4. Аппарат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации выдает письменное подтверждение о принятии заявления с отметкой даты его приема.

5. Документы, представленные инициативной группой, рассматриваются с участием ее представителей в 20-дневный срок профильным комитетом законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или специально созданной рабочей группой. Профильный комитет законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимает решение о регистрации или отказе в регистрации гражданской законодательной инициативы. Основания для отказа в регистрации гражданской законодательной инициативы:

1. несоответствие представленных документов требованиям части 3 настоящей статьи;

2. принятие такого закона не находится в компетенции субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

3. противоречие проекта закона субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, Конституции (Уставу) субъекта Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта, за исключением случая, если проект закона направлен на внесение изменений в действующие законы субъекта Российской Федерации.

6. При принятии решения о регистрации гражданской законодательной инициативы инициативная группа получает соответствующее свидетельство. В случае отказа в регистрации гражданской законодательной инициативы, инициативной группе выдается письменное решение профильного комитета законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с указанием оснований отказа. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Принятое решение профильного комитета законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации размещается на официальном сайте законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской федерации в течение 10 дней вместе с проектом предлагавшегося закона и пояснительной запиской к нему.

7. Проект закона субъекта Российской Федерации, внесенный в порядке реализации гражданской законодательной инициативы, подлежит обязательному рассмотрению законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня его внесения в порядке, предусмотренном регламентом данного органа. Члены инициативной группы вправе участвовать в рассмотрении гражданской законодательной инициативы на всех этапах ее рассмотрения.

Статья регулирует порядок выдвижения и рассмотрения законодательной инициативы гражданами, проживающими на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. В настоящее время право выдвижения законодательной инициативы гражданами или некоммерческими организациями предусмотрено в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации, однако не является широко распространенной практикой. Именно законы являются главным регулирующим механизмом государства. Отсутствие возможности выдвижения законодательной инициативы существенно ограничивает конституционное право граждан на непосредственное участие в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации.

Нормы настоящей статьи предполагают обязательность не реализации законодательной инициативы в законе субъекта Российской Федерации, а лишь обязательность рассмотрения предложения группы граждан о внесении законодательной инициативы профильным комитетом органа законодательной власти субъекта Российской Федерации. Поддержка предложения граждан и регистрация его в качестве законодательной инициативы предполагает рассмотрение этой инициативы органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. При этом инициаторы предложения вправе участвовать в рассмотрении вопроса о внесенной ими инициативе. В свою очередь, нормы модельного закона не дают возможности гражданам злоупотреблять правом гражданской законодательной инициативы, поскольку настоящая статья устанавливает количественный барьер для реализации данного права – инициативы должна быть поддержана подписями не менее 100 граждан Российской Федерации, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Требования части 3 настоящей статьи к пакету документов, составляющих гражданскую законодательную инициативу, направлены на обеспечение ответственного подхода инициативной группы к разработке гражданской законодательной инициативы. Авторы законопроекта должны представить, помимо протокола о создании инициативной группы и подписных листов, не идею или концепцию закона, а полный текст законопроекта и пояснительную записку к нему. Разработка подобных документов требует не только высокой мотивации и времени, но и значительных интеллектуальных ресурсов, что является гарантией того, что законодательный орган власти не будет «завален» предложениями граждан. Указанные требования выступают в качестве естественного препятствия на пути злоупотребления правом гражданской законодательной инициативы.

Часть 5 устанавливает исчерпывающий перечень оснований отказа для регистрации гражданской законодательной инициативы. Наличие ограниченного перечня оснований для отказа обеспечивает защиту от немотивированных и произвольных решений, когда приводится аргументация вроде «нецелесообразно», без указания какой цели не соответствует предложение и где (в каком документе) эта цель определена. В то же время подчеркнем, что регистрация гражданской законодательной инициативы не означает обязательности принятия внесенного законопроекта. Регистрация предполагает лишь обязательность рассмотрения законопроекта органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Модельный закон предусматривает возможность для инициаторов обращения в суд в случае несогласия с отказом в регистрации.

Для рассмотрения гражданской законодательной инициативы законодательным органом государственной власти предусмотрен трехмесячный срок со дня его внесения. Этот максимальный срок определен необходимостью прохождения всех предусмотренных регламентом законодательного органа процедур (заседание комитета/комитетов, экспертиза законопроекта, проведение при необходимости публичных слушаний), но само наличие срока в 3 месяца не позволит просто отложить рассмотрение законопроекта на неопределенный срок. В то же время, зарегистрированная гражданская законодательная инициатива может быть внесена на заседание законодательного органа ранее трехмесячного срока.

Статья 10. Гражданское лоббирование

1. Под гражданским лоббированием понимается представление и защита интересов граждан в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации уполномоченными некоммерческими организациями лицами (лоббистами).

2. Лоббисты назначаются и отзываются некоммерческими организациями, которые аккредитуются при законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Не вправе аккредитоваться для ведения лоббистской деятельности политические партии и религиозные организации. Список лоббистов, аккредитованных при законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, размещается на официальном сайте данного органа.

3. Не могут назначаться лоббистами депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, лица, занимающие государственные должности, государственные служащие, иностранные граждане, лица без гражданства, граждане Российской Федерации моложе 18 лет.

4. Лоббисты вправе подавать в комитеты и комиссии законодательного (представительного) органа государственной власти свои предложения о законопроектах и получать на них заключения, подавать предложения о поправках к проектам законов, находящихся на рассмотрении соответствующего комитета (комиссии), выступать на заседаниях комитетов (комиссий) при обсуждении проектов законов – предлагаю исключить, так как получается, что при обсуждении проектов постановлений они выступать не могут, присутствовать на заседаниях комитетов (комиссий) и пленарных заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, знакомиться со стенограммой обсуждения проектов законов, знакомиться с предложениями об изменениях и дополнениях к проектам законов субъекта Российской Федерации, поданных субъектами законодательной инициативы.

5. Лоббисты обязаны соблюдать правила поведения в здании законодательного (представительного) органа государственной власти, правила поведения на заседаниях комитетов (комиссий), правила работы с документами, не разглашать конфиденциальную информацию, если она стала им известна в ходе лоббистской деятельности.

Статья регулирует порядок аккредитации и деятельности лоббистов, уполномоченных некоммерческими организациями. Авторы проекта модельного закона исходили из классического понимания лоббизма, которое предусматривает представительство законных интересов специально уполномоченным лицом/лицами только в законодательном/представительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое понимание лоббизма отделяет его, с одной стороны, от незаконных форм влияния на депутатов, с другой – от представительства интересов в органах исполнительной власти, которое должно осуществляться другими способами с учетом особенностей организации и функционирования этих органов.

Лоббизм регламентируется в настоящее время лишь в отдельных нормативных актах субъектов Российской Федерации. Так, Закон Краснодарского края №7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (в редакции законов Краснодарского края от 07.08.1996 N 42-КЗ, от 06.04.1999 N 168-КЗ, от 06.03.2007 N 1190-КЗ) достаточно подробно регламентирует лоббистскую деятельность в главе 7 «Лоббизм в правотворчестве края». В то же время, во-первых, данный пример является единичным исключением для субъектов Российской Федерации, во-вторых, законодательное регулирование не обеспечило само по себе формирование социального института лоббирования в Краснодарском крае.

Опыт законодательного регулирования лоббистской деятельности в субъектах Российской Федерации демонстрирует, что законодательное закрепление понятия лоббизма в качестве «информационного взаимодействия» с правотворческим органом ослабляет данную форму участия граждан в управлении делами государства. Поэтому для понятия гражданского лоббирования авторами настоящего модельного закона было предложено определение с более сильным содержанием: «представительство и защита интересов граждан».

Часть 2 модельного законопроекта предусматривает некоторые ограничения для организаций, которые могут аккредитовывать своих представителей в качестве лоббистов. Такая возможность не предоставляется политическим партиям и религиозным организациям, поскольку целью политических партий является формирование органов власти посредством победы на выборах, что предполагает иные, чем регулируемые настоящим модельным законом, формы участия в управлении делами государства. Недопустимость лоббирования представителями религиозных организаций определена нормой части 2 статьи 14 Конституции Российской Федерации: «Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом». Предусмотрены также ограничения для занятия лоббизмом для отдельных категорий граждан России, иностранных граждан.

Установленные частью 4 настоящей статьи права лоббистов предполагают возможность их участия в обсуждении принимаемых решений в комитетах/комиссиях законодательного органа, присутствия на заседаниях законодательного органа и знакомится с информационными материалами этого органа. Таким образом, дополнительными возможностями лоббиста по сравнению с гражданином, не имеющим аккредитации, для большинства субъектов Российской Федерации являются: выступление на заседаниях комитетов/комиссий и отсутствие необходимости получать разрешение для присутствия на заседаниях законодательного органа.

Статья 11. Общественные советы

1. Для обеспечения прав и интересов граждан в процессе реализации полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации и их структурными подразделениями могут создаваться общественные советы из граждан и представителей некоммерческих организаций при органах государственной власти субъекта РФ.

2. Органы государственной власти могут создавать общественные советы по собственной инициативе, а также по инициативе не менее трех некоммерческих организаций. Предложение некоммерческих организаций о создании общественного совета рассматривается органом государственной власти как коллективное обращение в порядке работы с обращениями граждан.

3. Решение о создании общественного совета, его задачах и функциях, составе и порядке работы принимается соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Информация о составе общественного совета с контактными сведениями о его членах, задачах и функциях совета размещается на официальном сайте органа государственной власти субъекта Российской Федерации, при котором создан общественный совет, в течение 10 дней со дня принятия решения о создании общественного совета.

4. Общественные советы являются совещательными общественными структурами и действуют на общественных началах. Обеспечение работы данных советов осуществляет создавший их орган государственной власти.

5. Если общественный совет создается при должностном лице органа государственной власти субъекта Российской Федерации, то данное лицо обязано присутствовать на заседаниях общественного органа лично.

6. Решения общественного совета носят рекомендательный характер и подлежат обязательному рассмотрению создавшим общественный совет органом власти или должностным лицом.

7. Члены общественных советов обязаны взаимодействовать с некоммерческими организациями, не имеющими своих представителей в составе данного совета, и содействовать привлечению их к работе общественного совета.

Общественные советы как форма взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти широко распространены в субъектах Российской Федерации. Это самая популярная форма организации взаимодействия, а тематика общественных советов столь широка, что нередко выходит за пределы компетенции органов государственной власти. Однако, подавляющее большинство таких общественных советов являются достаточно формальными, а иногда и просто номинальными органами, которые создаются по разным (часто конъюнктурным) поводам. Регламентирована их деятельность достаточно слабо, если вообще какая-то регламентация существует, кроме самого решения о создании совета.

Настоящая статья модельного закона определяет общественный совет как форму непосредственного участия граждан в управлении делами государства и содержит нормы направленные на реализацию потенциала советов, как формы участия граждан в управлении делами государства. Статья предусматривает определенные обязанности органа государственной власти, создавшего общественный совет.

Если само создание общественного совета не является обязательным в трактовке данного законопроекта, то в случае принятия решения о его создании, у органа государственной власти возникают следующие обязательства:

- разместить на сайте информацию о составе общественного совета, его задачах и функциях;

- обеспечивать его работу;

- рассматривать решения общественного совета.

В случае, если совет создается при должностном лице (самая распространенная практика, так как большинство советов в регионах создано при губернаторах, которые практически никогда не участвуют в их работе) закон предусматривает обязанность этого должностного лица лично присутствовать на заседаниях совета. Это необходимо, так как смысл создания совета был в донесении до данного должностного лица рекомендаций и аргументации членов совета по рассматриваемым советом вопросам. Если данное лицо не присутствует на заседании совета, то большинство рекомендаций, а главное аргументов не доносится до него. В качестве примера хочется привести Советы при Президенте РФ, которые всегда проходят при его личном участии, хотя он не является самым не загруженным должностным лицом в стране.

Конечно, наличие данной нормы резко сократит число советов при высшем должностном лице, так как оно физически не сможет участвовать в работе всех советов, но это же обеспечит рост качества их работы при номинальном сокращении их числа.

Совет может создаваться также по инициативе трех и более некоммерческих организаций (часть 2 данной статьи), если орган власти посчитает данное предложение обоснованным и желательным для оптимизации его работы. Орган власти обязан рассмотреть поступившее предложение и в месячный срок дать мотивированный ответ по сути данного предложения (в соответствии с федеральным законом №59 «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации»).

Орган государственной власти вправе создать совет или отклонить инициативу по его созданию. Такой порядок создания общественных советов заимствован из Постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. N 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» и аналогичного указа Президента РФ по подведомственным ему структурам.

На членов общественного совета возлагается обязанность взаимодействовать с некоммерческими организациями, не имеющими представителей в составе данного совета, и привлекать их к участию в его работе. Это очень важная норма, так как состав совета определяется создавшим его органом государственной власти, а, следовательно, далеко не каждый гражданин или некоммерческая организация смогут прямо участвовать в его работе. В силу требований части 7 настоящей статьи член общественного совета не может отказаться от взаимодействия с обратившимся к нему представителем некоммерческой организации.

Модельный закон предполагает возможность создания общественных советов как при органах исполнительной, так и законодательной власти субъекта Российской Федерации. Необходимо указать, что такой раздел Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008гг., как «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества» прямо предписывает создание общественных советов при органах исполнительной власти: «Должны быть разработаны и внедрены механизмы… создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества».

Статья 12. Участие граждан в коллегиальных органах управления

1. В целях привлечения граждан к участию в управлении делами государства органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут вводить в состав коллегиальных органов граждан и представителей некоммерческих организаций по согласованию с ними.