2. Настоящий закон не распространяется на отношения, возникающие при проведении референдумов, выборов, голосований по отзыву выборных должностных лиц и других форм прямого волеизъявления.

В данной статье уточняется возможность отнесения к представителям граждан некоммерческих организаций. При этом из числа подобных организаций исключаются государственные и муниципальные организации, т.е. собственно органы власти и созданные ими структуры (государственные и муниципальные учреждения и организации).

Это идея принципиально важна для всех последующих норм закона, так как позволяет развивать многие формы участия граждан в управлении делами государства как формы взаимодействия государства с институтами гражданского общества - некоммерческими организациями. В связи с тем, что статья 32 Конституции России (часть 1) говорит о возможности участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, необходимо было уточнить, кого можно относить к представителям граждан. Хотя в модельном законе нет данной дефиниции, но включение некоммерческих организаций (как формы организации граждан и институционализации их интересов) в число таких представителей, позволяет закрепить в правовых нормах достаточно богатую практику активности гражданских институтов в участии в управлении делами государства на региональном уровне.

Некоммерческие организации в концепции данного закона, являются представителями граждан и институтами гражданского общества, действующими для реализации интересов граждан, автономно от органов государственной власти и местного самоуправления. Но понятие «некоммерческие организации» закрепленное в законодательстве, отделяет их только от коммерческих структур, подчеркивая неприбыльный характер их деятельности. Кроме того, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, в качестве некоммерческих организаций выступают и сами органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также создаваемые ими для реализации своих полномочий учреждения и организации. В связи с этим появилась необходимость включения в закон нормы, предусматривающей изъятие государственных и муниципальных структур из числа некоммерческих организаций -представителей граждан,. Это вполне закономерно, так как государственные и муниципальные органы участвуют в данных правоотношениях от имени власти и не являются институтами гражданского общества, поскольку не действуют автономно от государства.

Часть вторая данной статьи уточняет, что нормы закона не распространяются на формы прямого принятия решений гражданами через волеизъявление на выборах, референдуме, голосовании по отзыву. Это связанно с тем, что данные формы участия граждан в управлении делами государства уже достаточно урегулированы специальными федеральными и региональными законами. Однако, участие граждан в управлении делами государства не может сводиться только к формам прямого волеизъявления, так как:

- управление делами государства не осуществляется только через формирование органов государственной власти (выборы, голосование по отзыву) или через довольно сложную на государственном уровне процедуру референдума;

- федеральное законодательство уже предусмотрело другие обязательные формы участия граждан в управлении делами государства на региональном уровне (публичные слушания по бюджету введены Федеральным законом от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), а, следовательно, уже расширило трактовку понятия за пределы названных форм;

- нельзя ограничить право гражданина только формами, для реализации которых требуется консолидация его мнения с мнением большинства, так как это приводит к игнорированию права меньшинства. Право большинства распространяется на принятие решения. Участвовать же ввыработке и обсуждениирешений, а также контролеза их реализаций может каждый, даже отдельно взятый гражданин. При этом, не должно возникать существенных издержек как для гражданина в реализации его права, так и для государства, в то время как все формы прямого волеизъявления очень затраты, громоздки, и поэтому редко используются в реальной практике (например, референдум).

Таким образом, данный закон рассматривает только такие формы участия в управлении, где граждане не принимают решения самостоятельно (это делают государственные органы в рамках своей компетенции), а являются участниками данного процесса совместно с государственными органами, выступая со своими предложениями, мнениями и оценками. Управление делами государства может осуществляться в разных вариантах субъектов этого процесса: только органами власти (к сожалению, чрезмерно распространенная сегодня практика, порождающая низкое качество государственного управления), только гражданами (формы прямого волеизъявления) или чрез взаимодействие (сотрудничество) граждан и органов власти. Концепция данного закона раскрывает формы такого государственно-общественного управления делами государства, где осуществляется взаимодействие граждан и некоммерческих организаций с органами власти при управлении делами государства.

Статья 2. Сфера действия настоящего закона

Действие настоящего закона распространяется на органы государственной власти субъекта Российской Федерации, граждан, проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации, некоммерческие организации, а также на их структурные подразделения, созданные гражданами Российской Федерации и действующие на территории данного субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством.

В полной мере реализуют право на участие в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, в отношении которых суд не принял решение о лишении или ограничении дееспособности и которые не принадлежат к группам граждан, реализация прав которых ограничена Конституцией Российской Федерации, международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Все остальные граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации в той мере, в какой их право на участие в управлении делами государства не ограничено Конституцией Российской Федерации, международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Иностранные граждане и лица без гражданства, а также общественные объединения и иные некоммерческие организации, в которых учредителями, членами либо участниками являются иностранные гражданами и(или) лица без гражданства могут допускаться к участию в отдельных формах управления делами государства только в случаях прямо предусмотренных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Вторая статья конкретизирует перечень субъектов правоотношений, регулируемых модельным законом, а также основания для ограничения прав отдельных категорий граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Эти основания определяются в соответствии с федеральным законодательством и международными договорами Российской Федерации.

Статья 3. Юридическая основа участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства

Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации как непосредственно, так и через своих представителей регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации.

Настоящий закон субъекта Российской Федерации регулирует формы участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации, не урегулированные иными законами субъекта Российской Федерации.

Статья 4. Принципы участия граждан непосредственно или через своих представителей в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации