Контроль за деятельностью местных органов самоуправления

В принципе органы местного самоуправления отчитываются перед вышестоящими инстанциями по вопросам, полномочия в решении которых закреплены законом за высшим уровнем власти, но которые были переданы нижестоящему уровню управления.

Тем не менее существует ряд исключений из этого принципа. Все они относятся к так называемому последующему контролю за законностью. В таких странах, как Италия и Бельгия, некоторые решения муниципалитетов пли округов могут быть объектом предварительного контроля на предмет законности, который осуществляется специальным комитетом, действующим йод эгидой префекта (префект является высшей государственной властью на местном уровне).

В случае, когда законность каких-либо действий или решений ставится под вопрос, орган местного самоуправления и конкретные должностные лица могут быть вызваны в административный, гражданский или уголовный суды или аудиторский суд.

При любых обстоятельствах контроль по причине целесообразности не допускается.

Переданные полномочия: контроль допустим.

Собственные полномочия: допускается только ограниченный последующий контроль за законностью.

Все полномочия: последующая ответственность перед судом.

Резюме различных типов контроля

Типы контроля:

контроль за законностью,

контроль за целесообразностью

Время контроля: до, после

Цель контроля:

иерархическая правовая финансовая,

доверенная

Объект контроля:

контроль за решениями,

контроль за органами

Финансовые ресурсы органов местного самоуправления

Текст Хартии

Статья 9 Хартии:

“Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий”.

“Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом”.

“По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом”.

“Финансовые системы, на которых основываются ресурсы органов местного самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий”.

“Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции".

“Порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовать с органами местного самоуправления".

“Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции”.

“Для финансирования инвестиций органы местного самоуправления должны в соответствии с законом иметь доступ к национальному рынку капиталов”.

Официальный комментарий

Независимость органов местного самоуправления в исполнении своих функций и гарантия подлинной свободы действий зависят от подлинной финансовой самостоятельности. Без такой финансовой самостоятельности и свободы управлять и исполнять бюджет органы местного самоуправления не могут должным образом и с учетом местных нужд удовлетворять потребности местного сообщества.

С этой целью после того, как органы местного самоуправления определили приоритеты своей деятельности, они должны определить и свои бюджетные приоритеты и сохранить полную свободу управлять своим бюджетом. Иначе невозможно добиться независимости несамостоятельности.

Таким образом, предоставляемые бюджетные средства должны соответствовать задачам, которые выполняют органы местного самоуправления, не подвергая их риску осуществлять несбалансированные изменения в бюджете. Сбалансированность особенно важна при выполнении переданных или делегированных задач пли функций. В широком смысле слова политика органов местного самоуправления состоит в том, чтобы сами выборные представители могли определить все выгоды для местного населения какого-либо конкретного решения и его финансовые издержки (особенно фискальные). На местных властях лежит ответственность за принятие решений по налогам в соответствии с общей политикой органов местного самоуправления. Однако это правило действует не столь жестко в виду того, что региональные и центральные органы могут ввести ограничения или потолки, не ущемляя свободы местных властей в проведении их политики. Подчеркнем еще раз: это вопрос пропорции. Некоторые финансовые источники но своей природе не зависят от колебаний экономической конъюнктуры, как, например, инфляция и некоторые другие экономические факторы, в то время, как это нельзя сказать о стоимости услуг, которые, как правило, предоставляются субподрядчиками, непосредственно испытывающими на себе влияние таких колебаний. Таким образом, в идеале органы местного самоуправления не должны полностью полагаться на такие ненадежные источники финансирования, которые могут привести к серьезным трудностям в управлении. Однако эти несоответствия между тенденциями роста стоимости услуг и пополнения финансовых источников не всегда можно поставить под контроль.

Что касается субсидий органов местного самоуправления, то Хартия выражает предпочтение общим или пакетным субсидиям, а не специальным субсидиям на проекты. Очевидно, что специальные субсидии ограничивают свободу действий местных властей и свободу определять самостоятельно приоритеты расходов. Тем не менее невозможно полностью отказаться от специальных субсидий в пользу общих дотаций, все зависит от сбалансированности и соразмерности местного бюджета. Кроме того, важно, чтобы органы местного самоуправления имели доступ на рынок ссудного капитала для финансирования конкретных объектов. Однако эта возможность зависит от структуры ссудного капитала конкретной страны. Процедуры выхода на этот рынок должны быть определены законом.

Российский комментарий

В России самостоятельность органов местного самоуправления обеспечивается путем формирования муниципальной собственности, осуществления собственной финансово-хозяйственной деятельности, формирования и исполнения собственного местного бюджета, получения регулирующих доходов (федеральных и региональных налогов и иных платежей, по которым федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года), а также собственных доходов (налоговых и неналоговых платежей, включая местные налоги и сборы, закрепляемых за местными бюджетами полностью или частично па постоянной основе федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимых представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и направляемых в местные бюджеты). Это предполагает более четкое разграничение доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) финансовая самостоятельность органов местного самоуправления обеспечивается:

— наличием собственных источников дохода;

— правом определять приоритеты и направления расходования бюджетных средств;

— правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (данные средства не подлежат изъятию органами государственной власти);

— нравом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

— ответственность органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” 1995 года обязывает органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействовать развитию финансово-экономической базы местного самоуправления. В этих целях они:

— регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;

— передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления;

— регулируют отношения между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов Федерации и местным бюджетом;

— обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

— обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;

— компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти;

— участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы. Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” 1997 года регулирует порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти, хозяйствующими субъектами и финансово-кредитными институтами, разграничение доходов и расходов между бюджетами и в целом бюджетный процесс на уровне муниципального образования. При этом межбюджетные отношения строятся на принципах взаимной ответственности, повышения заинтересованности opганов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов, выравнивания доходов муниципальных образований и других.

Реализация названных принципов осуществляется, в частности, за счет использования средств бюджетного регулирования местных бюджетов:

— нормативных отчислений от регулирующих доходов;

— дотаций и субвенций местным бюджетам;

— средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

— средств, поступающих по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Наличие местного бюджета является обязательным условием самостоятельности местного самоуправления и самого существования муниципального образования. Государство должно обеспечивать муниципальным образованиям лишь минимальные местные бюджеты, доходная часть которых формируется путем закрепления па долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Федерации доходных источников. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих доходных источников, органы государственной власти передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и (или) бюджета субъекта Федерации.

На практике же этого не происходит. На государственном уровне принимаются акты, которые перекладывают на органы местного самоуправления без соответствующего материально-финансового обеспечения функции по реализации федеральных законов “О ветеранах”, “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей” и других, а также по решению тяжелых проблем, порожденных общей ситуацией в стране (вынужденные переселенцы, беженцы и т.п.). Нагрузка на органы местного самоуправления возрастает: они вынуждены нести все большие расходы по финансированию социально-культурных и коммунально-бытовых сфер. Без должного финансирования они сталкиваются с серьезными трудностями в выполнении своих функций и полномочий.