидемпінгове розслідування має два важливих періоди – попередній (до дати застосування попередніх антидемпінгових заходів) та остаточний (до дати застосування остаточних антидемпінгових заходів) [97, 393]. Але ми вважаємо, що погляд на антидемпінгове розслідування як на єдину процесуальну стадію, поділену на два етапи, не до кінця розкриває сутність та специфіку процесуальних дій, що виконуються в його рамках, адже в цьому випадку фактично поєднуються комплекси процесуальних дій, пов’язані із збиранням і оцінкою доказів та із вирішенням конкретної справи по суті.

В той же час, ще у 1973 р. Є.В Додін підкреслював виключну важливість та певну процесуальну відособленість пізнавальної діяльності органів виконавчої влади, спрямованої на з’ясування фактичних обставин справи. За його думкою доказування для органів управління є такою ж необхідною умовою встановлення істини в справі, як і для судово-слідчих органів [24, 39 – 40].

Саме подібні аргументи і дають підстави для розділення процесуальних стадій попереднього адміністративного розслідування та вирішення справи по суті, з огляду на принципові відмінності у тих процесуальних завданнях, що вирішуються на кожній із стадій. Так, в розумінні адміністративно-юрисдикційного процесу попереднє адміністративне розслідування це – система обов’язкових процесуальних дій, які проводяться органом адміністративної юрисдикції для збирання доказів, встановлення об’єктивної істини у справі і спрямовані на забезпечення підготовки матеріалів справи по суті. Попереднє адміністративне розслідування проводиться для виявлення обставин, що мають значення для правильного вирішення справи [20, 176].

Таким чином, ми вважаємо за необхідне в рамках вживаного в законодавстві терміну «антидемпінгове розслідування» виділяти дві окремі процесуальні стадії – попереднє антидемпінгове розслідування, яке здійснюється, насамперед, з метою збирання необхідної інформації та доказів, та остаточне антидемпінгове розслідування, в рамках якого на основі зібраних доказів та з урахуванням аргументів заінтересованих сторін вирішується справа по суті.

Наприклад, законодавство США взагалі оперує поняттями «попереднє визначення демпінгу» та «попереднє визначення шкоди», які передують відповідним остаточним визначенням та мають юридичне значення для переходу до наступної стадії антидемпінгового процесу [155, ІІ-13].

Стадія попереднього антидемпінгового розслідування розпочинається з публікації у газеті «Урядовий Кур’єр» рішення Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі про ініціювання антидемпінгового розслідування та завершується з прийняттям рішення про застосування або не застосування попередніх антидемпінгових заходів.

Термін «попереднє» для визначення даної стадії антидемпінгового розслідування обумовлюється тим, що основним завданням, яке вирішується, є збір та перевірка інформації та доказів, необхідних для подальшого вирішення справи. Всі висновки, які робляться на даній стадії, носять попередній характер, що підтверджується навіть термінологією, яка використовується в законодавстві: «попередні висновки щодо наявності демпінгу та шкоди» (ч. 3 ст. 14 антидемпінгового Закону [38]), «попередні антидемпінгові заходи» тощо.

Законодавством, як вже зазначалося вище, передбачені строки для прийняття рішення про застосування або ні попередніх антидемпінгових заходів – не раніше 60-ти днів і не пізніше ніж через дев’ять місяців з дня порушення розслідування, (ч 2 ст. 14 антидемпінгового Закону).

Таким чином, ми можемо говорити про мінімальні (60 днів) та максимальні (дев’ять місяців) строки попереднього антидемпінгового розслідування.

В рамках стадії попереднього антидемпінгового розслідування виділяють щонайменше чотири етапи, до яких відносять групи процесуальних дій, пов’язаних із збором та обробкою інформації, що надходить з України та з країн експорту, розрахунками демпінгової маржі та шкоди, остаточною перевіркою інформації та доказів, підготовкою проектів пропозицій Мінекономіки та рішення Комісії стосовно попередніх антидемпінгових заходів [96, 72].

Однак, на нашу думку, на першому етапі попереднього антидемпінгового розслідування антидемпінговими органами здійснюються дуже важливі процесуальні дії, пов’язані з формуванням кола суб’єктів антидемпінгового процесу.

Так, згідно п. 3 ст. 13 Закону України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» [38] Міністерство надсилає так звані «антидемпінгові запитальники» відомим експортерам, імпортерам, компетентним органам країни експорту та іншим сторонам антидемпінгового розслідування, яких вважає за необхідне залучити до участі в антидемпінговому розслідуванні. Тим самим визначається коло суб’єктів антидемпінгового процесу, що мають статус сторін антидемпінгового розслідування.

В даному аспекті важливе процесуальне значення має строк в 34 дні з моменту надсилання запитальників, в який сторони розслідування повинні надіслати свої відповіді, тобто визначитись щодо своєї співпраці або не співпраці з антидемпінговими органами і тим самим отримати або позбавити себе можливості подавати докази на підтримку своєї позиції.

Факт співпраці або не співпраці сторін з антидемпінговими органами безпосередньо впливає і на строки антидемпінгового розслідування, адже у разі відсутності відповідей експортерів та імпортерів, попередні розрахунки здійснюються на підставі інформації скарги та інформації, отриманої з третіх джерел, яка на цей час вже, як правило, є в розпорядженні Міністерства.

Крім того, Міністерством здійснюється реєстрація заінтересованих сторін розслідування та розглядаються їх вимоги щодо проведення слухань з питань, пов’язаних з даним розслідуванням. В рішенні про порушення антидемпінгового розслідування вказують строки, в які особа може зареєструватися в якості заінтересованої сторони та подати в письмовому вигляді коментарі та інформацію щодо розслідування. Як правило, такі строки складають 30 днів з початку розслідування для реєстрації заінтересованих сторін та 60 днів для подачі інформації та коментарів (Див. напр. Рішення Комісії № АД-123/2006/143-38) [126].

Другим етапом попереднього антидемпінгового розслідування можна вважати етап безпосереднього збирання, обробки та перевірки інформації та доказів. Джерелами цих доказів виступають інформація, сторін антидемпінгового розслідування та заінтересованих сторін, інформація отримана Міністерством від органів виконавчої влади України.

Необхідно відзначити певні особливості у трактуванні правил відносності та допустимості доказів, що використовуються на всіх стадіях антидемпінгового процесу. Так, у загальному розумінні процесуальної діяльності органів виконавчої влади під доказами розуміють усі юридичні дані, що використовуються для встановлення обставин юридичної справи відповідно до принципу об’єктивної істини [24, 45].

На відміну від цього антидемпінгове законодавство значно звужує як види, так і джерела доказів, що використовуються в антидемпінговому процесі, до того ж визнаючи лише одну – письмову форму доказів. Адже не дивлячись на те, що законодавство передбачає проведення усних слухань і консультацій, «інформація, надана заінтересованими сторонами в усній формі враховується Міністерством у процесі антидемпінгового розслідування за умови, що вона буде подана у письмовій формі» (ч. 7 ст. 13 антидемпінгового Закону). Необхідно відмітити, що крім подання інформації на паперових носіях, допускається і подання інформації в електронному вигляді. Зокрема, згідно п. 2 Додатку ІІ Угоди про застосування ст. VI ГАТТ «органи влади можуть вимагати, щоб заінтересована сторона надала свої відповіді на конкретному носії (наприклад, на комп’ютерній стрічці) або в електронному вигляді».

Крім того, існує вимога і щодо мови подання доказів. Так, «відомості, письмові докази та інша інформація, подані Міністерству, Службі або Комісії відповідно до цього Закону, враховуються ними у процесі антидемпінгового розслідування за умови їх викладення державною мовою України» (ч. 2. ст. 4 антидемпінгового Закону).

Також існує правило «періоду розслідування», згідно якого Міністерством визначається проміжок часу якого повинні стосуватися подані докази. У відповідності до ч. 2 ст. 13 антидемпінгового Закону «період розслідування обирається, як правило, строком до одного року, але не менше шести місяців, що безпосередньо передують порушенню антидемпінгової процедури. В окремих випадках період розслідування може перевищувати один рік. Відомості, які не стосуються періоду розслідування, як правило, не враховуються».

Слід зазначити, що в рамках антидемпінгового процесу знаходить своє підтвердження підхід ряду науковців-адміністративістів, за якого докази розглядаються не лише як сама інформація, але й як певне джерело відомостей [12, 131]. Більше того, в світовій практиці антидемпінгового регулювання існують стандарти, за якими певні джерела доказів кореспондують певним фактам, що підлягають доказуванню. Так, як правило, «демпінгові межі розраховуються на основі відповідей експортерів, а шкода визначається на основі відповідей національних виробників і імпортерів» [73, 158]. При цьому інформація, отримана із третіх джерел – від інших заінтересованих, органів виконавчої влади, використовується, насамперед, для перевірки інформації поданої сторонами антидемпінгового розслідування. Здійснення висновків на лише на основі інформації заявника або інформації третіх сторін можливо лише у випадку відмови експортерів співробітничати з антидемпінговими органами.

Основні способи перевірки Міністерством отриманої від заінтересованих сторін інформації визначені нормами ч. 4 та 5 ст. 13 Закону України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» [38], і вони полягають в:

1) одержанні від органів виконавчої влади в країні імпорту інформації, документів, матеріалів, необхідних для проведення антидемпінгового розслідування;

2) наданні доручень іншим органам виконавчої влади в країні імпорту здійснювати перевірки або заходи контролю за діяльністю імпортерів, продавців і українських виробників;

3) здійсненні в інших країнах перевірки інформації, одержаної від заінтересованих сторін, за згодою відповідної заінтересованої сторони та при відсутності заперечення з боку офіційно повідомлених компетентних органів заінтересованої країни.

Наступним етапом є попереднє визначення демпінгу та шкоди. Попередній висновок щодо наявності демпінгу та шкоди, яка є його наслідком, здійснюється Міністерством у відповідності до правил, встановлених ст.ст. 7 – 10 антидемпінгового Закону [38]. Наявність позитивного попереднього висновку Міністерства є необхідною умовою для застосування попередніх антидемпінгових заходів (п. 5 ч. 1 ст. 14 антидемпінгового Закону). Граничні строки для здійснення Міністерством попередніх визначень передбачені ч. 3-5 ст. 14 антидемпінгового Закону для випадків: відмови сторін антидемпінгового розслідування у проведені перевірок за межами України (не пізніше 75 днів); та для товарів з короткочасним промисловим циклом (не пізніше 60 днів); вимоги члена Комісії щодо термінового застосування попередніх антидемпінгових заходів (не пізніше 10 днів з дня отримання відповідно оформленої вимоги).

Останнім етапом попереднього антидемпінгового розслідування є підготовка та прийняття пропозиції Міністерства та рішення Комісії про запровадження або ні попередніх антидемпінгових заходів.

Згідно норм ч. 6 ст. 14 антидемпінгового Закону до завершення антидемпінгового розслідування Міністерство встановлює достатність доказів, що містяться в інформації заявників, заінтересованих сторін, органів виконавчої влади в країні імпорту щодо наявності демпінгу та шкоди і доцільності застосування попередніх антидемпінгових заходів. Про ці висновки Міністерство інформує Комісію.

Не пізніше ніж за 10 днів до можливої дати застосування попередніх антидемпінгових заходів Міністерство може поінформувати заінтересовані сторони про підстави внесення на розгляд Комісії пропозиції про застосування зазначених заходів. Заінтересовані сторони можуть подати до Міністерства свої коментарі з цього питання, які розглядаються, якщо надійшли не пізніше ніж за 5 днів до прийняття Комісією відповідного рішення.

При чому Комісія може прийняти рішення про запровадження попередніх антидемпінгових заходів навіть за висновку Міністерства про відмову у їх застосуванні. Таке рішення може бути прийняте на обґрунтовану вимогу члена Комісії або заінтересованого національного товаровиробника, або за ініціативою Міністерства у разі виявлення нових доказів наявності демпінгу та шкоди. Відповідне рішення публікується в газеті «Урядовий кур’єр».

Рішення Комісії про застосування або ні попередніх антидемпінгових заходів має величезне юридичне значення в рамках антидемпінгового процесу. Так, згідно ч. 2 ст. 16 рішення Комісії про не застосування антидемпінгових заходів, прийняте кваліфікованою більшістю, є підставою для припинення антидемпінгового розслідування. З іншого боку, позитивне рішення Комісії є підставою для переходу до наступної стадії – остаточного антидемпінгового розслідування, адже наявність рішення про застосування попередніх антидемпінгових заходів є однією з необхідних умов для застосування остаточного антидемпінгового мита (п. 2. ч. 5 ст. 16 антидемпінгового Закону). Також, на стадії остаточного антидемпінгового розслідування, за наявності рішення про застосування попередніх антидемпінгових заходів, можливе застосування процедури зупинення розслідування без застосування попереднього або остаточного антидемпінгового мита через прийняття Комісією добровільного письмового зобов’язання від експортера про перегляд його цін або припинення експорту за демпінговими цінами товару (ст. 15 антидемпінгового Закону).

Таким чином, на стадії остаточного антидемпінгового розслідування відбувається вирішення антидемпінгової справи по суті та приймається рішення про обрання необхідного засобу регулювання міжнародної торгівлі або у вигляді остаточного антидемпінгового мита при точному визначенні його ставки, або у вигляді добровільних цінових зобов’язань. В будь-якому провадженні адміністративного характеру на даній стадії здійснуюються три основні комплекси процесуальних дій:

1) дається юридична оцінка зібраної інформації;

2) повно та всебічно досліджуються матеріали справи з метою встановлення об’єктивної істини;

3) приймається конкретне рішення [10, 24].

В науці адміністративного права досить поширеною є думка, що саме на стадії розгляду справи та прийняття рішення найбільш повно реалізуються мета та завдання будь-якого адміністративного провадження. Крім того, якість виконання процесуальних дій на цій стадії в найбільшій мірі впливає на об’єктивність вирішення справ. З огляду на подібні міркування ця стадія вважається головною, якій підпорядковані попередні стадії адміністративного провадження [55, 147].

На стадії остаточного антидемпінгового розслідування антидемпінговими органами здійснюються: обробка коментарів заінтересованих сторін, остаточні визначення демпінгу та шкоди, повідомлення заінтересованих сторін про можливе запровадження остаточного антидемпінгового мита та підготовка проектів пропозицій Міністерства та рішення Комісії тощо [101, 413].

Початком остаточного антидемпінгового розслідування слід вважати дату публікації і, відповідно, вступу в силу рішення Комісії про запровадження попередніх антидемпінгових заходів.

Важливим, хоча і факультативним, етапом в проведенні остаточного антидемпінгового розслідування слід вважати прийняття добровільних зобов’язань експортерів згідно процедури, передбаченої ст. 15 антидемпінгового Закону [38]. Подібна конструкція є в більшій мірі характерною для господарського або цивільного процесу, які передбачають врегулювання справи шляхом прийняття мирової угоди. В наявності подібного механізму проявляється одна з особливостей антидемпінгового процесу, порівняно з традиційними видами адміністративних проваджень. Прийняття подібних зобов’язань можливо або за пропозицією експортерів, або за пропозицією Міністерства. Зобов’язання надаються в письмовому вигляді.

Законодавство передбачає граничний строк – 60 днів з дня прийняття рішення Комісії про застосування попередніх антидемпінгових заходів для подання заінтересованими сторонами добровільних зобов’язань (ч. 2 ст. 15 антидемпінгового Закону).

Передбачено два види добровільних зобов’язань експортера. Перший стосується підвищення цін, що здійснюється відповідно до зобов’язань експортера щодо припинення демпінгового імпорту. Це підвищення цін не повинно бути вищим, ніж це необхідно для усунення демпінгової маржі, але може бути меншим від розміру демпінгової маржі, якщо зазначене підвищення є достатнім для ліквідації шкоди, яка заподіюється національному товаровиробнику демпінговим імпортом.

Другий вид зобов’язань має місце в тому випадку, коли національним товаровиробником визнається сукупність виробників окремого регіону, експортерам надається можливість запропонувати відповідно до цієї статті зобов’язання щодо імпорту на відповідні ринки.

Подібні пропозиції розглядаються Міністерством на предмет того, чи є вони достатніми для ліквідації впливу демпінгу, який заподіює шкоду. За необхідності проводяться консультації та слухання за участю заінтересованих сторін. У разі позитивного визначення Міністерство подає відповідну пропозицію разом із зобов’язаннями експортера Комісії, яка затвреджує їх своїм рішенням.

В більшості випадків рішення Комісії про прийняття добровільних зобов’язань тягне за собою припинення антидемпінгового розслідування без застосування попередніх або остаточних антидемпінгових заходів, крім випадків виявлення нових фактів демпінгу, виявлення недостатності зобов’язань для усунення шкоди. У разі здійснення Міністерством негативного остаточного визначення демпінгу та шкоди рішення про затвердження зобов’язань, як правило, втрачає силу.

Разом з тим, якщо експортери не пропонують зобов’язань щодо припинення демпінгового імпорту або не погоджуються з відповідними пропозиціями Міністерства, це ніяким чином не впливає на антидемпінгове розслідування (ч. 2 ст. 15 антидемпінгового Закону).

Ключовим етапом остаточного антидемпінгового розслідування, на якому надається юридична оцінка зібраних доказів та інформації, слід вважати здійснення остаточних визначень демпінгу та шкоди.

Згідно ч. 5 ст. 16 Закону України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» підставами для прийняття рішення Комісії про застосування остаточних антидемпінгових заходів є:

- остаточний позитивний висновок Міністерства щодо наявності демпінгу та шкоди, яка є наслідком цього демпінгу (відповідно до правил ст.ст. 7 – 10 антидемпінгового Закону)

- висновок Міністерства, що національні інтереси потребують застосування антидемпінгових заходів (відповідно до правил ст. 36 антидемпінгового Закону).

У разі застосування попередніх антидемпінгових заходів відповідна пропозиція Міністерства повинна бути подана до Комісії не пізніше ніж за місяць до закінчення строку дії цих заходів.

Процесуальні права заінтересованих сторін на даному етапі забезпечуються шляхом:

- можливості вимагати від Міністерства надання остаточної інформації щодо підстав застосування попередніх антидемпінгових заходів, мотивів подання Комісії рекомендацій щодо застосування остаточних антидемпінгових заходів або припинення розслідування (ст. 33 антидемпінгового Закону);

- можливості вимагати від Міністерства розрахунки, на підставі яких прийматиметься остаточне рішення, якщо сторона вважає, що мала місце помилка виконавців (ст. 35 антидемпінгового Закону);

- подання коментарів щодо визначень зроблених Міністерством та щодо виправлення виявлених помилок виконавців.

Згідно положень ч. 5 ст. 15 антидемпінгового Закону антидемпінгове розслідування припиняється, як правило, відповідно до рішення Комісії про застосування остаточних антидемпінгових заходів. Таким чином останнім етапом остаточного антидемпінгового розслідування слід вважати етап підготовки та прийняття рішення. Відповідне рішення приймається Комісією за пропозицією Міністерства.

Згідно норм ч. 6 ст. 16 антидемпінгового Закону у відповідному рішенні Комісія:

1) визначає кожного постачальника товару, імпорт якого в країну імпорту є об’єктом застосування остаточних антидемпінгових заходів, або у разі неможливості визначити всіх постачальників – країну або країни експорту.

2) встановлює розмір ставки остаточного антидемпінгового мита, яким обкладається товар постачальника (виробника, експортера, імпортера), імпорт якого в країну імпорту є об’єктом застосування антидемпінгових заходів. Якщо неможливо визначити постачальника (виробника, експортера, імпортера), у цьому рішенні визначається розмір ставки остаточного антидемпінгового мита для відповідної країни експорту.

Факультативною стадією антидемпінгового процесу можна вважати стадію судового оскарження прийнятих рішень. Можливість судового оскарження вважається однією з важливих гарантій дотримання законності в антидемпінговому процесі. При чому необхідність надання такої можливості прямо передбачена нормами ст. 13 Угоди про застосування ст. VI ГАТТ 1994 [139] і є стандартом для національної антидемпінгової практики. Подібний стандарт обумовив включення до Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність» [40] спеціальної норми, яка передбачає, що рішення про застосування антидемпінгових заходів може бути оскаржене в судовому порядку протягом місяця від дати запровадження відповідних заходів. Оскарження відбувається у відповідності до правил, передбачених Кодексом адміністаративного судочинства України [58].

Наступною стадією є стадія виконання рішення про застосування остаточного антидемпінгового мита. Значення цієї стадії полягає в тому, що в її ході «отримує логічне завершення вся діяльність по адміністративній справі», до того ж «без неї все провадження по справі приктично втрачає зміст, перетворюється на пусту формальність» [10, 24].

Безпосереднє стягнення антидемпінгового мита здійснюється митними органами. Разом з тим, Міністерство та Комісія приймають активну участь на стадії виконання рішень. Ця участь полягає у можливості введення режиму реєстрації контрактів на імпорт товарів, що є предметом антидемпінгового розслідування та введення режиму ліцензування такого імпорту (ст 28 антидемпінгового Закону [38]). Подібне рішення приймається Комісією за пропозицією Міністерства та реалізується останнім.

На данній стадії Комісія також може за заявою заінтересованої сторони прийняти рішення про повернення сум, сплачених понад фактично встановлену величину демпінгової маржі.

І, нарешті, існує можливість поновлення антидемпінгового розслідування у випадку, якщо застосовані заходи не дають нележного ефекту.

Останньою стадією антидемпінгового процесу слід вважати стадію перегляду рішень. Законом України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» [38] передбачено чотири види переглядів:

1) перегляд антидемпінгових заходів у зв’язку із закінченням строку їх застосування (ст. 19),

2) проміжний перегляд антидемпінгових заходів (ст. 20),

3) перегляд антидемпінгових заходів для визначення індивідуальних величин демпінгової маржі для нових експортерів та виробників (ст. 21),

4) прискорений перегляд (ст. 22).

За результатами переглядів Комісія на підставі відповідного звіту Міністерства може прийняти одне з таких рішень:

1) анулювати або продовжити антидемпінгові заходи відповідно до статті 19 антидемпінгового Закону,

2) анулювати, продовжити або змінити антидемпінгові заходи відповідно до статей 20, 21 та 22 антидемпінгового Закону.

Процедура переглядів здійснюється у відповідності до правил ст.ст. 12 та 13 антидемпінгового Закону, за винятком встановлених ними процесуальних строків. Перегляд антидемпінгових заходів здійснюється у стислі строки і повинен закінчуватися, як правило, не пізніше ніж через 12 місяців від дати його порушення (ч. 4 ст. 18).

Проміжний перегляд ініціюється за заявою заінтересованої сторони антидемпінгового розслідування. Ініціювання такого перегляду можливо лише за умови, що від дати застосування остаточних заходів пройшло не менше року. За рішенням Комісії діючи антидемпінгові заходи можуть бути або анульовані, або змінені, при чому як зменшені так і збільшені у відповідності до перевірки фактів, викладених в заяві.

Перегляд антидемпінгових заходів для визначення індивідуальних величин демпінгової маржі для нових експортерів та виробників ініціюється за рішенням Комісії з метою справедливого застосування антидемпінгових заходів щодо експортерів, які були суб’єктами розслідування але не експортували товар в період розслідування або для нових експортерів, які не були суб’єктами розслідування.

Прискорений перегляд ініціюється за заявою експортера, товари якого обкладаються остаточним антидемпінговим митом та який не був суб’єктом первісного антидемпінгового розслідування з причин, інших, ніж відмова від співробітництва з Міністерством.

Ініціювання перегляду для нових експортерів та прискореного перегляду передбачає зупинення справляння діючого антидемпінгового мита по відношенню до суб’єктів цих переглядів та запровадження обов’язкової реєстрації контрактів на імпорт в Україну (ст. 28 антидемпінгового Закону) з метою можливого відновлення справляння антидемпінгового мита.

В той же час перегляд антидемпінгових заходів у зв’язку із закінченням строку їх застосування має істотні процесуальні особливості, що спонукає відрізняти стадію перегляду рішень в рамках антидемпінгового процесу від стадії оскарження рішень, яка є притаманною загальній структурі адміністративного процесу.

По-перше, усі види перегляду рішень здійснюються тим самим органом, що і прийняв це рішення – Міжвідомчою комісією з міжнародної торгівлі.

По-друге, перегляд антидемпінгових заходів у зв’язку із закінченням строку їх застосування не можна вважати факультативною стадією, адже здійснення певних процесуальних дій в рамках цієї стадії є обов’язковим. Наприклад, це стосується обов’язку Міністерства опублікувати протягом першого півріччя останнього року строку застосування антидемпінгових заходів у газеті «Урядовий кур’єр» повідомлення про дату закінчення строку застосування цих заходів (ч. 1 ст. 19 антидемпінгового Закону). Це правило повинно забезпечити право національного товаровиробника або заінтересованого органу виконавчої влади подати вимогу щодо перегляду антидемпінгових заходів. Подібна скарга повинна бути подана до Міністерства не пізніше ніж за три місяці до закінчення п’ятирічного терміну дії антидемпінгових заходів (ч. 3 ст. 19 антидемпінгового Закону).

Нарешті, перегляд антидемпінгових заходів у зв’язку із закінченням строку їх застосування має особливе процесуальне значення для загальних строків дії антидемпінгових заходів і, відповідно, для визначення кінцевої дати антидемпінгового процесу. Так, ініціювання даного перегляду подовжує строк дії антидемпінгових заходів до прийняття Комісією нового рішення (ч. 2 ст. 19 антидемпінгового Закону). В той же час, якщо за три місяці до завершення строку дії рішення Комісії про запровадження остаточних антидемпінгових заходів жодна із заінтересованих сторін не подасть заяви про перегляд, це тягнутиме за собою закінчення дії у визначений строк.

Зроблений нами аналіз дозволяє визначити ключові принципи побудови структури антидемпінгового процесу.

Так, структура антидемпінгового процесу, з огляду на його адміністративний характер, включає в себе основні структурні елементи, характерні для більшості адміністративних проваджень, адже антидемпінговий процес здійснюється органами виконавчої влади в рамках їх управлінської діяльності. Але, разом з тим, «функції державного управління в будь-якій галузі, сфері діяльності мають свої особливості, що проявляється в специфіці окремих видів адміністративно-процесуальних проваджень» [10, 24]. Ця обставина обумовлює той факт, що деякі стадії, етапи та процесуальні дії в рамках антидемпінгового процесу мають власну, властиву лише антидемпінговому процесу специфіку.

Антидемпінговий процес розпочинається з реєстрації Мінекономіки антидемпінгової скарги, поданої національним товаровиробником або від його імені. Цей факт є юридичною підставою початку антидемпінгового процесу. Датою закінчення антидемпінгового процесу, як правило, є дата закінчення стягнення остаточного антидемпінгового мита, про що Міністерством публікується відповідне повідомлення.

Стадіями антидемпінгового процесу є: 1) антидемпінгова процедура, 2) попереднє антидемпінгове розслідування, 3) остаточне антидемпінгове розслідування, 4) стадія судового оскарження, 5) стадія виконання рішення про застосування остаточноого антидемпінгового мита, 6) стадія перегляду рішень.

Названі стадії відрізняються певною обособленістю процесуальних дій, суб’єктним складом та основними завданнями, що реалізуються в їх рамках. Антидемпінгове законодавство визначає відповідні процесуальні строки як для кожної із стадій, так і для окремих процесуальних етапів та дій. Кожна стадія завершується прийняттям Міжвідомчою комісією з міжнародної торгівлі відповідного процесуального документу – рішення, в якому зазаначаються результати вчинених на даній стадії дій.

Разом з тим, можна відзначити, що існують шляхи підвищення ефективності нормативно-правового регулювання антидемпінгового процесу.

Так, по-перше, є необхідним більш чітке визначення окремих стадій в Законі України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» та зміни структури даного законодавчого акту у відповідності до окремих процесуальних стадій та етапів, як це має місце в кодифікованих актах.

По-друге, необхідним є закріплення на законодавчому рівні процесуального статусу деяких визначень та документів, які приймаються Міністерством економіки в рамках розслідування та які мають велике значення для вирішення питань щодо продовження або припинення антидемпінгового процесу. Зокрема, таких як: «попереднє визначення демпінгу та шкоди», «остаточне визначення демпінгу та шкоди», «пропозиція щодо цінових зобов’язань», як це здійснено, наприклад, в антидемпінговому законодавстві США.

Нарешті, для підвищення ефективності розслідування та обґрунтованості прийнятих рішень варто здійснити поділ певних процесуальних завдань щодо окремого визначення демпінгу, шкоди та причинно-наслідкового зв’язку між ними між Міністерством, Службою та Комісією, як це має місце, наприклад в Канаді, або між окремими підрозділами Міністерства, як це реалізовано в рамках діяльності окремих Генеральних управлінь Комісії ЄС.

Дані зміни, на нашу думку, сприяли би підвищенню прозорості, економічності та ефективності антидемпінгового регулювання в Україні.