Соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления

Здесь мы стремимся прояснить принципы, которые должны лежать в основе деятельности техноструктур местных органов власти.

Текст Хартии

Статья 6. пункт 1 Хартии:

“Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление”.

Официальный комментарий

Статья 6 рассматривает вопрос структуры административных служб местных органов власти. Общие принципы организации этих административных служб, как правило, определяются центральным или региональным законодательствами. Однако местные власти должны иметь возможность создавать свои собственные структуры в целях учета местных условий. Роль региональных или центральных органов власти в этой сфере должна носить ограниченный характер, они не могут навязывать органам местного самоуправления жесткие структуры.

Российский комментарий

Конституция Российской Федерации закрепила самостоятельность местного самоуправления, отделив его органы от системы государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Вопрос о структуре органов местного самоуправления может решаться населением как непосредственно, так и через избираемые им органы. При всех условиях они не могут назначаться или лишаться своих полномочий “сверху”, их состав не должен согласовываться с государственными властными структурами. Федеральный закон 1995 года связывает, но существу, решение этого вопроса с принятием устава муниципального образования, в котором, согласно ст.6, указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Устав принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Однако это не исключает возможности утверждения на местном референдуме отдельно структуры органов местного самоуправления, которая должна затем найти свое воплощение в уставе муниципального образования, принимаемым представительным органом местного самоуправления. В этом случае представительный орган при принятии устава не вправе вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления, утвержденную на местном референдуме.

Федеральный закон (ст. 1 и 14) устанавливает, что каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления. Вместе с тем закон допускает возможность осуществления в отдельных поселениях полномочий представительного органа собраниями (сходами) граждан (ст. 15). Помимо представительного органа местного самоуправления муниципальное образование должно определить в своем уставе, какие органы, должностные лица и на основе каких принципов должны осуществлять исполнительно-распорядительные функции в системе местного самоуправления.

Федеральный закон предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных организационных схем, моделей построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на местном уровне.

Устав муниципального образования, принимаемый представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, определяет вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на его территории национальных групп и общностей, коренных народов с учетом исторических и иных местных традиций, другие вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Самостоятельность местного самоуправления предполагает обеспечение его финансово-экономической самостоятельности: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и утверждают бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Однако в условиях серьезного экономического кризиса в России решение этой задачи сталкивается с большими трудностями.

Текст Хартии

Статья 6. пункт 2 Хартии:

"Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе".

Официальный комментарий

Параллельно встает вопрос набора квалифицированного персонала, который был бы способен приспосабливаться к местным условиям. Удовлетворительное решение этого вопроса зависит, естественно, от отношения к кадрам в административных структурах, тех перспектив, которые перед ними открываются (заработная плата, продвижение по службе, последующее повышение квалификации и т.д.).

Российский комментарий

В России статус персонала органов местного самоуправления определяется законодательством о муниципальной службе. Федеральный закон 1995 г. рассматривает муниципальную службу как профессиональную деятельность па постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий (ст.1). Ст. 21 закона определяет, кто является муниципальными служащими: это лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. Сюда не входит технический персонал.

Муниципальная служба является самостоятельным институтом местного самоуправления. Расходы, связанные с содержанием органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляются за счет местных бюджетов. Вместе с тем данный институт связан с институтом государственной службы, так как время на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе. Это не только приравнивает муниципальных служащих к государственным служащим в части предоставления им льгот и гарантий, но и создает возможность для “безболезненного” перехода из одной системы службы в другую, что имеет важное значение для карьеры служащего, сто профессионального роста. А это в свою очередь способствует повышению эффективности как муниципальной, так и государственной службы. При этом следует учитывать, что органы местного самоуправления могут осуществлять в соответствии с законом отдельные государственные полномочия.

Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется уставом муниципальной службы в соответствии с законом субъекта Федерации и федеральными законами, в том числе “Об основах муниципальной службы в РФ”. В соответствии с этими законами муниципальные образования регулируют статус служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, требования к должностям этой службы. Они занимаются организацией муниципальной службы, установлением и обеспечением гарантии муниципальных образований для муниципальных служащих.

Федеральный закон определяет права, обязанности муниципальных служащих, а также ограничения, связанные с этой службой.