Уголовно-исполнительное право России

ных. Однако контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, могут осуществлять лишь те из них, которые будут определены в законодательстве Российской Федерации. Как раз в этом случае речь и может идти о наблюдательных комиссиях и комиссиях по делам несовершеннолетних либо организациях подобного типа. Сейчас, например, при воспитательных колониях образованы попечительские советы, которые обладают и некоторыми контрольными функциями. Попытки правозащитников создать закон о контроле за деятельностью органов и учреждений, осуществляющих арест, со стороны общественных объединений уже в течение нескольких лет оканчиваются неудачей в связи с разным видением этой проблемы правозащитными организациями и органами исполнительной и законодательной власти.

В системе контроля существенное место отводится посещению учреждений и органов, исполняющих наказания, высшими должностными лицами Российской Федерации и ее субъектов, представителями депутатского корпуса, а также средств массовой информации. Закон детально регламентирует порядок таких посещений: в одних случаях отсутствуют какие-либо ограничения; в других — посещения ограничиваются рамками тех территорий, на которых располагаются учреждения и органы, исполняющие наказания; в третьих — требуется специальное разрешение (как, например, для представителей средств массовой информации и иных лиц, желающих посетить какое-либо конкретное учреждение). Такое разрешение дает администрация учреждения или органа, исполняющего наказания, либо вышестоящие органы управления.

При посещении органов и учреждений, исполняющих наказания, особенно представителями средств массовой информации, в ряде случаев возникает необходимость в кино-, фото- и видеосъемках осужденных, их интервьюировании, однако это может быть осуществлено только с письменного согласия самих осужденных. Если такие съемки касаются объектов, обеспечивающих охрану и безопасность осужденных, то они могут быть также осуществлены лишь с письменного согласия администрации учреждения или органа, исполняющего наказание.

Вся рассмотренная система контроля и надзора за исполнением наказаний и деятельностью администрации учреждений и органов, исполняющих наказания, в принципе способна обеспечить высокий уровень соблюдения законности и восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов осужденных и их защищенность. Правовая база создана, она достаточно обширная, и дело теперь только за практической реализацией и ресурсным обеспечением данной сферы деятельности.

§2. Уголовно-исполнительная система

иосновные направления ее реформирования

Уголовные наказания исполняют два ведомства — Министерство юстиции РФ и Министерство обороны РФ. Однако в самом Министерстве юстиции РФ параллельно существуют две системы органов, исполняющих наказания, которые функционируют автономно друг от друга и осуществляют лишь взаимодействие между собой. Одну систему возглавляет Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН), осуществляющая руководство исполнением наказаний в виде лишения свободы, ограничения свободы, ареста, исправительных работ, обязательных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а также контроль за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, которым судом отсрочено отбывание наказания. Во главе другой системы стоит Федеральная служба судебных приставов, которая осуществляет руководство исполнением наказаний в виде штрафа, лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.

Аппараты управления этих двух систем действуют независимо друг от друга, финансирование их деятельности осуществляется по разным статьям бюджета. Лишь на уровне федеральных округов аппараты управления органами и учреждениями Министерства юстиции объединены в единую структуру, однако в центре, в субъектах РФ и на местах аппараты управления этих двух структур функционируют раздельно и самостоятельно.

ФСИН России возглавляет уголовно-исполнительную систему Российской Федерации. Термин "уголовно-исполнительная система" на законодательном уровне был впервые введен Законом от 21 июля 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы". Согласно данному Закону единую уголовно-исполнительную систему составляли учреждения и органы, исполняющие лишь уголовные наказания в виде лишения свободы. Уголовно-исполнительный кодекс РФ эту систему дополнил исполнением еще двух наказаний — ограничения свободы и ареста (ст. 16 УИК РФ). Федеральным законом от 21 июля 1998 г. № 117 "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уго- ловно-исполнительной системы" уголовно-исполнительные инспекции из оргйнов внутренних дел должны были быть переданы в УИС Министерства юстиции РФ по мере создания необходимых уело-

вий, но не позднее 2000 г. (ст. 22 Закона). Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 1999 г. № 199 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 19 июля 1997 г. № 729 "Об утверждении Положения об уголовно-исполни- тельных инспекциях и норматива их штатной численности" порядок создания инспекций как учреждений уголовно-исполнительной системы и определения их организационно-правового статуса устанавливается Министерством юстиции РФ. Статья 16 УИК РФ (в ред. Федерального закона от 21 февраля 2001 г.) в п. 14 уголовноисполнительную систему определяет следующим образом: "Учреждения, исполняющие наказания, указанные в части второй (лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. — А. 3.), четвертой (обязательные работы. — А. 3.), пятой (исправительные работы. — А. 3.), седьмой (ограничение свободы. — А. 3.), восьмой (арест. — А. 3.), девятой (лишение свободы. — А. 3.) и десятой (пожизненное лишение свободы. — А. 3.) настоящей статьи, являются учреждениями уголов- но-исполнительной системы". Такая же структура УИС закреплена и в пункте 14 ст. 16 УИК РФ в редакции Федерального закона

№161-ФЗ 2003 г.

Всоответствии с Указом Президента РФ от 17 сентября 1998 г.

№1116 "О некоторых мерах по реформированию внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации" и постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. № 366 "О порядке и условиях выполнения учреждениями и органами уголовно-испол- нительной системы Министерства юстиции Российской Федерации функции конвоирования осужденных и лиц, заключенных под стражу" эта функция вместе со штатной численностью военнослужащих была передана из внутренних войск в ведение уголовно-ис- полнительной системы. Это в свою очередь обусловило создание в составе ФСИН России самостоятельной военизированной службы, ее осуществляющей. Таким образом, уголовно-исполнительная система в своих руках полностью сосредоточила функции надзора, охраны и конвоирования осужденных и лиц, находящихся под стражей, завершив длительную поэтапную их передачу из ведения внутренних войск. Уголовно-исполнительная система стала еще более военизированной структурой в государстве. Все это в конечном итоге обусловило отнесение Министерства юстиции РФ к силовым ведомствам (пожалуй, единственный в современной мировой практике случай), в результате чего Указом Президента РФ от 7 декабря 1998 г. № 1483 "О внесении изменений в Указ Президента

Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. № 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство юстиции РФ как силовое ведомство было подчинено непосредственно Президенту РФ. Следует подчеркнуть, что и сейчас такое подчинение сохранено. В ст. 2 Положения о ФСИН России его структура и предельная численность работников центрального аппарата утверждается Президентом РФ, им же назначается и освобождается по представлению Председателя Правительства РФ и директор ФСИН (ст. 10 Положения). В таком виде уголовно-исполни- тельная система России и функционирует в настоящее время, выполняя в том числе и такие специфические функции силовых ведомств, как участие в антитеррористических операциях. Следует отметить, что высказываются весьма серьезные возражения против подобной трансформации уголовно-исполнительной системы, предлагается до минимума свести ее военизированность и перевести весь персонал в разряд гражданских служащих. Эти возражения существенно тормозят прохождение Закона "О службе в УИС РФ" в разных звеньях законодательного процесса после принятия его Государственной Думой в третьем чтении 14 декабря 1999 г.

Положением о ФСИН России (ст. 3) на данную федеральную службу возложено выполнение следующих основных задач:

1) исполнение в соответствии с законодательством Российской Федерации уголовных наказаний, содержания под стражей лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений и подсудимых;

2)контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания;

3)обеспечение охраны прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей;

4)обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и в следственных изоляторах, обеспечение безопасности содержащихся

вних осужденных, лиц, содержащихся под стражей, а также работников уголовно-исполнительной системы, должностных лиц и граждан, находящихся на территории этих учреждений и следственных изоляторов;

5)охрана и конвоирование осужденных, содержащихся под стражей, по установленным маршрутам конвоирования, конвоирование граждан РФ и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства в случае их экстрадиции;

Территориальные органы управления УИС не представляют собой однообразной картины. Существует система лесных исправительных учреждений, имеющих самостоятельные аппараты управления в лице главных управлений, управлений лесными исправительными учреждениями. В субъектах РФ в зависимости от численности осужденных, арестованных и персонала функционируют главные управления, управления, отделы (отделения) по исполнению наказаний ФСИН России по данной территории (республике, краю, области и другим административно-территориальным структурам).

Реформирование уголовно-исполнительной системы началось еще в советское время, особенно активно оно осуществлялось в 90-е гг. (подробно см. соответствующие разделы данного учебника). Однако наиболее интенсивно оно проходило после передачи УИС в ведение Министерства юстиции РФ, и это вполне понятно. Необходимо было не только переработать нормативную базу, но и определить на длительный период стратегию развития системы. В свое время была разработана Концепция реорганизации уголов- но-исполнительной системы МВД России на период до 2005 г., которая была одобрена Президентом РФ 13 января 1996 г.

Данная Концепция в целом подтвердила свою жизнеспособность, многие ее положения были реализованы на законодательном уровне, особенно в новом УИК РФ. Это позволило укрепить правопорядок в местах лишения свободы, достичь снижения преступности и нарушений режима, уменьшить традиционную конфронтацию между персоналом и осужденными, улучшить микроклимат в коллективах сотрудников. Вместе с тем она перестала отвечать современным реалиям, особенно в связи с передачей УИС в ведение Министерства юстиции РФ, что обусловило необходимость разработки новой редакции данной Концепции. Новая Концепция реформирования уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2005 г. была разработана, рассмотрена и одобрена на коллегии Министерства юстиции РФ, заседании Экспертного совета при Правительстве РФ и представлена на рассмотрение Президенту РФ.

Сохраняя преемственность основных положений Концепции 1996 г., новая редакция данного документа содержит ряд положений, которые помогут реализовать реальные возможности, связанные с функционированием УИС в Министерстве юстиции России, существенно не выходя за рамки ранее предусмотренных финансово-экономических затрат. Более того, предусмотренные но-

вой редакцией Концепции меры по сокращению численности осужденных и лиц, содержащихся под стражей, снижению интенсивности их перемещения по территории страны и другие меры позволят значительно снизить расходы на содержание УИС. Основной акцент в развитии материальной базы УИС делается на изыскание внебюджетных источников финансирования, относя масштабные затраты из бюджета на более позднее время (в частности, как это имеет место с введением так называемых отложенных наказаний — обязательных работ, ограничения свободы и ареста).

Реформирование УИС нельзя рассматривать только с позиции реорганизации лишь собственно самой системы, его нужно проводить комплексно, увязывая состояние, структуру и динамику преступности в стране, уголовную и уголовно-исполнительную политику и законодательство, систему органов, исполняющих наказания, их задачи, функции, структуру аппаратов управления и их компетенцию, организацию функционирования всей уголовноисполнительной системы и отдельных звеньев, вопросы взаимодействия внутри УИС и внешнее взаимодействие.

Эта система является исключительно полифункциональной. Она не только исполняет наказания как в виде лишения свободы, так и без изоляции от общества, но и занимается сугубо производственной деятельностью, осуществляет общую и профессиональную подготовку специалистов, проводит санитарно-профилактичес- кую работу и лечение осужденных, ведет оперативно-розыскную деятельность, принимает участие в социальной работе и контроле за поведением условно осужденных.

Являясь специфической подсистемой органов исполнительной власти, УИС находится под контролем федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Она готова к общественному контролю, видя в нем важнейшую гарантию соблюдения прав не только осужденных, но и персонала, особенно их социальной защищенности и возможности реализации международных стандартов при исполнении уголовных наказаний. Одной из задач реформирования УИС и является максимально возможное внедрение в практику УИС России этих международных стандартов.

Реформирование УИС — достаточно длительный, многоэтапный процесс. Его временные рамки более или менее конкретно можно будет определить в нынешних сложных социально-эконо- мических условиях лишь для периодов стабилизации и неотложных первоочередных мер, т. е. для создания надежной правовой и

ресурсной базы, обеспечивающей выполнение в полном объеме всех возложенных на УИС функций и экспериментальной отработки ряда новых положений. В частности, в развитие положений данной Концепции были разработаны и внесены в Государственную Думу законопроекты: "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации

идругие законодательные акты Российской Федерации" (изменяющий существенным образом карательную политику России), "О службе в уголовно-исполнительной системе", "Об учреждениях

иорганах уголовно-исполнительной системы" и ряд других. За это же время должна быть создана система подготовки специалистов новой генерации не только за счет переданных из МВД учебных заведений, но и через развертывание собственной учебной базы — сети учебных центров (их более 60), средних и высших учебных заведений, в том числе Академия права и управления Минюста РФ в г. Рязани, Для научного обеспечения функционирования УИС начали работу Научно-исследовательский институт уголовно-испол- нительной системы и Объединенная редакция уголовно-исполни- тельной системы. На базе Академии права и управления Минюста РФ открыты адъюнктура и докторантура и функционируют советы по защите диссертаций на соискание ученых степеней докторов и кандидатов наук.

Вуголовно-исполнительной системе также созданы необходимые медико-профилактические службы, обеспечивающие нужды всей системы, как осужденных, так и персонала. Кроме того, созданы и такие специфические службы, как службы конвоирования и спецперевозок, служба инженерно-технического обеспечения, связи и вооружения и еще более десятка подобных служб. Все эти реорганизации проведены в рамках существующего бюджетного финансирования и за счет собственных внебюджетных средств.

Стабилизация уголовно-исполнительной системы невозможна при значительном росте численности осужденных и лиц, находящихся под стражей. В последнее время шло постоянное увеличение численности контингента, возможности нормального размещения осужденных в исправительных учреждениях были исчерпаны полностью, а следственные изоляторы были переполнены в два раза. В целях разгрузки следственных изоляторов пошли даже на создание в исправительных колониях помещений, функционирующих в режиме следственных изоляторов (ПФРСИ), куда направ-

ляли лиц, ожидающих вступления приговоров в законную силу. Но и эта мера помогла мало. Положение в следственных изоляторах сложилось критическое не только из-за их переполнения (далеко не каждый человек имел индивидуальное спальное место), но и в связи с тем, что там свирепствует эпидемия туберкулеза, в силу чего инспекторы Совета Европы признавали их местами, приравненными к местам пыток. Проведенные многочисленные амнистии практически мало что дали, система получала лишь весьма кратковременную передышку, проблему следовало решать кардинально путем изменения карательной политики, существенно снижающего численность осужденных и арестованных, что в конечном итоге и обусловило внесение соответствующих законопроектов в Государственную Думу.

Осуществление подобных мероприятий связано с необходимостью изменения правосознания населения и работников правоохранительной и судебной системы, с тем чтобы сместить акцент карательной политики в сторону прежде всего лиц, совершающих тяжкие и особо тяжкие преступления, т. е. ядра преступного мира. Эта задача государственного масштаба, и решать ее необходимо сообща, возможности широкого участия УИС в этом направлении весьма ограничены. Вместе с тем ГУИН Минюста РФ проявил инициативу в этом направлении, разработал указанный выше законопроект, который Советом Федерации был внесен на рассмотрение в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу (и 21 февраля 2001 г. был принят в четвертом чтении)1. По инициативе Президента РФ Государственная Дума РФ приняла в 2003 и 2004 гг. ряд законов, направленных на дальнейшую гуманизацию порядка и условий отбывания наказания, в результате чего на 1 октября 2004 г. из УМС направлены материалы на пересмотр приговоров в отношении 445 788 осужденных (из которых 349 519 уже пересмотрены: 127 895 осужденным снижен срок наказания, а 27 093 осужденных освобождены из мест лишения свободы).

В целом процесс реформирования УИС включает осуществление ряда крупных мероприятий:

1) корректировка карательной политики, дальнейшая гуманизация уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполни-

1 Хотелось бы отметить, что автор в этом деле был не только инициатором, но и принял самое непосредственное и активное участие в его разработке и продвижении в различных инстанциях. К моменту рассмотрения данного законопроекта автором была написана и широко распространена (в том числе и среди всего депутатского корпуса) специальная книга "Карательная политика России на рубеже тысячелетий" (М., 2000).

тельного законодательства, расширение оснований для применения уголовных наказаний и мер пресечения, альтернативных лишению свободы или содержанию под стражей;

2)дальнейшее разграничение компетенций в вопросах управления и обеспечения жизнедеятельности учреждений УИС между федеральными органами и субъектами РФ, а также определение направлений взаимодействия УИС с другими правоохранительными органами;

3)создание условий и порядка исполнения наказаний, обеспечивающих социально-правовую защиту осужденных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, обеспечение их конституционных прав на личную безопасность, охрану здоровья и имущества, получение образования;

4)изменение структуры исправительных учреждений, переход к отбыванию наказаний в одном учреждении различных категорий осужденных с их раздельным содержанием в зависимости от характера и степени общественной опасности совершенных преступлений, рецидива преступлений при углубленной дифференциации условий отбывания наказаний;

5)реформирование промышленного сектора УИС на основе федеральной целевой программы и с учетом создания в УИС вместо ГУПов учебно-производственных комплексов;

6)создание развернутой системы образовательных и научноисследовательских учреждений, развитие редакционно-издатель- ской базы;

7)подготовка персонала новой формации, способного адекватно воспринимать требования международных стандартов в сфере обращения с осужденными, поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, профессионально обученного и желающего работать в данной сфере деятельности. В развитие данного положения подготовлена Концепция воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы, позволяющая в полном объеме реализовать указанные выше требования;

8)обеспечение необходимых условий для внедрения в практику УИС опыта (в том числе и зарубежного) пенитенциарной деятельности и требований международных стандартов в области исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными, широкое привлечение общественности и ее объединений, средств массовой информации к деятельности УИС.