Функции местных властей

Не существует двух стран, о которых можно было бы сказать, что их системы местного самоуправления абсолютно идентичны, особенно в той части, которая касается их функций. Тем не менее можно утверждать, что органы местного самоуправления выполняют две основные функции:

— они призваны гарантировать общественный порядок на местном уровне;

— они предоставляют гражданам различные услуги. Что касается первой функции (гаранта общественного порядка), то имеется в виду следующее:

— они ведут различного рода регистрацию: местожительства населения, рождения, недвижимости, компаний и частных предпринимателей и т. д. Если имеется необходимость в регистрации каких бы то ни было актов, то местные власти обязаны ее вести. Некоторые виды регистрации осуществляются традиционно на местном уровне (место, где человек родился, приобретена недвижимость и т. д.).

—- регулирование экономической деятельности на местах путем предоставления или отказа в предоставлении специальных разрешений, касающихся, например, строительства зданий, учреждения коммерческого дела, создания промышленного предприятия и т. п. Они также регулируют время работы магазинов и движение транспорта. Истоки общественной жизни кроются в местных общинах, и именно на этом уровне прежде всего нужна регулирующая деятельность.

Что касается второй основополагающей функции, то среди множества предоставляемых услуг следует упомянуть местный общественный транспорт, образование, здравоохранение, очистка сточных вод, водоснабжение и т. д. Нельзя забывать о том, что предоставление услуг должно осуществляться по месту жительства людей, то есть на местном уровне. Естественно, существует немало исключений из этого перечня: во Франции и Италии образование не входит в компетенцию местных властей; во Франции в компетенцию местных властей не входит и здравоохранение; в Италии органы местного самоуправления не занимаются регистрацией собственности.

Российский комментарий

Функции местного самоуправления в России, как и в других странах, обусловлены его природой, его местом в системе управления, теми задачами и целями, к достижению которых направлена деятельность муниципального самоуправления. С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти, задач, решаемых в процессе местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции:

1) обеспечение населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных и коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка;

6) защита интересов и нрав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами.

Уровни местного самоуправления

Существуют три уровня местного самоуправления. Начиная с самого низшего уровня к самому высокому мы видим:

1. Муниципальный уровень.

2. Уровень округов или провинции.

3. Региональный уровень.

Муниципальный уровень представлен повсюду.

Уровень провинций или округов имеется в Великобритании, Франции, Италии, Бельгии, Нидерландах, Дании и Австрии.

Региональный уровень представлен в Испании, Франции и Италии.

В Германии, Австрии и Бельгии также есть третий уровень управления — федеральный. Другими словами, здесь отсутствуют регионы, но действуют государства, объединенные в федерацию.

Швейцария представляет собой федеративное государство, но в ней есть только два уровня управления, которые находятся ниже федерального уровня: кантоны (называемые также республиками) и муниципалитеты.

Здесь важно иметь в виду, что вышестоящий уровень управления должен иметь такие же взаимоотношения с нижестоящим уровнем, какие имеют место между центральным правительством и местными органами власти.

Российский комментарий

В отличие от стран Западной Европы, где местное самоуправление действует не только на уровне муниципалитетов, но и па провинциальном и региональном уровнях, в России право па местное самоуправление осуществляется на муниципальном уровне — в городах, сельских поселениях и на иных территориях. Однако и здесь может действовать двухуровневая система (например, город и район в городе). На уровне регионов или, согласно российской терминологии, субъектов Федерации, равно как и на федеральном уровне действуют органы государственной власти.

Законодательство не устанавливает жесткие рамки территориальных пределов осуществления местного самоуправления. В ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации говорится лишь о том, что, во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории России. С учетом этого население любого поселения, независимо от его численности, не может быть лишено нрава на осуществление местного самоуправления (ст. 12 Федерального закона). Во вторых, за основу территориальных пределов Конституция берет не формальные, административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся формы общности населения в виде городских и сельских поселений. Это означает, что территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей.

Федеральный закон (ст. 12) в числе территорий муниципальных образований называет города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы). В той же статье говорится о возможности установления законами субъектов Федерации территорий других муниципальных объединений. Очевидно, что и этом случае понятие “территория” не совпадает с понятием “поселение”. Исходя из этого, правоведы относят к “другим территориям” и не называемые в Конституции и законе разновидности поселений и отдельные части поселения, являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны в пределах городского поселения), по претендующие па формирование в своих границах самостоятельного муниципального объединения.

С другой стороны, речь может идти и о территориях, объединяющих несколько поселений (район, уезд, волость и т. п.). Таким образом, пространственной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами поселений. Поселенческий фактор формирования муниципального образования сочетается в этом случае с территориальным: ведь муниципальное образование всегда привязано к территориальной общности граждан, проживающих в границах поселения, его части или нескольких поселений. Это дает основания сделать вывод о том, что в основе формирования муниципальных образований в России лежит поселенческо-территориальный принцип.

С учетом того, что вопросы территориального устройства входят в ведение субъекта Федерации, последние вправе определять и уровень, на котором создаются муниципальные образования. Территориальная структура местного самоуправления и границы отдельных территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, определяются законами субъектов Федерации. Однако законодатель не может произвольно, не учитывая волеизъявление населения в той или иной форме, определять, что является муниципальным образованием (п. 2 ст. 131). По мнению Конституционного суда, этот уровень “может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации”.

Но эти особенности ни в коей мере не отменяют требования ст. 12 Федерального закона. Присвоение же полномочий самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации позволило отдельным субъектам Федерации на законодательном уровне отождествить муниципальное и территориально-административное образование, установив, что местное самоуправление осуществляется лишь в пределах существующих административно-территориальных границ.