Отношения между выборными представителями и назначаемыми должностными лицами
Работники органов местного самоуправления могут быть подразделены на две категории:
— выборные представители: они образуют так называемую “законодательную власть” местного самоуправления;
— назначаемые должностные лица: они принадлежат к администрации органа местного самоуправления.
Как и на уровне центрального правительства, здесь возможны различные тины отношений между “администрацией” и “законодательной властью” органов местного самоуправления. В основном встречаются:
1. Чисто президентская система (США, Италия), в которой мэр и совет избираются отдельно. В этом случае мэр является руководителем администрации, обладая всей исполнительной властью (состоящей из назначаемых должностных лиц). Совет (состоящий исключительно из выборных представителей) принимает решения только общего порядка (касающиеся, например, городского планирования, в то время как реализация этого планирования осуществляется муниципальной администрацией).
2. Традиционная парламентская система (Франция), в которой мэр (являющийся руководителем администрации, состоящей из назначаемых должностных лиц) выбирается советом из числа своих членов. Мэру могут помогать один или несколько заместителей; в традиционной парламентской системе мэр служит буфером между советом и администрацией.
3. Особая модель парламентской системы (Германия, Скандинавские страны, Великобритания), в которой администрация непосредственно ответственна перед советом. В этом случае:
— мэр (где он таким образом называется) обладает только представительскими функциями;
— совет подразделяется на специализированные комитеты, которые осуществляют контроль за деятельностью администрации;
— руководит администрацией назначаемый генеральный секретарь.
Российский комментарий
В России работники органов местного самоуправления также подразделяются на две основные категории:
— выборные представители — в первую очередь депутаты и мэры/главы администраций (возможно избрание и иных выборных должностных лиц, например, контролера муниципального образования);
— назначаемые должностные лица, которые работают на контрактной основе (муниципальные служащие и обслуживающий персонал). Закон 1995 года предусматривает, что выборные органы образуются в соответствии с федеральным законодательством, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований (ч. 1 ст. 14). Причем представительные органы понимаются как непременно коллегиальные органы, а не просто выбранные населением; от них отличаются исполнительные органы .
Имеется разнообразие форм осуществления местного самоуправления, которое обусловливает различные тины взаимоотношений между исполнительными и “законодательными” органами местной власти. Федеральный закон (ст. 5) устанавливает регулирование законами субъектов Федерации особенностей организации местного самоуправления, исходя из исторических и иных традиций.
Уставом муниципального образования может быть предусмотрено наличие главы муниципального образования выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Он может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Законодательство субъектов Федерации предусматривает па-деление выборного должностного лица полномочиями представительного органа местного самоуправления, за исключением полномочий, отнесенных законодательством к исключительным полномочиям представительного органа.
Закон 1995 года предусматривает два варианта избрания главы муниципального образования:
1) на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;
2) представительным органом местного самоуправления из своего состава. Как правило, глава муниципального образования является руководителем администрации и располагает полной системой исполнительной власти. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны па-селению непосредственно и представительному органу местного самоуправления (ст. 15, п. 5 Федерального закона).
В тех случаях, когда должность главы муниципального образования не устанавливается уставом, как правило, предусматривается либо выборный (избираемый населением непосредственно) глава местной администрации, строящий взаимоотношения с представительным органом на принципах разделения властей, либо наемный управляющий, осуществляющий исполнительно-распорядительные полномочия в муниципальном образовании на контрактной основе.
СФЕРА КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Текст Хартии
Статья 4. пункт 1 Хартии: “Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Тем не менее это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач”.
Официальный комментарий
Как уже отмечалось, невозможно составить перечень компетенции органов местного самоуправления, ибо он будет зависеть от структуры и функционирования политики конкретного государства (а также от культурных и исторических традиций). Тем не менее общие принципы, лежащие в основе определения полномочии местных властен, излагаются и рассматриваемой ст. 4 Хартии.
Прежде всего полномочия не могут предоставляться органам местного самоуправления на временной основе, они должны основываться на национальном законодательстве. Таким образом, компетенция органов местного самоуправления должна определяться по мере возможности Конституцией и законодательством. В государствах — членах Европейского союза существует возможность делегирования полномочий от вышестоящих к нижестоящим органам власти, которая заложена в самом функционировании Европейского сообщества и может осуществляться с помощью директив ЕС.
Органы местного самоуправления в принципе не подчиняются вышестоящим уровням власти, за исключением тех сфер или вопросов, ответственность за которые определена законом за вышестоящими органами и которая была передана нижестоящим органам.
Тем не менее существует несколько исключений из этого правила. Все они имеют отношение к так называемому априорному или предварительному контролю за законностью. В таких странах, как Италия и Бельгия, некоторые решения муниципальных пли провинциальных советов являются объектом предварительного контроля с точки зрения их законности. Такой контроль осуществляется специальным правительственным комитетом.
С того момента, когда возникает вопрос о законности, органы местного самоуправления, их руководители могут, естественно, быть привлечены к ответственности административным, гражданским, уголовным или аудиторским судами.
Надзор по причинам целесообразности не разрешается. В соответствии с Хартией и официальным комментарием:
— но делегированным полномочиям надзор разрешается;
— по собственным полномочиям допускается только последующий надзор за законностью;
— но другим полномочиям возможна лишь ответственность перед судом.
Российский комментарий
В России в соответствии с Конституцией и Федеральным законом 1995 года органы местного самоуправления наделяются своей собственной компетенцией.
Государство признает за муниципалитетами определенную совокупность полномочий (то есть прав и обязанностей), необходимую для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления.
Федеральный закон 1995 года относит к предметам ведения местного самоуправления 30 вопросов (ст. 6). Указанный перечень вопросов местного значения не является исчерпывающим. Он может быть расширен законами субъектов Федерации.
Вместе с тем некоторые вопросы сформулированы так, что, вопреки ст. 130 Конституции, получились некоторые предметы совместного ведения местного самоуправления и органов государственной власти. В ст. 6 Федерального закона говорится не только о самостоятельном решении населением соответствующих вопросов, но и “о содействии занятости населения” (п. 28), об “участии в охране окружающей среды” (п. 29), что уже отнесено в ст. 72 Конституции к компетенции государственной власти. Кроме того, муниципалитеты вправе принимать к своему ведению другие вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Конституция допускает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями законом — федеральным или законом субъектов Федерации — с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Органы государственной власти вправе контролировать выполнение переданных полномочий органам местного самоуправления.
Таким образом, полномочия органов местного самоуправления можно подразделить на две группы:
1. “Собственные полномочия” местного самоуправления, то есть те, которые признает за муниципальным образованием государство, и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
2. Отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления могут наделяться законом.
Текст Хартии
Статья 4, пункт 2 Хартии:
“Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти”.
Официальный комментарий
Одновременно с наделением органов местного самоуправления в соответствии с законом своей компетенцией, местные власти должны пользоваться определенной свободой действия, чтобы удовлетворять нужды местного населения, которые могут быть не обязательно в рамках их полномочий, но которые не исключены из их сферы компетенции. В таких ситуациях положения о деятельности местных властей могут определяться законом.
Российский комментарий
Конституция Российской Федерации (ст. 12) устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы не могут выступать в качестве вышестоящей инстанции и руководить деятельностью органов местного самоуправления, как это было раньше.
Конституция запрещает ограничивать права местного самоуправления (Ст. 133), за исключением тех случаев, которые определены федеральным законом в соответствии с ч. 3 Ст. 55 Конституции (защита конституционного строя, обеспечение обороны страны и безопасности государства). Согласно Федеральному закону 1995 года, государственные власти и государственные должностные лица не вправе осуществлять полномочия местного самоуправления.