| ||||||||||||||||||
СНОВЫ
ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
ОТ РЕДАКТОРА
Данная публикация, осуществленная в рамках Совместной программы Европейского Союза и Совета Европы для Российской Федерации при финансовой поддержке Правительства Финляндии, стала возможной благодаря сотрудничеству российских специалистов и практиков, представляющих как государственные структуры, так и объединения органов местного самоуправления, с зарубежными экспертами. Исключительно важную роль в становлении и развитии этого сотрудничества сыграли ответственные работники Секретариата Совета Европы. Именно им принадлежит идея подготовки данной брошюры, которая была впервые высказана на одном из заседаний в Страсбурге почти два года назад.
Проект, результатом которого явилась данная брошюра, — всего лишь одно из звеньев в цепи разнообразных дискуссий и обменов мнений по вопросам местного самоуправления, которые на протяжении уже целого ряда лет велись в рамках Совместной программы с нашими зарубежными коллегами. Своего рода камертоном, с помощью которого происходила настройка тональности этих дискуссий, нередко выступала Европейская хартия местного самоуправления, ставшая настольной книгой многих ученых, специалистов и практиков местного самоуправления в период демократических реформ в странах Центральной и Восточной Европы. Хартия имеет непреходящее значение для местного самоуправления. Подписанная от имени Правительства Российской Федерации в феврале 1996 года, Хартия была ратифицирована в полном объеме в апреле 1998 года. Таким образом, ее нормы и принципы стали составной частью правовой системы Российской Федерации.
Составители брошюры хотели бы, что бы, как заметил однажды классик, Хартию не столько почитали, сколько читали. В этом и состоит главный смысл данной публикации, которая может быть использована в качестве методического пособия при изучении Хартии.
Члены рабочей группы выражают искреннюю признательность руководителю Программ сотрудничества со странами Центральной и Восточной Европы в области местного самоуправления Э. Мюллеру-Раппарду, чья неизменная и разносторонняя помощь и поддержка способствовала неуклонному продвижению ее весьма непростой работы над подготовкой брошюры.
Рабочая группа благодарна администратору Программы “местная демократия” (ЛОДЕ) А. Манчини, посвятившего много времени и сил обсуждению с членами рабочей группы рукописи на промежуточных семинарах и заседаниях. Мы признательны за организационную поддержку — неизменно благожелательную и заинтересованную — советнику этой программы А. Сытину.
Особую благодарность выражаем за ценные критические замечания и предложения, сделанные в ходе работы над публикацией зам. начальнику Департамента по проблемам местного самоуправления Министерства региональной политики О.Л. Савранской, советнику Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ, д.э.н. Л.И.Прониной и многим другим нашим коллегам, которые принимали активное и заинтересованное участие в обсуждениях рукописи брошюры.
ПРЕДИСЛОВИЕ
В суматохе сиюминутных политических и экономических вихрей и номенклатурных кризисов, постоянно занимающих первые места в рейтингах общественного внимания, практически незамеченной осталась информация о подписанном Президентом Российской Федерации 11 апреля 1998 года Федеральном законе “О ратификации Европейской хартии местного самоуправления”, практически единогласно принятом обеими палатами Федерального собрания Российской Федерации.
Закон этот состоит всего из одного предложения: “Ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 года, подписанную от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 28 февраля 1996 года”.
Закон лаконичен, но за этими словами — более пяти лет напряженной борьбы и кропотливой рутинной работы по становлению местного самоуправления в России. О том, что эта борьба была и остается напряженной, говорит и тот факт, что с момента подписания Хартии представителем России до ее официальной ратификации (и это наглядно видно из текста закона) прошло более двух лет!
Столь длительный путь объясняется очень жестким противостоянием все эти годы сторонников и противников местного самоуправления.
Минуло почти пять лет со времени принятия новой Конституции России. Закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления, основой которых послужили нормы Европейской хартии местного самоуправления, получают дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и их законодательстве. Этот процесс должен обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства Российской Федерации на принципах демократии и народовластия. Первым шагом в этом направлении стало принятие в августе 1995 года Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации”.
Разработка проекта закона началась еще в марте 1994 года в Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике. В мае того же года была создана объединенная рабочая группа из представителей Федерального собрания, Администрации Президента Российской Федерации, министерств и ведомств, научных учреждений и общественных организаций, которая продолжила работу над проектом. На заседании Правительства Российской Федерации 7 июля 1994 года отмечалось: “... Этот закон является одним из базовых и наиболее важных законов в государственно-правовой реформе, начатой с принятием новой Конституции, так как от него зависит в значительной степени создание эффективной системы власти на местном уровне. На сегодня вопрос о системе местного самоуправления не только вопрос об эффективности работы местных органов власти, а и вопрос о политической стабильности в стране...”.
22 декабря 1994 года за подписью Президента Российской Федерации проект закона, разработанный объединенной группой, был внесен в Государственную Думу.
Параллельно с подготовкой указанного проекта, рядом депутатов Комитета под руководством заместителя председателя Комитета И. В. Муравьева на рассмотрение Государственной Думы был внесен проект с аналогичным названием.
15 марта 1995 года проекты стали предметом рассмотрения Государственной Думы, которая поддержала в первом чтении проект группы депутатов под руководством И.В. Муравьева.
Выиграв политическое противостояние с президентским проектом, депутаты прекрасно понимали все сложности, которые ожидают их проект при рассмотрении Советом Федерации и подписании Президентом Российской Федерации, поэтому от жесткого противостояния сочли целесообразным перейти к максимально возможному объединению достоинств обоих проектов. Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления (а дальнейшая работа над проектом сосредоточилась уже непосредственно в самом Комитете) были рассмотрены целые тома предложений и поправок к проекту закона, поступавшие как от Президента Российской Федерации, Правительства, федеральных министерств и ведомств, депутатов Федерального собрания, органов государственной власти субъектов Федерации, так и от органов и должностных лиц местного самоуправления, общественных организаций. научных институтов, ученых и просто заинтересованных граждан. Всего при подготовке проекта ко второму и третьему чтению было учтено более 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок от 87 субъектов законодательной инициативы. Таким образом, итоговый текст закона, принятый Государственной Думой, можно с полным основанием считать результатом первого опыта реальной совместной законодательной работы Государственной Думы и субъектов Российской Федерации.
Высокую оценку документу дали и эксперты Совета Европы, изучавшие и обсуждавшие его положения с российскими законодателями. Согласно их экспертному заключению, поступившему в Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, проект закона полностью соответствовал требованиям Европейской хартии местного самоуправления.
Перед окончательным рассмотрением законопроекта в Государственную Думу поступили обращения законодательных органов Владимирской, Вологодской. Ивановской, Иркутской, Костромской. Ленинградской, Свердловской, Тверской, Ярославской областей, других субъектов Российской Федерации о необходимости скорейшего принятия закона.
Государственная Дума трижды (!) с поразительным единодушием принимала Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”: в июне — для внесения в Совет Федерации, в июле — в редакции согласительной комиссии с Советом Федерации, в августе. на внеочередном заседании — преодолев квалифицированным большинством вето Совета Федерации. Совет Федерации дважды отклонил закон: сначала по несогласию с отдельными положениями, с созданием согласительной комиссии; а после успешной работы собственной согласительной комиссии, единогласно одобрившей согласованный вариант закона — отклонил полностью. Однако 28 августа 1995 года Президент подписал закон, направленный ему Государственной Думой после преодоления вето Совета Федерации.
С 1 сентября 1995 года (дата опубликования в “Российской газете”) федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” вступил в действие.
Основная задача, решаемая данным законом, — обеспечение САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (главное для закона слово!) местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:
— право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры управления (системы органов государственной власти), реализующей, как правило, интересы государства “вообще” —то есть ориентирование органов местного самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;
— способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения (законодательное наделение необходимой для этого неотъемлемой компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);
— возможность населения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы — то есть наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.
Таким образом. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” — это не только и не столько закон о самостоятельности местной власти (хотя это, безусловно, важнейшее условие), это закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России.
Последующие попытки заблокировать реализацию Закона (прежде всего проведение полномасштабных выборов органов местного самоуправления) потребовали не только принятия на федеральном уровне закона “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, но и неоднократного рассмотрения этой проблемы Конституционным судом Российской Федерации, а также целым рядом судебных инстанций на уровне субъектов Российской Федерации.
Тем не менее, развивавшийся параллельно процесс интегрирования России в Совет Европы привел к тому, что 28 февраля 1996 года министр иностранных дел Российской Федерации наряду с рядом других международных документов подписал от имени Российской Федерации Европейскую хартию местного самоуправления.
С этого момента вопрос реализации конституционных принципов местного самоуправления и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” оказался во многом взаимоувязан с вопросом официальной ратификации Хартии. И хотя Россия должна была завершить процесс ратификации в течение года. этого не произошло ни в 1996, ни в 1997 годах...
Принципиально изменилась ситуация с местным самоуправлением только со второй половины 1997 года, когда федеральная власть стала демонстрировать не только заинтересованность, но и конкретную решимость продолжать реформу местного самоуправления.
Указом Президента Российской Федерации 29 мая 1997 года был создан Совет по местному самоуправлению Российской Федерации в качестве координационного центра, обеспечивающего рассмотрение на федеральном уровне важнейших вопросов развития местного самоуправления. Возглавил Совет Президент Российской Федерации, создав для обеспечения его работы Управление Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.
10 июня 1997 года прошло первое заседание Совета, рассмотревшего вопрос об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации. По результатам обсуждения доклада по данному вопросу вице-премьера Правительства России Олега Сысуева 11 июня 1997 года Президент Российской Федерации подписал Указ № 568 “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации”, определившего основные направления государственной политики в области местного самоуправления на 1997-1998 годы. В соответствии с данным Указом активное становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации является приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства Российской Федерации.
Такой подход принципиально изменил ситуацию не только на федеральном уровне, но и в регионах России. 23 сентября 1997 года Президентом Российской федерации был подписан многострадальный Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, неоднократно ранее отвергавшийся Советом Федерации, а 8 января 1998 года — Федеральный закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”, на этот раз поддержанный и Советом Федерации.
11 апреля 1998 года практически единогласно одобренный обеими палатами Федеральный закон о ратификации Европейской хартии местного самоуправления также был подписан Президентом России.
Прошедшее 29 мая 1998 года очередное заседание Совета по местному самоуправлению Российской Федерации продемонстрировало неизменность курса федеральной власти на развитие местного самоуправления. Рассмотрев вопрос о мерах по реализации Послания Президента Федеральному собранию на 1998 год в части вопросов местного самоуправления Совет, в работе которого наряду с Президентом Российской Федерации приняли участие Председатель Правительства России С. В. Кириенко и все его заместители, признал необходимым разработать Федеральную программу поддержки развития муниципальных образований и создания условий реализации конституционных полномочий местного самоуправления, которая должна стать основополагающим документом федеральной политики в области местного самоуправления на долгосрочную перспективу.
В связи с начавшейся в этом направлении работой интерес к накопленному в различных странах опыту построения и организации деятельности местных органов власти необходим для нашего развития, делает возможным преодоление существующих и предупреждение возможных новых ошибок.
Зарубежный (в том числе и европейский) опыт не носит единообразного характера, так как структуры самоуправления большинства стран отражают их национальные и политические особенности.
Стремление к единству в Европе вызвало необходимость сопоставления систем организации местных органов власти в различных странах и поиска единых подходов к их дальнейшему развитию. Существенную роль здесь играет опыт Совета Европы и созданного им Конгресса местных и региональных властей Европы, непосредственно занимающегося проблемами местного самоуправления. Эта организация и разработала Европейскую хартию местного самоуправления.
Нелишне вспомнить, как и почему родился этот важный международный документ. Совет Европы, признавая роль местных сообществ в развитии демократии, создал в 1957 году Постоянную конференцию местных и региональных властей Европы (с июня 1994 года— Конгресс местных и региональных властей Европы). Именно Постоянная конференция выступила в 1968 году с предложением принять в целях защиты и усиления самостоятельности местных властей Декларацию принципов местного самоуправления. Инициативу поддержала парламентская Ассамблея Совета Европы — и такая декларация была принята.
Постоянная конференция вынесла на рассмотрение Комитета министров Совета Европы и подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии местного самоуправления. В окончательном виде Европейская хартия местного самоуправления была принята Комитетом министров только в июне 1985 года в форме конвенции, которая была открыта к подписанию 15 октября 1985 года. В этот день Хартию подписали Австрия, Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Греция, Италия, Лихтенштейн. Люксембург, Португалия, Испания. В последующие годы к ним присоединились другие европейские страны.
Весной 1996 года в Копенгагене Совет Европы провел Международную конференцию, посвященную десятилетию Европейской хартии местного самоуправления. Участники конференции из многих европейских стран высоко оценили ее значение для стран, избравших демократический путь развития, как первого международного многостороннего правового акта. который определяет и защищает принципы местного самоуправления — одной из опор демократии. Европейская хартия местного самоуправления явилась значительным вкладом в защиту и развитие наиболее значимых ценностей цивилизации.
Теперь и Россия может с полным основанием присоединиться к этой высокой оценке.
Гильченко Л. И., первый заместитель Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления
ВВЕДЕНИЕ
Цель настоящей публикации
Настоящая публикация предназначена для руководителей и специалистов местных органов власти, всех тех, кто в той или иной степени занимается вопросами местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы, которые недавно присоединилсь к сообществу демократических государств.
Цель данной брошюры — кратко ознакомить читателей с основными концепциями и понятиями демократии на местном уровне. Местное самоуправление представляет собой основной инструмент всякой современной демократии в том смысле, что современная демократия не может существовать как демократия без соответствующей системы местных властей.
К настоящему времени страны Центральной и Восточной Европы довольно далеко продвинулись в разработке и принятии соответствующего законодательства в области местного самоуправления. Оно во многом опирается на западные законодательные акты.
Тем не менее сам факт наличия необходимого законодательства не является достаточным условием функционирования подлинно демократической системы местного самоуправления в стране. Необходимо овладеть определенными социальными и функциональными умениями и навыками. Иначе говоря, органы местного самоуправления нуждаются в людях, способных действовать соответствующим образом.
С учетом этого обучение местных кадров становится весьма актуальной задачей, что связано также с необходимостью изменения старых привычек и традиций. Сегодня требуется овладеть тем, что совсем недавно было ненужным. Там, где раньше послушание было в порядке вещей, сегодня требуется личная инициатива; там, где раньше финансовые ресурсы гарантировались центральным правительством, сегодня органы местного самоуправления должны думать о том, каким образом финансировать свою деятельность с помощью местных налогов.
Обучение может осуществляться на нескольких уровнях: можно передавать знания и технические навыки, формировать установки, которые определят способы работы (авторитарные, дружественные и т.д.). В странах Центральной и Восточной Европы образование и обучение местных кадров оказалось осложнено тем фактом, что люди, осуществляющие обучение, несут на себе печать западных систем, в основе которых лежат принципы, столь глубоко и прочно укоренившиеся в западном обществе, что они не подвергаются сомнению, они стали общепризнанными. Цель данной публикации — ознакомить читателя с основополагающими принципами местного самоуправления.
Структура публикации
Изложение материала данной публикации опирается на Европейскую хартию местного самоуправления и официальный комментарий к ней. Цель публикации — прояснить основополагающие, базовые понятия, как они были сформулированы в Хартии и официальном комментарии, а не дать собственную их интерпретацию.
В структурном плане настоящая публикация включает следующие элементы:
• общая вступительная часть, разъясняющая основные понятия с акцептом на роли местного самоуправления в современных демократических государствах и “волне” децентрализации 1970-х годов;
• различные главы, в которых рассматриваются но отдельности статьи и параграфы Хартии; эти главы будут изложены следующим образом: вначале будет приведен текст соответствующей статьи или параграфа Хартии, которые рассматриваются в данной главе;
• затем будет дан текст официального комментария к Хартии;
• наконец, будут изложены общепризнанные понятия, как они даются в Хартии и официальном комментарии;
• кроме того, будут даны примеры воплощения в жизнь этих принципов в России.
ОБЩИЕ ЗАМЕЧАНИЯ
Европейская хартия местного самоуправления была разработана странами, которые в целом разделяли основные концепции и подходы к организации государства. Эти базовые понятия местного самоуправления, как они сформированы в хартии, будут кратко изложены ниже. И прежде чем мы перейдем к знакомству с Хартией, необходимо четко уяснить эти основополагающие понятия.
Европейская хартия местного самоуправления была разработана во второй половине 1980-х годов, спустя 40 лет после создания Совета Европы. Ниже мы дадим краткую характеристику социально-экономической ситуации, в которой этот документ создавался.
|
ЕСТНОЕ
САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННЫХ
ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ГОСУДАРСТВАХЧтобы глубже понять роль местного самоуправления в политической культуре стран, которые разработали Хартию, необходимо уяснить:
• принцип разделения властей;
• разделение между процессами принятия политических решений и их исполнением административными, управленческими органами;
• отношения между исполнительными органами, отвечающими за реализацию национальных законов и местными органами власти.
Принцип разделения властей
Демократические системы основаны не только на принципе свободных выборов, но также и на принципе разделения властей.
Этот принцип был впервые разработан философом Монтескье и позднее развит различными политическими философами, политологами и правоведами.
Согласно этому принципу государственная власть должна подразделяться на три отдельные ветви:
1. Законодательная власть (парламент): выбирается народом для разработки и принятия законов;
2. Исполнительная ветвь — администрация, которая воплощает в жизнь законы, разработанные законодательным органом;
3. Судебная власть, призванная разрешать конфликты между:
— частными физическими и (или) юридическими лицами;
— частными лицами и государственными властями;
— государственными властями.
Основанием этого разделения властей является стремление избежать концентрации власти в одних руках, что может привести к опасным последствиям для демократии. “Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, — отмечал Шарль Луи Монтескье, — при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга”.
Российский комментарий
В России принцип разделения властей был впервые закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР (1991 г.). Декларация вошла составной частью в Конституцию РСФСР.
В ныне действующей Конституции РФ этот принцип записан уже в качестве одной из основ существующего конституционного строя (ст. 10). В соответствии с Конституцией государственную власть в Российской Федерации осуществляют три ветви власти:
Законодательная власть осуществляется Федеральным собранием, являющимся представительным и законодательным органом Российской Федерации, ее парламентом. Федеральное собрание представлено двумя палатами: верхней — Советом Федерации, в которую входят но два представителя от каждого из 89 субъектов РФ (но одному от представительного и исполнительного органа власти), и нижней - Государственной Думой, избираемой сроком на 4 года и состоящей из 450 депутатов. Палаты заседают раздельно, самостоятельно формируют свои органы (избирают председателя, образуют комитеты и комиссии). Круг их полномочий, порядок взаимодействия с иными ветвями власти закреплены в Конституции РФ (гл.5).
Па уровне субъектов Федерации представительными (законодательными) органами власти являются законодательные собрания, думы (областные, краевые, городские – в городах федерального значения). По предметам исключительного ведения субъекта Федерации эти органы принимают законы.
Исполнительная власть — органы государства, которые формируются представительными (законодательными) органами или иным путем и осуществляют государственную власть в форме исполнительно-распорядительной деятельности. В Российской Федерации исполнительную власть осуществляет Правительство, состоящее из Председателя, его заместителей и федеральных министров. Правительство назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства назначаются на должность заместители Председателя и федеральные министры. Порядок деятельности Правительства определяется федеральным конституционным законом. Правительство издает постановления и распоряжения.
В структуру федеральных органов исполнительной власти входят:
— федеральные министерства (транспорта, связи, путей сообщения, по атомной энергии, экономике, финансов, образования, культуры, юстиции, внутренних дел, иностранных дел, региональной и национальной политики и т. д.);
— федеральные агентства, федеральные службы и др. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10.01.1994 г. так называемые силовые министерства (обороны, внутренних дел, федеральные службы — ФСБ, СВР и ряд других) — подведомственны Президенту Российской Федерации.
Судебная власть – государственные органы, которые осуществляют государственную власть в форме разбирательства уголовных н гражданских дел, а также путем конституционного судопроизводства. В систему правосудия входят органы конституционного контроля (Конституционный суд, суды общей юрисдикции, возглавляемые Верховным судом, и система арбитражных судов. В Российской Федерации судебную систему образуют:
1. Конституционный суд, который в форме конституционного судопроизводства:
— разрешает дела о соответствии Конституции действующего законодательства;
— решает споры о компетенции между органами государственной власти;
— рассматривает конституционные жалобы граждан, запросы судов в отношении конституцией нести закона, примененного или надлежащего применению;
— дает толкование Конституции РФ и др. Правовой статус Конституционного суда регламентируется федеральным конституционным законом, принятым в 1994 г.
2. Верховный суд и возглавляемая им система общих судов (суды краев, областей, городские районные);
3. Высший Арбитражный суд и система арбитражных судов, определяемая федеральным конституционным Законом РФ “Об арбитражных судах Российской Федерации” федеральные окружные арбитражные суды (всего 10), арбитражные суды субъектов РФ.
Судьи Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ, а также Генеральный прокурор РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ.
Разделение между процессами принятия политических решений
и их административным исполнением
В соответствии с принципом разделения властей исполнительный орган должен воплощать в жизнь законодательные решения, выработанные парламентом. Это не означает, что администрация иерархически подчинена парламенту.
Воплощение законодательства в жизнь осуществляется в соответствии с административным нравом. При этом политические органы власти не наделены правом вмешиваться в процесс исполнения законов.
В системах, которые носят название президентских (например, в Соединенных Штатах Америки), административный орган возглавляется избранным народом президентом. Между администрацией и парламентом пет прямой связи.
В системах, которые носят название парламентских, парламенты выбирают исполнительный орган, который руководит административным аппаратом.
Необходимо подчеркнуть, что предметом руководящей деятельности являются приоритеты и технические средства, а не сам процесс исполнения закона.
Если политическому органу власти кажется, что исполнительный орган неправильно исполняет его решение, или если администрация считает, что политический орган вмешивается в сферу его компетенции, то каждый из них может обратиться в судебный орган для разрешения этого спора.
Российский комментарий
Российская Федерация, по мнению правоведов, не может быть отнесена ни к классической президентской республике, примером которой являются США, ни к смешанной форме правления, подобно пятой Французской Республике. В отношениях с Федеральным собранием и Правительством глава российского государства обладает существенными и реальными нравами, превосходящими полномочия и американского, и французского президентов. Важной особенностью российской президентской системы является то, что Президент не входит ни в одну из трех ветвей власти (гл. 4 Конституции). Однако объем его полномочий в севере исполнительной власти (он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обладает нравом назначать Правительство, председательствовать на его заседаниях и т. д.) дает основания говорить о том, что Президент фактически является главой исполнительной власти.
Правовое положение российского Президента и его серьезный приоритет по отношению к другим высшим органам государственной власти дали основание правоведам сделать вывод об особой форме правления в Российской Федерации.
Отношения между административными структурами, отвечающими за исполнение законов, и местными органами власти
Административные органы обязаны проводить в жизнь решения, принятые парламентами. В централизованных государствах принято считать, что все решения, принятые демократически избранными парламентами, но крайней мере теоретически исполняются в техническом и объективном плане администрациями. Исходя из этого есть основания полагать, что решения общего характера, принятые на уровне центрального правительства, могут потребовать определенной корректировки — не только технической, по и политической — на местном уровне. Если такие корректировки необходимы, исполнительные органы получают помощь со стороны одного или нескольких уровней местных властей. В таких случаях исполнение различных элементов законодательства осуществляется этими органами местного самоуправления. В связи с этим возможны две ситуации:
• собственные полномочия: в этом случае закон (или даже Конституция) определяет сферы компетенции местных властей, их ответственность. По этой причине местные власти должны в таком случае действовать как частные лица: они свободны действовать (или бездействовать) по своему усмотрению в рамках, установленных законом. Однако если они нарушают закон, то будут нести ответственность в суде. В этом случае не предусмотрен ни предварительный контроль, ни контроль по причине целесообразности;
• делегированные полномочия: в этом случае решение о передаче или делегировании полномочий местным органам власти принимается исполнительным органом; вследствие этого местные органы власти становятся объектом непосредственного контроля со стороны центральной администрации.
Таким образом, мэр является одновременно руководителем муниципалитета в тех вопросах, которые касаются исключительных полномочий, и представителем центрального правительства в вопросах, касающихся делегированных полномочий.
Российский комментарий
Российское законодательство также отличает двойственный подход к местному самоуправлению. Согласно Конституции (ст. 12) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Конституция (ст. 72) относит установление общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.
Согласно ст. 4, 5 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” последние вольны принимать законы о местном самоуправлении, о выборах органов местного самоуправления с учетом исторических, национальных и иных особенностей. Сегодня предусмотрено четыре способа определения компетенции органов местного самоуправления:
1. Когда предмет деятельности органов местного самоуправления, их место в структуре власти четко и конкретно определяется Конституцией РФ (ст. 12, ч. 1 ст. 132) и Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 6).
2. Когда органы местного самоуправления наделяются законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, ч. 4 ст. 6 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”). Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Поскольку речь идет о полномочиях в различных отраслях государственного управления, то и функции контроля принадлежат соответствующим государственным органам. Такой контроль включает возможность дачи указаний по поводу осуществления переданных полномочий, оценку принимаемых органом местного самоуправления соответствующих актов с точки зрения не только законности, по и целесообразности, право отмены акта по последнему основанию. Любая форма контроля над органами местного самоуправления должна осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролируемого органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.
3. Когда законами субъектов Российской Федерации к вопросам местного значения отнесены иные (не предусмотренные федеральным законом) вопросы.
4. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (ч. 2 ст. 6 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).
Волна децентрализации в 1970-х годах и Европейская хартия местного самоуправления
Европейская хартия местного самоуправления была разработана в период, когда местные власти в результате трудной борьбы привели в движение динамичный процесс по всей Европе. С конца 70-х до начала 80-х годов большинство европейских стран осуществили перераспределение полномочий и ответственности между различными уровнями власти, расширив сферу компетенции нижних уровней, и некоторых случаях создав новый, промежуточный уровень власти. Представляется целесообразным дать краткую характеристику важнейших аспектов этих изменений.
• В Германии в период с 1965 но 1975 год Земли осуществили административную реформу, в результате которой значительно усилились полномочия муниципалитетов, укрепилась их финансовая база. Среди предпринятых шагов следует отметить 21-й конституционный закон от 12.05.69 г., затронувший отношения между федеральным государством и Землями (вступивший в силу с 1.01.70 г.). Этот закон существенно расширил рамки компетенции нижнего уровня власти.
• Во Франции в 1970 году были внесены дополнения в административный муниципальный кодекс 1957 года (Закон № 1297/70), которые ослабили надзор за муниципалитетами. Вслед за этим были приняты Закон: от 31.12.66 г., который разрешал муниципалитетам создавать свои ассоциации (Союзы коммун); Закон от 16.07.71 г., предоставивший общинам право создавать консорциумы; Законы 31.12.73 г. и 29.07.75 г., укрепившие финансовую базу муниципалитетов; декреты 64-251 и 64-252 от 14.03.64 г., которые положили начало созданию региональных администраций; Закон от 5.07.72 г., который трансформировал регионы в инструмент экономической децентрализации;
Закон от 2.03.82 г., дополненный Законом от 22.07.82 г., который завершал процесс регионализации; и, наконец, Законы от 5.01.88 г., 3.02.92 г. и 6.02.92 г., в соответствии с которыми было реорганизовано управление муниципалитетов .
• В Испании в основу демократической Конституции от 27.12.78 г. был положен принцип местного самоуправления; соответственно в период между 1983 и 1985 годами была завершена децентрализация власти (Закон № 7 от 02.04.85 г.).
• В Дании система местного самоуправления была реформирована Законом от 1.04.70 г., который, помимо прочего, значительно сократил число округов и муниципалитетов.
• В Бельгии конституционная реформа 1970 года повлекла за собой создание “регионов” и “общин”. Закон от 30.12.75 г. сократил количество муниципалитетов, и, наконец, Муниципальный закон был заменен законом от 26.05.85 г.
• В Греции с принятием Конституции 1975 года вводилась обширная децентрализация. В 1986 году были учреждены регионы (Закон № 1622/1986).
• В Италии регионы были созданы в 1970 году. В 1977 году центр передал широкие полномочия региональным органам власти (президентский указ № 616). В 1978 году Закон № 833 вводил региональный принцип организации национальной системы здравоохранения. Закон о муниципалитетах и провинциях 1934 года был полностью переработан в 1990 году и принят (Закон № 142). Закон № 144 от 1989 года и президентский указ № 504 от 1992 года предоставили муниципалитетам дополнительные права в сфере финансов.
В широком плане децентрализация имела своей целью, во-первых:
1. Передать по возможности больше полномочий периферии (главным образом в области услуг).
2. Найти соответствующую “шкалу” для улучшения управления, повышения его эффективности в решении задач,переданных на уровень регионов и местных властей. Для достижения этой цели иногда было вполне достаточно сократить число муниципалитетов, в других случаях муниципалитетам разрешалось объединяться для оказания определенных услуг и (или) создавать промежуточные уровни власти (часто на региональном уровне) между нижним уровнем управления и центральным правительством.
Во-вторых, другие меры (часто принимаемые поэтапно, особенно в конце 1980-х годов и в начале следующего десятилетия) имели своей целью следующее:
1. Усилить финансовую самостоятельность местных властей.
2. Облегчить нагрузку на центральное правительство.
3. В некоторых случаях расширить полномочия исполнительных органов по отношению к местным советам (Италия и Франция), поскольку местные власти были вынуждены выполнять все более и более многочисленные н технически сложные функции. Наконец, и это не менее важно, — необходимо отметить, что эти меры, направленные на децентрализацию, были приняты как в странах, имевших давние традиции централизованного управления (например, Франция), так и в других государствах, которые следовали децентрализованной модели управления (Германия).
Российский комментарий
В России местное самоуправление пережило целый ряд важных переломных этапов в своем становлении. Существенный толчок в его развитии дали земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II, преследовавшие цели децентрализации. Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.
В отличие от государственных органов земские учреждения рассматривались как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. Наряду с ними на местном уровне действовала и система государственного управления.
При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.), и Городовое положение (1892 г.), в результате чего заметно усилился контроль за местными органами самоуправления со стороны правительственных чиновников не только с точки зрения законности их деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Эта система местного самоуправления практически оставалась неизменной вплоть до октября 1917 года, когда разразилась революция.
После Октября 1917 года характер местного самоуправления коренным образом изменился. Старые органы местной власти были упразднены, на их смену пришли новые, в основу организации которых был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Теория советского государственного нрава рассматривала Сонеты как представительные органы нового тина, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления. После принятия Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года все звенья представительной системы в Российской Федерации стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного нрава при тайном голосовании. В РСФСР насчитывалось около 28 тысяч местных Советов.
Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти.
В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивались нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Они осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы были вправе отменить противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.
Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов: исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности.
Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Советов длилась один день. Предварительное рассмотрение и подготовка вопросов осуществлялась постоянными комиссиями, избранными из числа депутатов местных Советов.
Местные Советы были вправе рассмотреть вопрос о реализации своих решений и принять необходимые меры в целях их использования. Однако на практике местные Советы так и не стали действенными органами власти, самостоятельно решающими вопросы местной жизни, фактически реализующими свои конституциональные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.
Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия без отрыва от производственной или служебной деятельности. Вся предварительная организационная и содержательная работа ложилась на плечи исполнительного аппарата, что способствовало его непомерному разрастанию в ущерб выборным органам. В результате местные Советы оказались в полной зависимости от исполнительных и распорядительных органов.
И хотя в 80-е годы были предприняты попытки преодолеть этот существенный недостаток в деятельности Советов, улучшить их структуру и т. д., однако разрешить проблему так и не удалось.
В 90-е годы были сделаны первые шаги по пути утверждения отличных от советской модели начал организации управления на местном уровне. Они были заложены в Законе СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” (У апреля 1990 г.) и в Законе “О местном самоуправлении в РСФСР” (6 июля 1991 г.). Однако они не дали ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в должной мере в правовом отношении.
Ликвидация системы Советов и принятие новой Конституции в 1993 году, а затем и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” открыли путь к воссозданию местного самоуправления па демократических началах.
Становление и развитие местного самоуправления осуществлялось с учетом не только отечественного опыта организации местной власти, но и йод значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Особое значение для становления и развития местного самоуправления, его правового регулирования имеет Европейская хартия местного самоуправления.
Причины децентрализации
Представляется важным выяснить причины, по которым волна децентрализации прошла в 70-е годы по всей Европе, затронув как традиционно централизованные, так и децентрализованные государства. В результате широкий круг обязанностей был передан из центра на региональный и местный уровни. Совершенно очевидно, что этот процесс проходил не без трудностей. Именно поэтому очень важно сохранить непредвзятый взгляд на то, что произошло.
Наша точка зрения состоит в том, что современная децентрализация тесно связана, с одной стороны, с эволюцией функции государства, и с изменениями экономической ситуации и технического прогресса, — с другой. И хотя оба эти явления тесно переплетены, для простоты дела мы рассмотрим их но отдельности.
От "государства-сторожа" к функциональному государству
Нельзя не признать, что функции, которые выполняло государство (на всех уровнях управления), в последние десятилетия значительно изменились. Какую бы идеологическую интерпретацию ни давали этим изменениям, они были вызваны реальными проблемами самой жизни, которые было невозможно игнорировать. Эти проблемы были характерны прежде всего для экономики, здравоохранения и социальной сферы, изменения в которых вкратце можно свести к следующему.
В экономике: либеральное государство, господствовавшее в странах Западной Европы после окончания второй мировой войны, не предусматривало необходимости играть активную роль и экономике.
Задачи государственных органов власти ограничивались обеспечением функционирования автомобильных и железных дорог, мостов и портов, которые рассматривались в качестве технических средств, призванных придать согласованность функционированию системы в целом. Что касается принятия решений, то полагали, что государство должно служить своеобразным фильтром для людей, желающих включиться в экономическую деятельность, ограничивая ее круг законопослушными гражданами (люди, заявившие о своем желании заниматься коммерцией, должны были не иметь судимости). Сегодня эти требования расширяются: государственные органы призваны осуществлять более широкие полномочия в экономической сфере. Технологический прогресс требует, чтобы бесперебойно работали не только порты и дороги, по и энергосети, водоснабжение и телекоммуникации. И хотя сегодня мы воспринимаем многие услуги как что-то само собой разумеющееся, так не было еще несколько десятилетий назад. Например, в Италии, в соответствии с законом 1934 года, оставшимся в силе вплоть до 1990 года, водоснабжение не финансировалось из бюджета муниципалитетов. По этой причине от государственных властей требовалось — прямо или косвенно — обеспечить бесперебойное функционирование этих отраслей. Регулирование экономической жизни перестало быть простым фильтром, обеспечивающим доступ законопослушных граждан в эту сферу. Более того, от властей требуют осуществлять координацию деятельности субъектов экономической деятельности путем планирования и менеджмента с применением сложного арсенала различных стимулов. Другими словами, применять инструменты, призванные стимулировать частных субъектов экономики следовать определенным путем или препятствовать им следовать таковым.
Здравоохранение: в этой области изменение роли государства было вызвано целым рядом факторов. С одной стороны, мы стали свидетелями изменений самого подхода. Упрощая, можно утверждать, что к концу второй мировой войны здравоохранение было личным делом каждого. С тех нор оно постепенно переходило в категорию общественных благ, предоставляемых государством своим гражданам бесплатно. Общество осознало, что страна, теряющая 15 миллионов рабочих часов в год из-за эпидемии гриппа, становилась беднее в сравнении с той, которой удавалось предохранить себя от этой потери. С другой стороны, медицинская наука в техническом отношении неуклонно продвигается вперед, что делает возможным лечить возрастающее число болезней. Цена этого прогресса — экспонентное усложнение самих технических средств. В этих условиях роль больницы полностью изменилась. Раньше больница являлась благотворительным учреждением, принимавшим не только пациентов, но и больных из бедных слоев населения. Оно предоставляло последним более удобные условия, нежели те, которыми они располагали у себя дома. Сегодня больница стала местом концентрации современной научной аппаратуры. Главным достижением стало становление профилактической медицины, которая позволяет экономить на лечении. Всего лишь несколько десятков лет тому назад гигиена, которая нередко предполагает авторитарный контроль, была единственным средством профилактики. Профилактика и расширение терапевтических средств лечения (и использование все более и более сложной техники, которая является неизбежным следствием этого процесса), так же как и тенденция рассматривать здоровье как общественный интерес или общественное достояние, предопределили все возрастающее участие государства в обеспечении здравоохранения.
Социальные услуги: в целом: в этой области решающую роль сыграли изменения в структуре семьи. Всего лишь несколько десятилетий назад в европейских обществах доминировала межпоколенческая семья, сегодня же их основу составляет нуклеарная семья. В первом случае семья состояла не только из мужа, жены и их детей, но она также включала дедушек и бабушек, а также близких и более далеких родственников. Более слабые члены общества (дети, старики, инвалиды, то есть люди, которые не могут внести в общество вклад, эквивалентный той помощи, которую общество должно им предоставить) находили защиту и поддержку, в которой они нуждались. Современная нуклеарная семья, которая состоит только из отца, матери и их детей (и где оба родителя вынуждены работать), оказывается практически не в состоянии обеспечить детей, инвалидов и престарелых. Вследствие этого государственные органы часто вынуждены вмешиваться, чтобы заполнить этот пробел. Можно задаться вопросом относительно того, что стало бы с рынком труда, если бы не было детских садов и яслей. Многочисленные новые функции, которые взяло на себя государство (в первую очередь в сфере социальных услуг), требуют приближения инфраструктуры на местах к получателям услуг, которые предоставляют государственные власти. Очевидно, что волна децентрализации, пришедшаяся на 70-е годы, частично объясняется также усилением либерального отношения к национальным меньшинствам и культурным традициям. Однако важно иметь в виду, что перенос ответственности от центра на местный и региональный уровни затронул и страны, имевшие давние традиции децентрализации. (Это явление происходит в швейцарских кантонах, некоторые полномочия были переданы от кантонов на уровень муниципалитетов.) С этой точки зрения есть все основания утверждать, что современная децентрализация тесно связана с изменениями в функциях, которые выполняет государство.
В целом роль государственных властей изменилась столь радикально, что дает основание политологам говорить о переходе от модели государства-“сторожа” (которое регулирует) к функциональному государству. Яркой иллюстрацией этого перехода может служить тенденция в изменениях расходов муниципалитетов Флоренции и Прато. Во Флоренции доля расходов на душу населения в сфере образования и культуры выросла за период с 1947 по 1972 год на 904 %. Одновременно расходы в расчете на одного жителя в жилищной сфере возросли на 539 %. Что же касается других расходов на оплату социальных услуг, то они увеличились на 310 %. В этот период городом управляла коалиция политических сил умеренного толка, возглавляемая христианскими демократами и альянсом левых партий во главе с коммунистами. Небезынтересно отметить, что не существует какой-либо корреляции между ростом государственных расходов и цветом коалиции. управляющей городом. В Прато расходы па социальные услуги в расчете на одного жителя с 1951 (первая после войны перепись) по 1991 год (последняя перепись) увеличились в целом в 22 раза.
Аналогичные тенденции отмечены по всей Италии и в целом в странах Западной Европы. Ниже приводится краткий перечень важнейших черт, присущих двум моделям государства.
Государство-“сторож”, или регулирующее государство, собирало (в форме налогов) ресурсы от граждан и частных предприятий и управляло экономическими и социальными процессами, используя свою власть. Регулирующее государство было централизованным и иерархически вышестоящим по отношению к местным властям, полномочия которых оставались ограниченными.
Функциональное государство осуществляет определенные функции в дополнение к тем, которые выполняет регулирующее государство. Граждане и частные предприятия являются источником не только ресурсов, но и спроса. Со своей стороны, государственная власть принимает решения, обязательные для граждан и предприятий и оказывает им услуги. Местное самоуправление приобретает растущее значение и отношения между центральным н местным уровнями власти теряют свой иерархический характер.
От провинциального общества к обществу планетарному
Современная децентрализация тесным образом связана одновременно и с развитием функций государства, и с эволюцией экономики и техники. С этой точки зрения, воздействие современных телекоммуникационных и транспортных средств приобретает особое значение. Современная технология позволяет быстро и безопасно перевозить предметы на значительные расстояния. Она позволяет также мгновенно пересылать информацию в отдаленные места. Современные средства телекоммуникации и транспорта раздвинули границы местных сообществ, расширили систему координат местных властей. Сегодня широкое признание получил тезис о том, то мы все живем в “мировой деревне”.
Наш рынок имеет уже не местный, а планетарный характер. Наш горизонт сегодня уже вышел за границы нашей собственной провинции, он простирается над всем миром. Диверсификация связей и обмена товарами, ставшая возможной благодаря современной технике, привела к тому, что наши связи преодолевают все расстояния, а их интенсивность существенно возрастает. Осознание возможности реализовать связи с растущим числом партнеров приводит к увеличению их масштабов. Можно было бы ожидать, что этот процесс глобализации, сопровождающийся расширением связей во всемирном масштабе, неминуемо приведет к снижению роли местных властей. Однако этого не происходит: современный сценарий разворачивается в том направлении, что роль местного самоуправления все более возрастает. Причиной тому два обстоятельства:
— рост количества связей и более стремительный ритм нашей жизни требуют изменения системы взаимодействия/управления, координации (или, если угодно, управление), которая уже в принципе не может осуществляться на уровне центра, поскольку из-за возросшего числа контактов, требующих согласования, не замедлят проявиться “узкие места”. Координация/управление должна зиждиться на другом механизме, на механизме децентрализации, которая и может осуществлять координацию автоматически. Таким образом, логика требует расширения местного самоуправления;
— центральные руководящие органы (другими словами, центральная администрация) вынуждены все чаще незамедлительно реагировать на социально-технологические процессы, темпы изменения которых постоянно увеличиваются. По этой причине эти органы должны быть более восприимчивы к требованиям о координации, которые исходят от региональных и местных властей. Другими словами, центральное правительство не может более принимать решения, исходя из собственных критериев и в той сфере, которую оно считает возможной. В наши дни центральные исполнительные органы часто принимают решения, которых требуют нижестоящие органы, чтобы определить масштаб решений и их содержание. Можно подвести краткий итог этих изменений в следующих словах: волна децентрализации 70-х годов отчасти вызвана новыми задачами, которые призвана выполнять государственная власть (которые должны осуществляться на местном уровне) и отчасти новыми социально-техническими процессами, которые требуют скорее развития горизонтальных отношений, нежели вертикальных.
|
РИНЦИПЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ХАРТИИНиже мы представим и проанализируем принципы местного самоуправления в той последовательности, в какой они даны в Хартии.
Как уже было отмечено, материал будет представлен в следующем порядке:
— текст соответствующей статьи или параграфа Хартии, которые рассматриваются в данной главе;
— текст официального комментария к Хартии;
— российский комментарий к соответствующей статье или параграфу;
— изложение концепций, признанных Хартией и официальным комментарием.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Текст Хартии
Статья 2 Хартии: “Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по мере возможности в Конституции государства”.
Официальный комментарий
Принцип права на местное самоуправление должен быть записан в законодательстве страны, подписавшей Хартию, и по возможности в национальную Конституцию. Однако его включение в Конституцию по различным причинам, изложенным в официальном комментарии, возможно не во всех странах. Например, опыт показывает, что это оказывается затруднительно в тех странах, где “процедура изменения Конституции требует одобрения квалифицированного большинства депутатов законодательного органа или всего населения, выраженного на референдуме” (но причинам политического и культурного характера). Аналогичная проблема, совершенно очевидно, возникает в тех странах, которые не имеют писаной Конституции, а располагают лишь конституциональными положениями, разбросанными в текстах различных законов.
В федеральных государствах имеются случаи регулирования местного самоуправления федеральным законодательством, а не актами правительства, что делает невозможным включить принцип местного самоуправления в национальную Конституцию. Необходимо отметить, что Хартия не преследует цель оказать влияние на взаимоотношения между субъектами Федерации и федеральным государством. Хартия лишь формулирует принципы “разделения полномочий и компетенции” и “субсидиарности”. Основополагающая цель Хартии — зафиксировать важнейшие принципы местного самоуправления в качестве рекомендаций для выполнения, а не вмешиваться каким бы то ни было образом в вопросы функционирования или структуру государственной политики.
Российский комментарий
Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление (Ст. 3, 12, 130-133 и др.). Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (1995 г.) констатирует в ст. 2: “Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации”.
Закрепляя местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных, нежели в условиях централизации и концентрации власти, основ взаимоотношений федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Верховенство закона и иерархия правовых норм
В демократических государствах непосредственное осуществление власти физическим или юридическим лицом но отношению к другому физическому или юридическому лицу существенно ограничено. Основой власти выступает закон и другие нормативные акты или положения. В самом низу этой иерархической лестницы находятся прямые специальные приказы.
Иерархическая лестница правовых актов, как правило, выглядит следующим образом:
— конституционные положения;
— законы;
— приказы министерств;
— оперативные директивы;
— прямые приказы.
Предполагается, что нормативные акты, принимаемые нижестоящими органами власти, призваны разъяснять положения актов, принятых вышестоящими органами, и не должны противоречить им.
Если какая-либо юридическая норма, принятая нижестоящим органом, противоречит положению акта, принятого вышестоящим органом, то применяется последняя. Только в случае, когда этот закон противоречит конституционным положениям и находится на рассмотрении Конституционного суда, местные власти могут не исполнять его.
Должностные лица администрации центрального правительства (в том числе работники местных администраций) обязаны подчиняться распоряжениям своих руководителей и оперативным распоряжениям, даже если они противоречат положениям, принятым вышестоящим органом.
Российский комментарий
В России на конституционном уровне закреплен основополагающий принцип верховенства закона и вытекающая из него иерархия правовых актов. В системе правовых ценностей высшей формой выражения, организации и защиты является закон. Все другие правовые акты должны соответствовать закону. Законы регулируют наиболее важные, стержневые стороны общественной жизни.
Система нормативно-правовых актов в Российской Федерации выглядит следующим образом:
1. Конституция РФ (Основной Закон)
2. Федеральные нормативно-правовые акты:
а) законы (конституционные и обыкновенные);
б) указы Президента Российской Федерации;
в) иные федеральные подзаконные акты (правовые акты палат Федерального собрания, Правительства Российской Федерации);
3. Региональные нормативно-правовые акты:
а) конституции (уставы) субъектов Федерации;
б) законы субъектов Федерации;
в) региональные подзаконные акты (правовые акты региональных законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, а также государственных должностных лиц).
4. Муниципальные подзаконные нормативно-правовые акты (уставы муниципальных образований, правовые акты представительных и иных органов, а также должностных лиц местного самоуправления).
Нормативные предписания органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для всех лиц, проживающих на соответствующей территории.
5. Ведомственные нормативно-правовые акты (приказы, инструкции).
Федеральная Конституция закрепляет основополагающие принципы правового регулирования в Российской Федерации, является правовой основой текущего законодательства, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется без каких-либо изъятий (оговорок) на всей территории Российской Федерации. Никакой другой правовой акт, в том числе федеральные законы и законы субъектов Федерации, не должен противоречить Конституции. Приоритет Конституции — неотъемлемая часть правового государства.
Федеральными законами регулируются наиболее важные стороны общественной жизни, основные нрава, свободы и обязанности граждан, правовое положение политических партий и иных общественных объединений, федеральные налоги и сборы, принципы организации, формирования и деятельности органов государственной власти, уголовная и административная ответственность и др. Федеральные законы принимаются в форме:
— закона о поправках к федеральной Конституции;
— федерального конституционного закона;
— федерального закона.
Законы, регулирующие широкий круг вопросов отдельной отрасли нрава, традиционно именуются кодексами.
Основания и порядок принятия федеральных законов определены в Конституции. Федеральные законы по предметам ведения Российской Федерации содержат нормы прямого действия. Федеральные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации содержат как нормы прямого действия, так и так называемые рамочные нормы, устанавливающие допустимые пределы, в рамках которых принимаются в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Примером последнего вида законов служит принятый в 1995 году Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
Подзаконные акты, тем более ведомственные, при необходимости могут конкретизировать некоторые положения законов, по ни в коем случае не “совершенствовать”, не “подправлять”, не “изменять” закон.
В случае, если какой-либо нормативно-правовой акт, исходящий от низших уровней власти, противоречит норме высшего уровня, необходимо руководствоваться нормативным актом более высокого уровня. Следует, однако, иметь в виду, что в соответствии со ст. 76 Конституции иерархия региональных и федеральных законов действует строго в пределах компетенции уровней власти. В случае же противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым но вопросам, отнесенным к собственной компетенции субъектов Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
К сожалению, юридический анализ показывает, что законы большинства субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления содержат положения, противоречащие федеральному законодательству.
ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Текст Хартии
Статья 3. пункт 1 Хартии: “Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения”.
Статья 3. пункт 2 Хартии: “Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращение к собраниям граждан, к референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом”.
Официальный комментарий
Статья 3 определяет характер местного самоуправления на практике, уточняя, в каком смысле оно является приемлемой формой демократии (создание специальных органов, избираемых всеобщим голосованием ответственных за управление общественными делами, при этом исполнительные органы являются подотчетными им).
Понятие правоспособности является важнейшим в том смысле, что право осуществлять власть па местном уровне обязательно должно сопровождаться предоставлением средств (финансовых, а также технических и кадровых ресурсов), которые позволяли бы местным властям осуществлять свои полномочия эффективно. Это право и способность осуществлять местное самоуправление может быть конкретизировано в законодательных актах.
Понятие “под свою ответственность” подразумевает, что полномочия местных властей не должны сводиться к роли простых управляющих местными делами, подотчетными верховной власти. Основная проблема заключается в том, что необходимо определить области, которые находятся в сфере компетенции местных властей. В этом смысле Хартия оставляет очень широкое поле неопределенности. Эта сфера значительно разнится от одной европейской страны к другой, границы же между полномочиями органов местного самоуправления и властями других уровней зачастую размыты (с определенными колебаниями по вертикали). Очевидно, что ответственность местных властей не может ограничиваться исключительно местными делами. Определенные полномочия, исходя из логики, должны остаться за национальным уровнем (например, оборона). Определять же их границы — дело самих стран в соответствии с их политическими, культурными, историческими и иными традициями.
Российский комментарий
Российское законодательство определяет местное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций (Ст. 2 Федерального закона 1995 г.). Она осуществляется гражданами двояким образом:
— во-первых, непосредственным путем, через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления;
— во-вторых, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Взгляды российских правоведов можно свести к двум основным, не совпадающим точкам зрения на местное самоуправление. Сторонники одного подхода рассматривают местное самоуправление как институцию гражданского общества (форму самоорганизации граждан), которую государство наделяет полномочиями принятия общеобязательных решений но вопросам местного значения, и тем самым, как отмечают правоведы, превращают ее в корпорацию публичного нрава. С другой стороны, местное самоуправление выступает как реализация прав граждан на местное самоуправление, и поэтому согласно ст. 12 Конституции оно самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти.
Существует и противоположная точка зрения на местное самоуправление. Суть ее сводится к тому, что местное самоуправление учреждается государством как публично-властный институт и государством же организуется — в виде системы органов местного самоуправления, находящейся в единстве с системой органов государственной власти.
Конституция Российской Федерации исходит из смешанной институции местного самоуправления. Согласно Конституции — местное самоуправление — это форма самоорганизации граждан, но учреждаемая не в инициативном порядке, а как обязательная структура публичной власти. Население самостоятельно определяет организационные формы осуществления местного самоуправления, участвует в решении вопроса определения территорий муниципальных образований, но не вправе принять решение о полном отказе от осуществления местного самоуправления на какой-либо территории.