Глава 2. Формы участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации

Настоящая глава является основной содержательной частью закона. В ней закреплены формы взаимодействия институтов гражданского общества и государства, существующие в современной практике различных регионов страны.

При выборе форм для их включения в закон разработчики исходили из следующих предпосылок:

1. формы должны обеспечивать возможность активного гражданского участия, т.е. гражданин или некоммерческая организация участвуют в деятельности, а не являются просто пассивными слушателями или зрителями;

2. каждая форма должна найти свое место в управленческом цикле деятельности органов государственной власти. Через эти формы граждане должны принимать участие в управлении делами государства, то есть в процессе выработки и обсуждения приоритетов и проектов решений, в контроле за реализацией принятых решений, в измерении и оценке их результативности и эффективности;

3. формы должны быть доступны для непосредственного участия в них отдельного гражданина, так как Конституция РФ гарантирует это право именно гражданам;

4. формы и процедуры не должны создавать существенных трудностей для граждан (при наличии у них желания) реализовать свое право на участие в управлении делами государства, но в тоже время они должны органично вписываться в деятельность органов государственной власти при реализации ими своей компетенции, повышая качество их работы.

Перечень форм участия не является исчерпывающим, он представляет своего рода «меню» форм гражданского участия. Он может быть как дополнен, так и сокращен, учитывая модельный характер законопроекта. Адаптация модельного закона к специфике конкретного субъекта Российской Федерации должна учитывать:

- наличие собственной нормативной базы участия граждан в управлении делами государства (которая может войти в данный закон как его составная часть);

- степень зрелости институтов гражданского общества и их готовность к системному взаимодействию с органами государственной власти;

- и.т.д.

Статья 7. Гражданский форум

1. В целях обеспечения участия граждан и их представителей в обсуждении приоритетных задач развития субъекта Российской Федерации и в их решении проводится ежегодный гражданский форум субъекта Российской Федерации.

2. Гражданский форум является формой участия граждан и некоммерческих организаций в управлении делами государства, обязательное участие в которой принимают органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

3. Гражданский форум проводится ежегодно, не позднее чем за месяц до внесения проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

4. Состав организационного комитета гражданского форума определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, с учетом предложений поступивших от граждан и некоммерческих организаций. Расходы на проведение форума предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации.

5. Дата и время, место и порядок проведения гражданского форума определяются организационным комитетом.

6. Информация о предстоящем гражданском форуме публикуется организационным комитетом не менее чем за 14 дней до дня проведения гражданского форума в официальном печатном средстве массовой информации субъекта Российской Федерации, на официальных сайтах органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

7. Публикуемая информация о гражданском форуме должна содержать: дату, время и место проведения гражданского форума, его повестку, приглашение к участию для граждан, контактную информацию организационного комитета.

8. Граждане и некоммерческие организации принимают участие в гражданском форуме в уведомительном порядке, направив письменное заявление об участии в организационный комитет.

9. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации представляет на форуме доклад о социально-экономических проблемах региона и предлагаемых путях их решения в очередном бюджетном году. С содокладом по данному вопросу могут выступать некоммерческие организации, действующие в субъекте Российской Федерации. В рамках форума организуются переговорные площадки участников гражданского форума и органов государственной власти субъекта Российской Федерации по обсуждению представленных содокладов и выработке предложений по путям решения актуальных для граждан проблем региона.

10. Итоговый документ форума, содержащий оценку доклада высшего должностного лица и предложения участников гражданского форума по определению приоритетных задач развития субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, направляется в законодательный орган субъекта Российской Федерации и подлежит обязательному рассмотрению при принятии бюджета субъекта Российской Федерации. Итоговый документ публикуется в течение 10 дней со дня проведения гражданского форума в официальном печатном средстве массовой информации субъекта Российской Федерации, размещается на официальных сайтах органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Гражданские форумы после 2001 года регулярно проводятся в целом ряде субъектов Российской Федерации. Нормы данной статьи определяют ежегодный гражданский форум субъекта Российской Федерации как обязательную для организации органами государственной власти субъекта форму участия граждан в управлении делами государства. Это связано с содержанием данной формы участия граждан в управлении делами государства.

Гражданский форум субъекта Российской Федерации призван стать основной переговорной площадкой, на которой происходит диалог между органами государственной власти и гражданским обществом по актуальным проблемам региона и вопросам стратегии развития территории. Возможность сопоставить подходы органов власти и граждан по актуальным для общества вопросам позволит найти общие подходы, понять позицию друг друга и предложить возможные решения.

Новацией данной статьи является взаимосвязь сроков проведения гражданского форума с процессом подготовки проекта бюджета субъекта Российской Федерации. Проведение гражданского форума не менее чем за месяц до направления проекта бюджета в орган законодательной власти субъекта Российской Федерации дает возможность учесть предложения общественности о приоритетах развития субъекта Российской Федерации при формировании концепции бюджета, являющего основным способом обеспечения государственной политики в субъекте РФ.

При этом проведение гражданского Форума не является дублированием публичных слушаний, которые являются обязательной формой участия граждан при принятии проекта бюджета (требование п. 6 ст. 26.13 Федерального закона №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 5 модельного закона. Публичные слушания проводятся по проекту бюджета субъектов Российской Федерации после направления проекта бюджета в орган законодательной власти субъекта. В этом случае обсуждается уже готовое решение и предложения по корректировке конкретных статей бюджета.

Практика проведения публичных слушаний по проекту бюджета субъекта Российской Федерации показывает, что серьезной проблемой является отсутствие согласованных представлений о приоритетах развития территории. В этом случае рекомендации по проекту бюджета субъекта Российской Федерации представителей гражданского общества, основанные на различных представлениях о приоритетах, неизбежно становятся разобщенными и даже противоречащими друг другу.

Диалог на гражданском Форуме посвящен приоритетам развития, а публичные слушания обсуждают уже средства их достижения. Гражданский форум содержательно подготавливает публичные слушания по бюджету и трансформируется в конкретные предложения по использованию ресурсов территории в ходе этих публичных слушаний.

Переход субъектов Российской Федерации на трехлетний бюджетный цикл не приведет к утрате актуальности гражданского форума как элемента участия гражданского общества в бюджетном процессе, поскольку сохранится потребность в ежегодной корректировке бюджета будущего года. Основания для такой корректировки – это представления о приоритетах государственной политики в регионе.

Статья устанавливает обязательность доклада на гражданском форуме высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Задачей доклада является представить общественности целостное видение властью приоритетов развития территории, которые должны стать основой проекта бюджета. Аналогом такого доклада можно считать ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию и бюджетное послание Президента РФ, которые являются формами предъявления гражданам в концентрированном виде концептуального видения государственной политики и ее обоснование. Это необходимо для того, чтобы граждане понимали цели и решаемые органами власти задачи и ожидаемые от этих усилий результаты. Наличие такого документа позволяет вести содержательное обсуждение на гражданском форуме направлений государственной политики в регионе, не уходя в частности и не запутываясь в противоречиях.

Возможность содокладов представителей гражданского общества обеспечивает позитивную конкуренцию концепций развития субъекта Российской Федерации. Обсуждение различных (альтернативных) концепций в ходе гражданского форума способствует повышению качества стратегии развития, которая будет положена в основу бюджета следующего года.

Предложенная данной статьей концепция проведения гражданского форума предусматривает уведомительный порядок участия в нем представителей гражданского общества и граждан. Эта норма направлена на обеспечение общедоступности гражданского форума. Для участия гражданам и организациям необходимо лишь направить заявку в организационный комитет, что не только должно помочь организационному комитету обеспечить планирование форума (подбор площадок для форума, определение регламента и форм его работы), но и подтверждает наличие мотивации к участию граждан и представителей организаций, подавших заявку.

В статье отсутствуют какие-либо ограничения по участию в гражданском форуме, связанные с представительством от граждан и некоммерческих организаций. Вопрос о представительстве в гражданском обществе всегда является спорным и болезненным. Представители одной организации не могут в полной мере представлять интересы другой. Гражданское общество ценно разнообразием своих позиций, в нем позиция одного гражданина не менее ценна, чем мнение группы организаций. Отсутствие норм представительства дает возможность участвовать в нем всем, выразившим такое желание и выполнившим элементарное требование представить письменное уведомление в организационный комитет.

Опасение, что количество участников, подавших заявление на участие в гражданском форуме, превысит возможности организаторов, не подтверждаются реальной практикой регионов. Количество участников региональных гражданских форумов практически никогда не превышает 300-500 человек. Кроме того, большое количество заявок должно приводить к пересмотру форм организации форума (например, проведение его в течение несколько дней, создание параллельных тематических площадок, использование современных средств коммуникаций и пр.), а не к введению ограничений для реализации прав граждан на участие в управлении делами государства.

Учитывая, что итоговый документ гражданского форума имеют рекомендательный характер для органов государственной власти субъекта Российской Федерации, важно обеспечить его широкое обнародование. В этом случае дополнительным фактором влияния на принятие решений органами государственной власти в интересах граждан становится общественное мнение. Статья предусматривает публикацию итогового документа гражданского форума в официальном печатном средстве массовой информации и размещение на официальных сайтах органов государственной власти.

Практика различных субъектов Российской Федерации показывает, что в каждом субъекте имеются как минимум два официальных сайта – органа законодательной и органа исполнительной власти. В случае, если, помимо этих сайтов, имеются официальные сайты других органов государственной власти, итоговый документ размещается также на них.

Необходимо отметить, что п. 10 настоящей статьи, определяя обязательность публикации итогового документа в официальном печатном средстве массовой информации и размещения на официальных сайтах, не запрещает другие способы обнародования. Так, итоговый документ гражданского форума может быть размещен на сайтах некоммерческих организаций по их инициативе и обнародован на других общедоступных источниках информации.

Статья 8. Публичные слушания

1. Под публичными слушаниями понимается собрание для открытого обсуждения гражданами проектов решений, принятых решений и результатов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, приоритетов государственной политики и других общественно значимых вопросов субъекта Российской Федерации.

2. Публичные слушания проводятся в целях:

информирования общественности и органов государственной власти о фактах и существующих мнениях по теме и вопросам публичных слушаний;

получения предложений граждан по теме и вопросам публичных слушаний;

принятия органами государственной власти решения на основе представленных альтернативных вариантов данного решения.

3. Публичные слушания могут проводиться по инициативе органов государственной власти субъекта Российской Федерации и по инициативе группы граждан, собравших не менее 100 подписей граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, в поддержку инициативы проведения публичных слушаний (образец подписного листа в приложении 1).

4. Инициативная группа граждан направляет свое предложение о проведении публичных слушаний в соответствующий орган субъекта Российской Федерации. Предложение должно содержать:

1. обоснование целесообразности проведения публичных слушаний;

2. формулировки вопросов, предлагаемых к обсуждению на публичных слушаниях;

3. список членов инициативной группы. В списке указываются следующие сведения: фамилия, имя, отчество, адрес места жительства каждого члена инициативной группы;

4. подписные листы в поддержку проведения публичных слушаний.

5. Органы государственной власти рассматривают данное предложение в порядке работы с обращениями граждан.

6. Отклонение предложения инициативной группы граждан о проведении публичных слушаний возможно по следующим основаниям:

1. несоответствия обращения требованиям пункта 4 настоящей статьи;

2. вопрос, предлагаемый для обсуждения, не находится в компетенции органа власти;

3. публичные слушания по данному вопросу проводились в течение шести месяцев перед датой поступления обращения;

4. постановка вопроса, выносимого на обсуждение, противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Конституции) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации.

Отклонение предложения о проведении публичных слушаний должно содержать конкретные указания на причины отклонения.

7. Публичные слушания по проекту бюджета и отчету об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводятся законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в обязательном порядке.

8. Для организации и проведения публичных слушаний формируется организационный комитет. В состав организационного комитета на паритетных началах входят представители органов государственной власти субъекта РФ и некоммерческих организаций. Председатель организационного комитета избирается из числа инициаторов проведения данных публичных слушаний.