4. Члену рабочей группы возмещаются расходы, связанные с участием в деятельности рабочей группы.

Рабочие группы, в отличие от общественных советов и коллегиальных органов, создаются лишь на время подготовки проекта решения (нормативного акта, программы, концепции, или решения в иной форме). Включение представителей гражданского общества в рабочие группы по подготовке проектов решений прямо предусмотрено Концепцией административной реформы в российской Федерации в 2006-2008 гг.: «Должны быть разработаны и внедрены механизмы:… включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти».

Как правило, для деятельности в составе рабочей группы приглашаются лица, обладающие значительным экспертным потенциалом, для выполнения конкретной работы в заранее определенные сроки. Модельный закон предусматривает, что их расходы, связанные с участием в данной работе (проезд, проживание и т.д.) возмещаются органом государственной власти. Это норма заимствована из закона «Об общественной палате Российской Федерации», предусматривающей возможность компенсаций понесенных расходов на участие в работе данного органа.

Часть 2 данной статьи предусматривает для граждан и некоммерческих организаций возможность вносить свои предложения по кандидатурам на участие в работе по разработке проектов решений. Эти предложения должны учитываться при принятии решения о составе группы по разработке решений.

Данная статья также предусматривает распространение информации о факте создания группы, ее составе, целях и задачах, т.о. деятельность рабочей группы носит открытый характер.

Настоящая статья не предполагает регулирования гражданско-правовых отношений между органом государственной власти и гражданином, поэтому не упоминает о возможности заключения договора гражданско-правового характера о возмездном оказании гражданином услуг. В то же время, заключение такого договора не исключено по желанию сторон.

Статья 14. Открытое соглашение об общественно-государственном партнерстве

1. Для включения некоммерческих организаций в формирование и реализацию государственной политики субъекта Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут заключать соглашение об общественно-государственном партнерстве с некоммерческими организациями, действующими на территории субъекта Российской Федерации.

2. Соглашение об общественно-государственном партнерстве предусматривает взаимные обязательства сторон по организации совместной деятельности при формировании и реализации государственной политики субъекта Российской Федерации, в том числе посредством консультаций, формирования совместных планов деятельности, совместного финансирования проектов и программ, проведения мероприятий.

3. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе заключить соглашение при наличии соответствующей инициативы трех и более некоммерческих организаций.

4. Подписанное соглашение является открытым для присоединения к нему любой некоммерческой организации, действующей на территории субъекта Российской Федерации, разделяющей цели соглашения и желающей взять на себя обязательства по реализации соглашения. Текст соглашения и список организаций – участников соглашения в течение 10 дней с момента подписания соглашения размещается на официальном сайте органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

5. Соглашение имеет неограниченный период действия и может пересматриваться по согласию сторон не чаще одного раза в год.

6. Подписанное органом государственной власти соглашение является расходным обязательством субъекта Российской Федерации и финансируется в части обязательств органов государственной власти за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

7. Некоммерческая организация – участник соглашения вправе выйти из него по своему усмотрению, направив в заключивший соглашение орган власти письменное заявление о выходе и отзыве своей подписи под соглашением.

8. Некоммерческая организация, не исполняющая своих обязательств по соглашению, может быть исключена из него решением остальных участников соглашения. Решение принимается большинством голосов открытым голосованием. При обсуждении этого решения, организация, исключаемая из соглашения, вправе дать разъяснения своей позиции. Для организаций, исключенных из соглашения, повторное присоединение к соглашению возможно только по истечению календарного года со дня исключения.

9. Соглашение может устанавливать также иные формы ответственности сторон за исполнение взятых на себя обязательств.

10. Соглашение утрачивает свою силу, если участниками соглашения остаются менее трех некоммерческих организаций.

Открытое соглашение об общественно-государственном партнерстве является формой долгосрочного коллективного участия некоммерческих организаций в управлении делами государства. Ряд норм, включенных в настоящую статью, используется на практике уже действующими общественно-государственными партнерствами, например, в Самарской области (система взаимодействия Самарской губернской Думы и некоммерческих организаций различного профиля деятельности).

Соглашение об общественно-государственном партнерстве предполагает комплексный характер взаимодействия подписавших его органа государственной власти и некоммерческих организаций. Конкретные формы совместной деятельности определяются соглашением, исходя из целей его участников.

Подобное соглашение может быть подписано при условии, что инициатива его разработки и реализации выдвинута тремя и более некоммерческими организациями. Данная норма, как и ряд других норм статьи 14, направлена на обеспечение открытости деятельности общественно-государственного партнерства. Наличие такой формы непосредственного участия некоммерческих организаций в управлении делами государства, как открытое общественно-государственное партнерство, не запрещает заключение соглашений между органом государственной власти и одной некоммерческой организацией. Но в случае подписания открытого соглашения коллективность представительства некоммерческих организаций должна присутствовать изначально.

Соглашение может пересматриваться не чаще одного раза в год исходя из того, что его коллективный характер при отсутствии такого ограничителя может привести к постоянному процессу внесения изменений в соглашение. Помимо этого, стабильность соглашения в течение минимум года должна обеспечить ответственный подход участников соглашения к его подготовке. Ответственность сторон соглашения является важным условием его эффективности, поскольку соглашение является расходным обязательством субъекта Российской Федерации и финансируется в части обязательств органа государственной власти из бюджета субъекта. Важным фактором повышения ответственности участников - некоммерческих организаций за неисполнение взятых на себя обязательств является возможность их исключения из состава участников по решению большинства с правом восстановления не ранее чем через год.

Открытое соглашение об общественно-государственном партнерстве как форма участия некоммерческих организаций в управлении делами государства создает правовую основу для объединения ресурсов власти и гражданского общества в решении общих проблем, поскольку предполагает совместное финансирование проектов и программ.

Поскольку соглашение является открытым, оно открыто как для присоединения, так и для выхода. При этом выход участника из соглашения осуществляется простым письменным заявлением.

Для реализации открытого соглашения об общественно-государственном партнерстве, как и для других форм такого участия, принципиально важным является обеспечение гласности их реализации. В целях обеспечения принципа гласности настоящая статья предусматривает обязательность обнародования текста соглашения и списка участников на официальном сайте органа государственной власти, подписавшего соглашение.

Статья 15. Опрос граждан

1. Для выявления и учета мнения граждан при принятии решений органами законодательной и исполнительной государственной власти и должностными лицами может проводиться опрос граждан. Опрос является формой выявления мнения граждан по конкретным вопросам, с удостоверением этого мнения личной подписью гражданина. Участие в опросе граждан является добровольным, никто не вправе принуждать гражданина к участию в опросе. Не менее половины опрошенных должны составлять граждане, интересы которых затрагиваются при принятии данного решения.

2. Опрос проводится по инициативе органов государственной власти или граждан на всей территории субъекта Российской Федерации или на части его территории.

3. При проведении опроса по инициативе органов власти принимается правовой акт, определяющий:

дату и сроки проведения опроса;

методику проведения опроса;

форму опросного листа, с формулировками вопросов и предлагаемыми вариантами ответов, поставленных для выявления мнения населения (форма опросного листа представлена в приложении 2).

4. При проведении опроса по инициативе граждан его инициаторы уведомляют высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации о проведении опроса не менее чем за 10 дней до начала его проведения. В уведомлении должна содержаться информация в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи.

5. В опросный лист для проведения опроса граждан не может включаться более пяти вопросов одновременно. Варианты ответа в опросном листе должны предусматривать возможность самостоятельного изложения гражданином своего мнения по всем внесенным в опросный лист вопросам.

6. Организаторы опроса самостоятельно осуществляют все необходимые расходы, связанные с подготовкой и проведением опроса граждан. Органы государственной власти вправе на договорной основе привлечь к проведению опроса некоммерческие и коммерческие организации.

7. Лица, проводящие опрос по поручению организаторов, могут по просьбе гражданина с его слов заполнить опросный лист, за исключением подписи и даты подписания, которые гражданин выполняет лично. Каждый опросный лист удостоверяется ответственным лицом организатора опроса или лицом, проводившим опрос по поручению организатора, которые несут ответственность за его достоверность.

8. Результаты опроса подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти субъекта Российской Федерации, учитываются ими при принятии решений и подлежат обнародованию, включая сведения об инициаторе опроса, на официальных сайтах органов государственной власти субъекта Российской Федерации в течение 10 дней.

Опрос призван довести до лиц, принимающих решение, мнение граждан по определенным вопросам. Опрос граждан как форма участия в управлении делами государства отличается от опросов общественного мнения и социологических исследований. Опросы общественного мнения и социологические исследования имеет дело, как правило, с анонимными «респондентами», которых опрашивают профессиональные интервьюеры на основе многоаспектной и многоцелевой программы исследования. Полученные результаты интерпретируются и переносятся на сообщество в целом. Использование результатов таких исследований при принятии решения требует большого доверия к профессионализму и честности организации, проводящей исследование.

Когда речь идет об участии граждан в управлении делами государства, не должно быть сомнений в предъявляемом мнении граждан. Каждый гражданин должен быть уверен, что его мнение будет донесено до лиц, принимающих решения, в неизменном виде. Так как участие граждан в управлении строится на принципах гласности, открытости и ответственности, то свое мнение гражданин должен представить в явной форме. Кроме того, должна быть удостоверена правоспособность гражданина (в соответствии со статьей 2 настоящего закона) на участие в управлении делами государства.

Эти обстоятельства определили подход настоящего закона к определению опроса как представлению заверенных мнений граждан. Опрос граждан как форма их участия в управлении отличается от научного исследования и других способов выявления мнения следующими признаками:

- выраженное мнение гражданина заверяется его личной подписью, что создает возможность проверки результатов опроса. Каждый ответ на вопрос заверяется личной подписью гражданина, с указанием его фамилии, имени, отчества и адреса места жительства (эти данные являются минимально достаточными для обращения гражданина в органы государственной власти в соответствии с Федеральным законом от 2.5.2006г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»);

- подписные листы заверяются лицом, проводившим опрос, или ответственным лицом организатора опроса, что создает условия для ответственности данных лиц за достоверность результатов;

- опрашиваемый гражданин имеет возможность для письменного выражения своего мнения по каждому вопросу, включенному в опрос. Это может быть сделано, в том числе, и свободной форме, если ни один из предложенных организаторами вариантов ответа ему не подходит;

- не менее половины опрошенных составляют лица, интересы которых непосредственно затрагиваются решением, по которому проводится опрос. Эта норма предполагает четкое определение организаторами опроса его целевой группы. Так, например, если опрос посвящен выявлению мнения граждан о проблемах безработных, то не менее половины опрошенных должны составлять представители данной категории населения. При этом в опросном листе должно содержаться указание на принадлежность опрошенного гражданина к безработным.

Таким образом, опрос является в концепции данного закона синтезом опроса общественного мнения (так как предполагает определение мнений через получение ответов на поставленные вопросы) и обращения (петиции) граждан в органы государственной власти (так как это мнение заверяется гражданином и носит открытый характер).

Следует уточнить, что использование в практике опросов граждан как формы участия в управлении делами государства, не отменяет возможности и даже необходимости использования данных социологических исследований и опросов общественного мнения (и проведение этих исследований по заказу органов государственной власти). Это необходимо для получения обратной связи от общества при принятии органами государственной власти общественно значимых решений и особенно важно при определении уровня удовлетворенности качеством и количеством бюджетных услуг.

Инициатива проведения опроса, в соответствии с нормами настоящей статьи, сбалансирована по ее субъектам: инициаторами опроса могут выступить как органы государственной власти, так и граждане. Необходимо особо подчеркнуть, что в случае проведения опроса граждан по инициативе самих граждан инициаторы опроса уведомляют высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации о проведении опроса не менее чем за 10 дней до начала. Данная норма обеспечивает возможность консультаций по содержанию опроса между его инициаторами и представителями органов государственной власти, а также возможность сотрудничества между ними при проведении опроса.

Поскольку модельный закон устанавливает, что инициаторы самостоятельно несут все расходы, связанные с его подготовкой и проведением, нет необходимости в каких-либо «пороговых значениях» (количество членов инициативной группы, количество опрошенных и так далее). В данном случае обязательное обнародование результатов опроса на сайтах органов государственной власти, оценка этих результатов и действий инициаторов опроса населением будет служить фактором, сдерживающим попытки проведения непредставительных и незначимых опросов. Учитывая, что результаты любого опроса населения представляют интерес для законодательной и для исполнительной ветвей власти субъекта Российской Федерации, модельный закон предусматривает размещение результатов опроса на официальных сайтах этих органов.

Статья 16. Гражданский мониторинг

1. Под гражданским мониторингом понимается деятельность граждан и некоммерческих организаций по периодическому сбору и анализу находящейся в открытом доступе информации о деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

2. Инициаторы гражданского мониторинга предварительно письменно уведомляют высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации о начале проведения гражданского мониторинга и его предполагаемой методике. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации или уполномоченный им орган государственной власти вправе направить свои предложения к методике планируемого гражданского мониторинга его инициаторам. Данные предложения имеют рекомендательный характер для инициаторов гражданского мониторинга.

3. Группа мониторинга, созданная инициаторами мониторинга, самостоятельно организует его проведение и подготавливает отчеты о его результатах. Органы государственной власти оказывают содействие группе мониторинга в осуществлении мероприятий по гражданскому мониторингу.

4. Отчет о результатах гражданского мониторинга направляется в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и подлежит обязательному рассмотрению, а также обнародованию в течение 10 дней на официальных сайтах органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Группа мониторинга письменно информируется о результатах рассмотрения органами государственной власти субъекта Российской Федерации отчета о результатах гражданского мониторинга и принятых на его основе решениях.

Общепринятое понимание мониторинга – постоянное или периодическое наблюдение за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям. Этому определению отвечает и гражданский мониторинг, однако с уточнением, что его проводят граждане и некоммерческие организации, и что предметом мониторинга является деятельность органов государственной власти, анализируемая на основе изучения информации находящейся в открытом доступе в соответствии с частью 2 статьи 6 настоящего закона.

Практика гражданского мониторинга широко распространена в субъектах Российской Федерации, однако она не имеет до настоящего времени нормативного закрепления.

Часть 1 данной статьи устанавливает, что гражданский мониторинг осуществляется в отношении деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Учитывая, что полномочия органов государственной власти субъекта направлены на решение социально-экономических проблем территории, объектом мониторинга может быть не только непосредственно деятельность власти, но и состояние какой-либо конкретной проблемы/проблем, в том числе как основание для постановки вопроса о недостаточной эффективности или бездействии органов государственной власти по ее решению. При этом организаторы мониторинга должны убедиться, что решение данной проблемы относится федеральными или региональными законами к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Гражданский мониторинг осуществляется гражданами самостоятельно, органы государственной власти могут лишь направить группе мониторинга свои рекомендации по представленной им методике мониторинга. На органы государственной власти накладывается обязанность содействовать в пределах своих полномочий группе мониторинга, это обязанность проистекает из самой концепции закона и оснований для его принятия. Кроме того, соответствующие органы государственной власти субъекта Российской Федерации размещают отчет о результатах мониторинга на своих официальных сайтах для обеспечения информирования граждан о своей деятельности и ее оценки со стороны граждан и некоммерческих организаций. В связи с тем, что в результатах мониторинга должны содержаться выводы и предложения по изменению или совершенствованию деятельности органов государственной власти, то эти предложения должны быть рассмотрены, а группа мониторинга уведомлена о результатах рассмотрения отчета о мониторинге и о решениях, принятых на основании этого рассмотрения. Это обязательство вытекает не только из норм настоящего закона, но также из требований Федерального закона от 2.05.2006г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: в отчете о мониторинге содержатся письменные предложения группы граждан, и таким образом эти предложения являются одной из форм обращения граждан. Вследствие этого, граждане, инициировавшие и на свои средства, осуществившие гражданский мониторинг, могут быть уверены:

1. что результаты мониторинга будут рассмотрены;

2. по этим результатам будет принято какое-то решение органами государственной власти;

3. что результаты мониторинга будут доведены до сведения всех заинтересованных лиц и организаций через публикацию на сайте органов государственной власти субъекта РФ.

Органы государственной власти, в свою очередь, получат:

1. внешнюю (независимую) информацию об определенных проблемах, видах деятельности, исполнении решений и т.д., что позволит точнее оценивать деятельность своих подразделений и сотрудников;

2. возможность привлечь ресурсы гражданского общества к совершенствованию своей деятельности (прежде всего, интеллектуальные и информационные);

3. конкретные предложения (в том числе и достаточно креативные) по совершенствованию своей деятельности, которые сможет использовать на благо общества.

Статья 17. Гражданская экспертиза

1. Гражданская экспертиза представляет собой независимую аргументированную оценку документа, разработанного и (или) принятого органом государственной власти субъекта Российской Федерации, проводимую гражданами и направленную на установление соответствия предлагаемого решения интересам граждан.

2. Гражданская экспертиза может проводиться по инициативе группы граждан и (или) инициативе органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

3. При проведении гражданской экспертизы по инициативе группы граждан в законодательный орган государственной власти или высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации направляется письменное обращение с приложением не менее 100 подписей граждан в поддержку инициативы проведения гражданской экспертизы (образец подписного листа в приложении 1).

4. Орган государственной власти рассматривает данную инициативу и принимает решение о проведении гражданской экспертизы или об отклонении инициативы ее проведении. При рассмотрении инициативы законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации члены инициативной группы вправе принимать участие в рассмотрении данного вопроса, в том числе выступать с аргументацией своего предложения.

5. При принятии органом государственной власти решения о проведении гражданской экспертизы по собственной инициативе или инициативе граждан все расходы, связанные с ее проведением осуществляются за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Решением о проведении гражданской экспертизы назначается организатор гражданской экспертизы - уполномоченный орган субъекта Российской Федерации, его структурное подразделение или уполномоченная организация по договору с органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

6. При отклонении органом государственной власти инициативы граждан по проведению гражданской экспертизы, ее инициаторы могут провести гражданскую экспертизу за счет собственных средств, став организаторами гражданской экспертизы.

7. Организатор гражданской экспертизы публикует в средствах массовой информации и в сети Интернет документ, выносимый на общественную экспертизу, бланк экспертного заключения (форма бланка представлена в приложении 3) и обращение к гражданам с объяснением необходимости их участия в проводимой экспертизе.

8. Организатор гражданской экспертизы вправе направлять материалы и обращения организациям и непосредственно гражданам с приглашением принять участие в гражданской экспертизе и (или) войти в состав гражданского жюри.

9. Для подведения итогов гражданской экспертизы организатор гражданской экспертизы созывает гражданское жюри. Гражданское жюри формируется из граждан, имеющих заслуги перед обществом, авторитет и (или) достижения в сфере, регулируемой документом, ставшим предметом гражданской экспертизы. Членами гражданского жюри не могут быть инициаторы и организаторы гражданской экспертизы, а также должностные лица органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Члены гражданского жюри вправе проверить достоверность поступивших экспертных заключений. Гражданское жюри подводит итоги гражданской экспертизы и подписывает заключение по ее результатам, которое направляется в органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

10. Заключение по результатам гражданской экспертизы подлежит обязательному рассмотрению компетентным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и обнародованию в течение 10 дней на официальном сайте органа государственной власти, в компетенции которого находится рассмотрение документа, ставшего предметом гражданской экспертизы.

Гражданская экспертиза относится к наиболее распространенным формам участия граждан в управлении делами государства, однако само понимание гражданской экспертизы, ее предмета и участников существенно различаются. При этом все единодушны по поводу самого понятия «экспертиза», подразумевая аргументированную оценку чего-либо, но расходятся по поводу участников экспертизы, ее задач, методики проведения и пр. В данной статье разработчики подошли к экспертизе как к форме участия граждан в управлении делами государства в соответствии с принципами такого участия, определенными в статье 4 модельного закона, что и определило подход к гражданской экспертизе.

Концепция модельного закона исходит из того, что ее задачей является установление соответствия предлагаемого решения интересам граждан, а не соответствия действующему законодательству, принятым нормам юридической техники, русского языка, логики и пр. Все эти экспертизы также важны, но они являются специальными видами экспертиз, например, юридическая, лингвистическая и пр., которые могут осуществляться как государственными органами и структурами, так и независимыми экспертами (что принципиально важно и повышает объективность оценки) и они требуют серьезных специальных знаний. Результаты гражданской экспертизы в данном законе призваны ответить только на один вопрос - насколько это решение (проект ли принятое решение) соответствует интересам граждан. В этом случае, субъектами экспертизы могут быть только сами граждане, исходя из своих представлений о пользе или вреде того или иного решения, основываясь на своем опыте, представлениях и даже интуиции. При этом аргументация мнения даже более интересна, чем само мнение, так как она расширяет возможности для оценки за счет включения в нее множества различных аспектов.

Предложенная модельным законом процедуры проведения гражданской экспертизы предполагает, что она может быть проведена как по инициативе граждан, так и органов государственной власти. При этом, в случае одобрения органом государственной власти предложения о проведении гражданской экспертизы, как и в случае проведения такой экспертизы по инициативе самого органа власти, все расходы осуществляются за счет бюджета. Следовательно, гражданская инициатива может повлечь расходы со стороны органов государственной власти. В связи с этим модельный закон установил количественный порог для начала процедуры экспертизы – подписи не менее 100 граждан России, проживающих в данном субъекте Российской Федерации.

При отклонении предложения о проведении гражданской экспертизы она может быть проведена гражданами-инициаторами экспертизы за счет собственных ресурсов. Необходимо учитывать, что проведение гражданской экспертизы по предусмотренной модельным законом процедуре потребует от инициаторов определенных действий, например, на публикации документа, подлежащего экспертизе и бланка экспертного заключения, а также обращения к гражданам (часть 7 настоящей статьи). Очевидно, что в случае невыполнения данного требования организаторами экспертизы, органы государственной власти будут вправе не выполнять свои обязательства по обнародованию заключения гражданской экспертизы, так как она не будет таковой являться. Если все требования закона выполнены, органы государственной власти обязаны будут опубликовать заключение экспертизы на своих сайтах, так как оно будет результатом гражданской активности и деятельности граждан по участию в управлении делами государства.

Гражданскую экспертизу характеризует возможность свободного участия каждого гражданина в ее осуществлении при наличии у него желания и информации. Каждый желающий может (после обнародования документа/проекта документа, бланка экспертного заключения и обращения к гражданам) принять участие в экспертизе, заполнив бланк и направив его организатору гражданской экспертизы.

С целью повышения объективности гражданской экспертизы, модельный закон предусматривает созыв гражданского жюри как независимого общественного органа для проверки и подведения результатов, подписания заключения по итогам экспертизы и направления его органам государственной власти субъекта Российской Федерации. В гражданское жюри приглашаются авторитетные люди, которые своей репутацией подтверждают достоверность обобщающего заключения, имея возможность проверить как достоверность представленных бланков экспертных заключений, так и верность проведенных подсчетов. Работа гражданского жюри является способом принять участие в управлении делами государства и формой проявления гражданской активности и ответственности.

Статья 18. Гражданская оценка публичных обязательств

1. Под гражданской оценкой публичных обязательств понимается деятельность граждан по определению соответствия публично взятых обязательств должностных лиц органов государственной власти фактическому их исполнению. К публичным обязательствам относятся: заявления в средствах массовой информации; предвыборные обещания кандидатов на выборные должности, занявших эти должности по итогам выборов; обязательства, зафиксированные в соглашениях, декларациях, заявлениях и иных документах, не имеющих нормативного характера.

2. Оценочная комиссия по проведению гражданской оценки публичных обязательств направляет в орган государственной власти уведомление о начале своей деятельности и список членов комиссии.

3. Органы государственной власти и должностные лица оказывают содействие в деятельности оценочной комиссии и вправе внести на ее рассмотрение свои предложения о формах и методах проведения гражданской оценки публичных обязательств.

4. Оценочная комиссия самостоятельно определяет формы, методы и порядок осуществления гражданской оценки публичных обязательств.

5. Оценочная комиссия должна запросить пояснения у должностных лиц органов государственной власти о реализации ими публично взятых обязательств. Оценочная комиссия сопоставляет публичные обязательства, поступившие пояснения, фактическую информацию о деятельности или бездействии должностного лица, результаты опросов общественного мнения и готовит заключение. Оценочная комиссия не вправе принимать заключение до истечения 30 дней со дня регистрации письменного запроса о пояснениях, направленного должностному лицу. Заключение подписывается членами оценочной комиссии и считается принятым, если его подписало не менее двух третей ее членов. Члены оценочной комиссии, отказавшиеся подписать заключение, вправе представить письменно особое мнение, которое является неотъемлемой частью заключения.

6. Заключение по результатам гражданской оценки публичных обязательств направляется в орган государственной власти, осуществляющий контроль над деятельностью должностного лица, публичные обязательства которого стали предметом гражданской оценки. Заключение по результатам гражданской оценки публичных обязательств подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом государственной власти.

7. Оценочная комиссия вправе распространять информацию о результатах гражданской оценки публичных обязательств и о результатах рассмотрения заключения органами государственной власти субъекта Российской Федерации в открытых источниках информации.

Гражданская оценка публичных обязательств направлена на повышение ответственности должностных лиц. Модельный закон предусматривает, что объектом публичной оценки могут быть не только обязательства, взятые на себя находящимися при исполнении обязанностей должностными лицами. Оценке могут быть подвергнуты также обязательства, взятые кандидатами на выборные должности, в случае, если они победили на выборах и заняли эти должности, что должно повысить ответственность этих персон за высказываемые публично обещания и в перспективе уменьшить поток популистских, пустых обещаний, вводящих граждан в заблуждение. В региональной практике уже существуют такие оценки (как правило, под другими названиями: общественный аудит и пр.) например, предвыборных обещаний депутатов. Однако эти практики являются формами гражданских инициатив и никак пока не регламентированы в качестве формы участия граждан управлении делами государства.

Часть 1 данной статьи определяет предмет гражданской оценки, а часть 2 - порядок начала деятельности оценочной комиссии. Оценочная комиссия создается гражданами и действует при проведении оценки публично взятых должностными лицами обязательств самостоятельно. В ходе осуществления этой деятельности комиссия может, но не обязана учитывать предложения органов государственной власти и должностных лиц о формах и методах проведения гражданской оценки.

Как и в случае гражданского мониторинга, органы государственной власти обязаны оказывать содействие оценочной комиссии. Оказание содействия предполагает адекватное реагирование на обращения оценочной комиссии, однако органы власти не обязаны проявлять инициативу в содействии оценочной комиссии.

Важным элементом процедуры гражданской оценки является запрос оценочной комиссией пояснений у должностных лиц органов государственной власти о реализации ими публично взятых обязательств. Очевидно, что при определении сроков предоставления ответа и ответственности за предоставление ответа не по существу запроса действуют нормы Федерального закона от 02.05.2006г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В связи с этим модельный закон субъекта Российской Федерации устанавливает, что оценочная комиссия не вправе принимать заключение до истечения 30 дней со дня регистрации письменного запроса о пояснениях, направленного должностному лицу.

Таким образом, должностное лицо, чьи публично взятые на себя обязательства стали объектом гражданской оценки, получает возможность представить свои пояснения оценочной комиссии. Данная норма направлена на повышение объективности результатов гражданской оценки публичных обязательств. Отсутствие пояснений должностных лиц не является основанием для приостановки процедуры гражданской оценки. Ту же цель – повышение объективности результатов, преследует такой процедурный элемент гражданской оценки, как подписание заключения по результатам гражданской оценки не менее чем 2/3 членов оценочной комиссии. Учитывая, что комиссия формируется инициаторами процедуры оценки самостоятельно из числа лиц, имеющих единый мотив для проведения оценки, маловероятно расхождение их позиций в случае отсутствия грубых нарушений процедуры оценки, а также отсутствия новых фактов, кардинально изменяющих представление о деятельности должностного лица. В то же время, в случае нарушения процедуры или выявления существенных новых фактов такое расхождение может появиться. В подобной ситуации норма о подписании заключения не менее чем 2/3 членов оценочной комиссии не позволит игнорировать новые обстоятельства.

Отметим, что в случае проведения оценки публичных обязательств органы государственной власти и должностные лица не имеют обязательств по обнародованию результатов гражданской оценки. Таким образом, введение этой формы гражданского участия не создает для органов государственной власти никаких дополнительных обязанностей или расходов, так как отвечать на обращения в течение 30 дней они и в настоящее время уже обязаны в силу требований указанного выше Федерального закона. Таким образом, все издержки по организации данной формы участия граждан в управлении делами государства приходятся на самих инициаторов – граждан, что исключило какие-либо ограничения в законе по количеству данных инициатив и (или) предъявления требований к инициаторам (кроме указанных выше требований к процедуре деятельности оценочной комиссии для повышения объективности гражданской оценки).

Часть 7 статьи определяет, что оценочная комиссия вправе с использованием собственных ресурсов свободно распространять информацию о результатах оценки и принятых на основе этих результатов решениях органами государственной власти. Смысл этой статьи состоит в том, чтобы ориентировать государственные органы и должностных лиц на сотрудничество с оценочными комиссиями. Информация о гражданской оценке будет распространяться независимо от желания или нежелания конкретных должностных лиц, и на вопросы все равно придется отвечать, например, своим избирателям или назначившему данное должностное лицо органу.

Статья 19. Гражданское расследование

1. Гражданское расследование представляет собой исследование фактов и обстоятельств, связанных с деятельностью или бездействием должностных лиц и органов государственной власти, с осуществлением решений органов власти, с деятельностью подведомственных им структур, повлекших грубые или массовые нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, а также иных существенных нарушений законодательства Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации.

2. Предметом гражданского расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления. При проведении гражданского расследования не допускается вмешательство в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.

3. Гражданское расследование проводится по инициативе граждан или некоммерческих организаций, которые создают инициативную группу гражданского расследования.

4. Инициативная группа осуществляет сбор подписей в поддержку проведения гражданского расследования и создает комиссию гражданского расследования. Основанием для создания комиссии гражданского расследования является поддержка проведения гражданского расследования, подтвержденная подписями не менее 500 граждан РФ, проживающих на территории субъекта Российской Федерации (образец подписного листа в приложении 1). Комиссия гражданского расследования направляет высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации листы с подписями граждан в поддержку проведения гражданского расследования, список членов комиссии гражданского расследования (далее – комиссия), информацию о предмете гражданского расследования и о предлагаемом порядке работы комиссии. По одному предмету гражданского расследования в субъекте Российской Федерации не может быть создано более одной комиссии одновременно.

5. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе направить своих представителей в состав комиссии, но их количество не может превышать одной трети от числа членов комиссии. Для предотвращения конфликта интересов представителями органов государственной власти в комиссии не могут быть лица, должностные обязанности которых непосредственно касаются предмета гражданского расследования или лично участвовавшие в событиях, ставших предметом гражданского расследования.

6. Комиссия из своего состава выбирает председателя и секретаря, которые являются должностными лицами комиссии и могут представлять ее во взаимодействии с органами государственной власти, средствами массовой информации, другими организациями, а также с гражданами. Должностными лицами комиссии не могут быть избраны представители органов государственной власти субъекта Российской Федерации, направленные в состав комиссии.

7. Комиссия гражданского расследования самостоятельно определяет порядок своей работы. Решения принимаются большинством голосов членов Комиссии. Деятельность Комиссии является открытой. Любой гражданин вправе участвовать в заседании Комиссии, не создавая препятствий для ее работы. Комиссия вправе создавать рабочие группы, привлекая к участию в их работе граждан и организации по согласованию с ними.

8. Комиссия вправе выступать с обращениями и заявлениями, которые подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обнародованию на официальном сайте соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

9. Органы государственной власти должны оказывать содействие работе комиссии, в том числе: в течение 15 дней предоставлять запрашиваемую информацию, обеспечивать возможность доступа членов комиссии в государственные учреждения и организации, обязать должностных лиц давать необходимые пояснения на вопросы членов комиссии по предмету проводимого гражданского расследования.

10. По результатам проведенного расследования комиссия принимает заключение, которое направляется высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и законодательному (представительному) органу власти субъекта Российской Федерации. Заключение подлежит обязательному рассмотрению в течение 30 дней. Решение, принятое по результатам рассмотрения заключения, направляется в комиссию гражданского расследования в письменном виде.

11. Заключение комиссии и принятые на его основе решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации подлежат обязательной публикации в официальном печатном средстве массовой информации, а также обнародованию на официальных сайтах органов государственной власти субъекта Российской Федерации в течение 10 дней после принятия органом государственной власти решения на основании заключения комиссии гражданского расследования.

Гражданское расследование является формой участия граждан в управлении делами государства в случаях в случае, когда происходят экстраординарные события, затрагивающие интересы больших групп граждан или вызвавшие острую реакцию общественного мнения. В этом случае, у граждан может возникнуть опасение, что причины указанных событий не будут исследованы полностью или не будут приданы гласности из соображений корпоративной солидарности, а будут тихо «спущены на тормозах». В таких ситуациях может быть создана инициативная группа для проведения гражданского расследования.

Поскольку в ходе и по итогам гражданского расследования модельным законом предусмотрены серьезные обязательства органов власти субъекта Российской Федерации по содействию деятельности комиссии, то для создания комиссии гражданского расследования предусмотрен повышенный количественный порог в виде не менее 500 подписей граждан Российской Федерации. Причиной расследования не могут быть рядовые случаи, поэтому сбор 500 подписей покажет высокую общественную значимость факта, ставшего предметом гражданского расследования.

Процедура работы комиссии гражданского расследования во многом аналогична процедуре парламентского расследования (см. федеральный закон Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»), но с учетом специфики его проведения гражданами, а не депутатами.

С целью сделать работу комиссии гражданского расследования более объективной и предотвратить злоупотребления возможностью проведения такого расследования модельный закон предусматривает следующее:

- в состав комиссии гражданского расследования органы государственной власти могут направить своих представителей (их не может быть более 1/3 от общего количества членов комиссии, чтобы сохранить общественный характер комиссии);

- комиссия направляет высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации листы с подписями граждан в поддержку проведения гражданского расследования, список членов комиссии гражданского расследования (далее – комиссия), информацию о предмете гражданского расследования и о предлагаемом порядке работы комиссии. Глава субъекта Российской Федерации не только получает информацию о начале и процедуре расследования, но и имеет возможность проверки обоснованности данной инициативы, проведения переговоров для урегулирования ситуации, направления своих предложений и членов в комиссию;

- по одному предмету гражданского расследования в субъекте Российской Федерации не может быть создано более одной комиссии.

В то же время предлагаемые нормы модельного закона обеспечивают условия для сохранения общественного характера в работе комиссии, а именно:

- комиссия самостоятельно определяет порядок своей деятельности и планы работы;

- не менее 2/3 членов комиссии должны быть представителями гражданского общества, что обеспечивает доминировании при принятии решения;

- представители органов власти, направленные в комиссию, не могут быть избранны должностными лицами комиссии.

Таким образом, обеспечивается баланс интересов граждан и органов государственной власти при проведении гражданского расследования.

Учитывая высокую социальную остроту проблем, ставших основанием для процедуры гражданского расследования, модельный закон предусматривает конкретизацию нормы об обязанности органов государственной власти оказывать содействие комиссии: в течение 15 дней (а не 30-ти по общей норме Федерального закона от 2.05.2006г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации») предоставлять запрашиваемую информацию; обеспечивать возможность доступа в государственные учреждения и организации; обязывать должностных лиц давать необходимые пояснения на вопросы членов комиссии по предмету проводимого гражданского расследования.

Важностью объекта гражданского расследования для населения субъекта Российской Федерации определено также требование обязательного обнародования в официальном средстве массовой информации не только заключения комиссии гражданского расследования, но и принятого на его основе решения органа государственной власти. Модельный закон не устанавливает каких-либо обязательных норм по учету содержания заключения органами государственной власти, однако обнародование принятого решения в случае неадекватности этого решения при остроте проблемы приведет к существенному ущербу авторитета органа государственной власти.

Статья 20. Другие формы участия граждан в управлении делами государства

Наряду с предусмотренными настоящим законом формами участия граждан в управлении делами государства, граждане вправе участвовать в управлении делами государства также и в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, настоящему закону.

Данная статья указывает на то, что приведенный выше перечень форм гражданского участия в управлении делами государства не является исчерпывающим. Отсутствие каких-либо форм участия в модельном законе не означает невозможность их использования гражданами. Единственным ограничением для участия гражданина в управлении делами государства является противоречие какой-либо формы такого участия действующему законодательству. В то же время в случае, если какая-либо форма участия граждан в управлении делами государства урегулирована настоящим законом, она должна применяться строго в соответствии с нормами данного закона.

ГЛАВА 3. Ответственность органов государственной власти и должностных лиц субъекта Российской Федерации за нарушение норм настоящего Закона субъекта Российской Федерации и право граждан Российской Федерации и некоммерческих организаций на возмещение понесенного ими ущерба

Статья 21. Правовые основания ответственности органов государственной власти и должностных лиц

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации и должностные лица органов государственной власти субъекта Российской Федерации несут ответственность в соответствии с федеральными законами, положениями настоящего закона и другими законами субъекта Российской Федерации.

Статья 21 определяет перечень источников права, предусматривающих основания для ответственности органов государственной власти и должностных лиц и соответствующие санкции за нарушения норм настоящего модельного закона.

Частично эта ответственность наступает в силу действия норм федеральных законов, например, Федерального закона от 2.05.2006г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», норм Гражданского кодекса и других законов. Ответственность органов и должностных лиц предусмотрена также норами данного модельного закона и может и должна предусматриваться другими законами субъекта РФ, в частности, его административным Кодексом. Соответствующие изменения в региональные законы должны быть внесены на основании принятия модельного закона, что предусматривают нормы статей переходных положений, так как в данном закон определяются только основания для ответственности, а введение санкций возможно только в административном кодексе субъекта РФ.

Статья 22. Соблюдение требований настоящего закона при принятии решений органами государственной власти и должностными лицами субъекта Российской Федерации.

1. Органы государственной власти и должностные лица органов государственной власти обязаны обеспечивать возможность для гражданского участия при принятии решений в соответствии с нормами настоящего закона.

2. Решения органов государственной власти и (или) должностных лиц органов государственной власти, принятые с нарушениями норм настоящего закона, подлежат отмене или приостановке их действия до устранения нарушений.

3. Решения органов государственной власти и (или) должностных лиц органов государственной власти могут быть приостановлены или отменены их собственным решением, принятым по собственной инициативе или на основании заявления граждан и объединений граждан, представления органов прокуратуры.

4. Решения органов государственной власти и (или) должностных лиц органов государственной власти могут быть приостановлены или отменены решением суда, принятым на основании иска граждан и объединений граждан или органов прокуратуры.

Для любого закона крайне важным является механизм его реализации. В противном случае самый замечательный документ останется лишь бумагой, а не станет практикой организации общественных отношений. Для запуска такого механизма необходимо предусмотреть систему стимулов к соблюдению норм закона.

Модельный закон в статье 22 создает достаточно мощный стимул для органов власти реализовывать положения принятого ими же самими документа, так как признает нелегитимным решения, принятые с нарушением норм данного закона. При этом, данное решение может быть признано таковым как самим органом или должностным лицом, при указании на это со стороны заинтересованных лиц (более мягкий вариант) или же решением суда. Для суда часть 2 настоящей статьи является прямым основанием принятия решения в случае, если будет доказано, что нарушены нормы закона, например, не организовано обсуждение с участием граждан по перечню обязательных для этого вопросов и (или) имело место нарушение процедур или правил по формам участия граждан в управлении делами государства.

Риск такого развития событий будет стимулировать должностных лиц и специалистов органов государственной власти к постоянному обращению к тексту модельного закона, что обеспечит реализацию норм данного закона и сформирует у сотрудников государственного аппарата установку на взаимодействие с гражданами и некоммерческими организациями.

Статья 23. Ответственность должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации

Лица, виновные в нарушении настоящего закона, несут дисциплинарную, гражданско-правовую и административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Данная статья дополняет стимулы, направленные на реализацию норм настоящего закона, дополняя ответственность органа государственной власти персональной ответственностью конкретных лиц, допустивших сознательное нарушение закона.

Норма предусматривает, что нарушение закона – это основание для различных видов ответственности государственных служащих. При этом конкретные санкции и процедуры наступления ответственности должны быть дополнительно урегулированы соответствующими нормативно-правовыми актами.

Статья 24. Возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов

1. Граждане и некоммерческие организации имеют право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконными действиями (бездействием) органа государственной власти или должностного лица субъекта Российской Федерации при реализации права граждан на участие в управлении делами государством. Незаконными действиями (бездействием) являются установленные судом факты нарушения норм настоящего закона.

2. В случае, если гражданин или некоммерческая организация при реализации норм настоящего закона представили заведомо ложные сведения, расходы, понесенные органом государственной власти субъекта РФ или должностным лицом на осуществление действий в отношении лиц, представивших заведомо ложные сведения, могут быть взысканы с них по решению суда.

Возможность компенсации причиненного ущерба, а для граждан и взыскания морального вреда является также мощным стимулом к ответственности участников данных правоотношений. При этом, статья предусматривает ответственность как органов государственной власти, так и граждан, которые своими противоправными действиями вызвали необоснованное расходование средств государственного бюджета субъекта Российской Федерации.

Нормы данной статьи заимствованы из аналогичной статьи Федерального закона от 2.05.2006г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».