Уголовно-исполнительное право России

Предисловие к третьему изданию

Dumspiro—spero!—

Пока дышу — надеюсь!

Смомента выхода в свет предыдущих изданий данного учебника произошли существенные изменения в правовой и организа- ционно-управленческой сферах деятельности уголовно-исполнитель- ной системы (далее — УИС) России.

С1 июля 1997 г. вступил в действие новый Уголовно-исполни- тельный кодекс Российской Федерации (далее — УИК РФ), и за это время в процессе применения выявились не только положительные его свойства, но и весьма существенные недостатки и проблемы при реализации отдельных правовых норм. Это потребовало за короткие сроки внести в него значительное число изменений и дополнений, обусловленных, с одной стороны, непредсказуемостью развития социально-экономической ситуации в стране (как, например, августовский кризис 1998 г., который свел к минимуму возможности дифференциации многих условий отбывания наказания и поставил УИС на грань выживания); с другой — изменениями функционального и структурно-управленческого характера в связи с передачей УИС из МВД России в ведение Министерства юстиции РФ. Конечно, выявились и отдельные просчеты, недостатки и пробелы в правовом регулировании исполнения уголовных наказаний.

Всвязи с вступлением в Совет Европы Россия взяла на себя ряд обязательств, в том числе: передать уголовно-исполнительную систему из ведения Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции; ввести мораторий на исполнение наказания в виде смертной казни, а в течение трех лет вообще отменить ее. Выполняя эти обязательства, Президент РФ издал Указ от 8 октября 1997 г. № 1100 "О реформировании уголовно-исполнитель- ной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации", согласно которому предписывалось передать УИС в ведение Министерства юстиции. Как известно, в истории России это не

первый случай передачи уголовно-исполнительной системы из одного ведомства в другое1.

1 Подробно см.: Зубков А. И., Калинин Ю. И., Сысоев В. Д. Пенитенциарные учреждения в системе Министерства юстиции России: История и современность. М., 1998. С. 176.

Предисловие

В развитие этих положений Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы", который касался более двадцати различных законов. Указом Президента РФ от 28 июля 1998 г. № 904 "О передаче уголов- но-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации" УИС к 1 сентября 1998 г. была передана из одного ведомства в другое. Указом Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1116 "О некоторых мерах по реформированию внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации" функция конвоирования осужденных и лиц, заключенных под стражу, была передана из внутренних войск в ведение Министерства юстиции РФ. 31 мая 2000 г. Государственная Дума РФ по этому вопросу приняла специальный Закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации".

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1998 г. постановлением Правительства РФ от 20 февраля 1999 г. № 199 уголовно-исполнительные инспекции включены в состав уго- ловно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ.

В связи с критической ситуацией, сложившейся в УИС в сен- тябре—ноябре 1998 г. (когда система в связи с экономическим кризисом в августе из госбюджета фактически не финансировалась), данная ситуация стала предметом специального рассмотрения в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ (Государственная Дума приняла постановление от 21 октября 1998 г. № 3134 "О критической ситуации в финансовом обеспечении деятельности уголовно-исполнительной системы в условиях ее реформирования"), а также в Правительстве РФ. Совет Федерации в порядке законодательной инициативы в июле 1999 г. вошел в Государственную Думу с законопроектом (разработанным автором этих строк), предусматривающим существенную корректировку карательной политики в сторону гуманизации в отношении лиц, совершающих преступления небольшой и средней тяжести, а также в отношении лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы. Государственная Дума приняла Федеральный закон от 21 февраля 2001 г. № 25-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовнопроцессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации". Этим Законом внесены изменения и дополнения в 56 норм уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполни- тельного и иного законодательства, реализация которых не толь-

ко позволила облегчить условия содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, но и существенно сократила их численность.

Проводимые в последнее время почти ежегодные амнистии не решают проблемы переполнения мест лишения свободы, в лучшем случае они дают лишь временную передышку. Самая крупная амнистия, проведенная в 2000 г. (только из УИС было освобождено около 206 тыс. человек), не обеспечила существенной разгрузки мест лишения свободы на длительное время, так как уже к концу ее проведения (ноябрь 2000 г.) численность контингента в следственных изоляторах не только не стабилизировалась, но и вновь приобрела тенденцию к росту. Поэтому и необходима существенная корректировка карательной политики, с тем чтобы ее тяжесть, суровость была сконцентрирована на лицах, совершающих тяжкие и особо тяжкие преступления, т. е. на ядре преступного мира. Сейчас же в следственных изоляторах среди лиц, числящихся за органами расследования, 56,8% привлечены за совершение преступлений небольшой и средней тяжести, т. е. для общества они не представляют особой общественной опасности1.

Практика применения ряда норм УМК РФ показала необходимость их переработки, особенно в связи с изменившимися соци- ально-экономическими условиями в стране и потребностью более полного их соответствия международным стандартам обращения с осужденными и арестованными.

Отдельные нормы УИК РФ, составляющие сущность карательного воздействия на осужденных, входят в противоречие с международными стандартами, особенно в вопросах понимания такой категории, как "пытки". То, что в России традиционно рассматривается в качестве необходимой тюремной атрибутики (например, наличие в камерах общих мест пользования, сопровождение в положении "руки за спину" и разворачивание лицом к стене при встрече с другими арестованными, нахождение в многоместных камерах и др.), Комитетом против пыток Совета Европы признается в качестве разновидностей пыток. Однако в подобной ситуации следует принимать во внимание не только уровень правовой культуры, характер национальных традиций, менталитет той или иной нации, но и степень так называемых ножниц между уровнем жизни граждан на свободе и условиями отбывания тюремного заключения. Чем выше уровень жизни населения в обществе, тем меньше разрыв в условиях содержания арестантов в местах заключения, и карательное воздействие будет в основном сводиться к самому факту лишения человека свободы. Но даже при достижении такого уровня развития Россия все равно будет отличаться от Европы, например,

1 См.: Зубков А. И. Карательная политика России на рубеже тысячелетий. М., 2000.

если Европейские тюремные правила одиночное размещение арестантов считают нормой, то в России одиночное заключение традиционно рассматривается как наиболее строгое наказание, применяемое к опасным преступникам и злостным нарушителям режима.

В связи с указанными выше изменениями уголовно-исполни- тельная система с 1998 г. стала самостоятельной федеральной службой, выведенной из подчинения органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. УИС были переданы многие функции, которые она ранее вообще не исполняла либо исполняла лишь частично (таких функций оказалось более десяти). В частности, передача УИС функций охраны и конвоирования осужденных

иарестованных обусловила создание в ее составе ряда военизированных структур, что в конечном счете предопределило отнесение Министерства юстиции РФ к силовым ведомствам, подчиненным непосредственно Президенту РФ (Указ Президента РФ от 7 декабря 1998 г. № 1483 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. № 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"). Данное обстоятельство привело к активному привлечению военизированных подразделений УИС к проведению антитеррористических операций на Северном Кавказе, что в принципе для любой пенитенциарной системы является нехарактерным.

Сдругой стороны, деятельность УИС получила весьма интенсивную поддержку в лице различных правозащитных организаций как внутри, так и за рубежом. Если раньше уголовно-исполни- тельная система и правозащитные организации противостояли друг другу, то теперь они выступают практически единым фронтом, забыв прошлую конфронтацию. Это произошло в силу того, что УИС смогла предложить программу своего реформирования на несколько порядков выше, глубже и шире, чем имеющиеся программы правозащитных организаций. Данная программа была изложена в разработанной Концепции реформирования уголовно-ис- полнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на период до 2005 года. На ее основании были разработаны

ивнесены в компетентные органы основополагающие законопроекты и иные правовые нормативные акты, в том числе и те, о которых уже говорилось выше.

Вразвитие данной Концепции были разработаны Концепция реструктуризации промышленного производства УИС на период до 2005 г., Концепция совершенствования воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы и некоторые аналогичные директивные документы. В своей совокупности они представляют новые подходы УИС к организации функционирования системы как в области нормотворческой, так и в правоприменительной деятельности, расстановку иных, чем ранее,

Предисловие XV

акцентов в практической работе органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, в том числе и в сфере подготовки персонала. Такой подход нашел одобрение и поддержку мирового и европейского сообщества. В частности, деятельность России по реформированию своей уголовно-исполнительной системы была одобрена в мае 2000 г. в Берлине на заседании руководителей пенитенциарных систем стран — членов Совета Европы по вопросам расширения альтернатив тюремному заключению и предотвращению пыток (в котором активное участие принимал и автор). А в 2003 г. опыт России по реформированию УИС был рекомендован странам — членам Совета Европы для изучения и внедрения.

Таким образом, уголовно-исполнительная система России сейчас функционирует в более благоприятных условиях, имея поддержку, по существу, всех государственных структур, гражданского общества, включая общественные формирования, а также мирового сообщества. Это обеспечивает стабильное и устойчивое функционирование УИС, несмотря на колоссальные материальные затруднения1.

Прошедшее со дня принятия Федерального закона от 21 февраля 2001 г. № 25-ФЗ время показало своевременность и полезность гуманизации условий и порядка исполнения и отбывания наказания, особенно в виде лишения свободы. Однако выявились и отдельные проблемы в правовом регулировании данной сферы, в связи с чем Президент РФ В. В. Путин выступил с законодательной инициативой дальнейшей гуманизации уголовного и уголовно-ис- полнительного законодательства, в соответствии с которой Государственная Дума РФ 21 ноября 2003 г. приняла федеральные законы № 161-ФЗ "О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" и № 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации". Этими и другими законами в УК, УПК, УИК и другие нормативные акты внесены существенные изменения. Так, в УК РФ было внесено 257 изменений и дополнений, а в УИК РФ — 61.

Названные законы существенно изменяют карательную политику государства, поэтому их принятие вызвало неоднозначную (зачастую негативную) реакцию среди как научных, так и практических работников, что весьма затрудняет возможность од-

1 Автор принимал активное участие в проводимых мероприятиях, будучи заместителем начальника ГУИН Министерства юстиции РФ, курирующим вопросы правового, научного и информационного обеспечения УИС, подготовки персонала для системы, организации взаимодействия с обеими палатами Федерального Собрания РФ, с органами исполнительной и судебной власти, общественными объединениями и правозащитными организациями, а также осуществляя международные связи.

нозначного толкования этих правовых новелл официальными лицами и структурами, имеющими отношение к их применению. В связи с этим трудно избежать возможных коллизий при обсуждении вопросов, связанных с необходимостью более четкой увязки как различных отраслей законодательства, так и норм внутри отдельной отрасли. Следует, к сожалению, констатировать, что разработчиками принятых законов не были учтены многочисленные предложения со стороны научной общественности о широком и публичном обсуждении данных законопроектов, что в результате сказалось на их качестве.

Указанные законы исключили из перечня видов наказаний конфискацию имущества, в связи с чем ст. 62—67 УИК признаны утратившими силу. Подобное решение законодателя, на наш взгляд, является исключительно спорным, и в скором времени придется вернуться к обсуждению данного вопроса на законодательном уровне. Решение об исключении конфискации из видов наказаний принято в угоду прежде всего тем лицам, которые нажили свою собственность и капиталы незаконным путем. Иными словами, осуществлена своего рода экономическая амнистия, защитившая прежде всего интересы олигархов.

Существенной трансформации подверглось наказание в виде исправительных работ. Их традиционный вид — по месту работы осужденного — отменен, а вместо него введены исправительные работы в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с Уголовно-исполнительной инспекцией (УИИ), но в районе места жительства осужденного. В истории России такой вид исправительных работ применялся, но даже советская власть с ее плановым ведением народного хозяйства не смогла организовать их исполнение на удовлетворительном уровне, что и привело в конечном счете к их отмене. Изыскание органами местного самоуправления свободных рабочих мест для осужденных к исправительным работам будет исключительно трудным делом. При этом следует иметь в виду, что эти органы обязаны будут изыскивать дополнительные рабочие места еще и для лиц, осужденных к обязательным работам. В нынешних условиях хозяйствования решение данной проблемы представляется архисложным, так как появляется конкуренция при исполнении двух сходных видов наказания.

Подверглись изменению и условия отбывания обязательных работ, которые стали в полном смысле бесплатными как для самих осужденных, так и для работодателей. Вопрос о финансировании рабочих мест для этой категории осужденных так и остался открытым. Если цивилизованные страны такие рабочие места финансируют из государственного бюджета, то в России нрезюмируется, что для привлечения осужденных к обязательным работам

не требуется какого-либо финансирования. Такое отношение к данному вопросу ставит под сомнение эффективность применения наказания в виде обязательных работ.

Большие изменения внесены в порядок и условия исполнения наказания в виде ограничения свободы, включая ответственность осужденных за нарушение порядка и условий его отбывания. Изменен порядок исполнения наказания в виде штрафа, в частности сейчас возможна рассрочка его выплаты до трех лет. Весьма важной представляется новелла о создании в воспитательных колониях изолированных участков, функционирующих как исправительные колонии общего режима, для содержания осужденных, достигших во время отбывания наказания возраста 18 лет.

Редакция многих норм УИК изменена в направлении гуманизации порядка и условий отбывания наказания, причем это относится не только к лишению свободы, но и ко многим другим видам наказаний, что следует признать несомненным достоинством Закона № 161-ФЗ. Вместе с тем теперь администрация УИС отстранена от процесса представления осужденных к условно-дос- рочному освобождению и осужденные напрямую должны обращаться в суд с ходатайством об условно-досрочном освобождении. Насколько такой порядок окажется эффективным, покажет время, а пока он вызывает много вопросов.

Необходимо сказать еще об одном важном обстоятельстве, связанном с неоднозначным толкованием вопроса о дате федеральных законов.

Взаконодательной практике, как правило, фигурируют три даты федерального закона: 1) дата принятия его в окончательной редакции Государственной Думой; 2) дата подписания его Президентом РФ с присвоением регистрационного номера; 3) дата вступления его в силу. Во временных параметрах эти даты не совпадают, поэтому и возникает коллизия. Приоритет отдается дате подписания закона Президентом РФ, что, на наш взгляд, противоречит ст. 2 Федерального закона от 25 мая 1994 г. № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания", согласно которой датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции.

Вмарте 2004 г. в рамках проводимой в России административной реформы произошли существенные изменения в структуре исполнительной власти. Президент РФ Указом от 9 марта 2004 г.

№314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В связи с этим Мин-

юсту России стали подведомственны Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба и Федеральная служба судебных приставов.

В развитие названного Указа Государственной Думой 11 июня 2004 г. был принят Федеральный закон № 58-ФЗ, который уточнил нормы ряда законов (включая УИК, УК и УПК) в сфере исполнения уголовных наказаний, в том числе параметры взаимоотношений ФСИН и Минюста России.

Эти взаимоотношения определены в указах Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313, 1314 и 1315, утвердивших соответствующие положения о Министерстве юстиции РФ, Положение о Федеральной службе исполнения наказаний и Положение о Федеральной службе судебных приставов. Эти новеллы существенным образом изменили систему и структуру управления УИС России.

Данный учебник написан нетрадиционно, по своему содержанию и структуре он близок к курсу по уголовно-исполнительному праву, так как содержит большой объем информации социального, политологического, управленческого, науковедческого и исторического характера. Такой подход значительно расширяет круг потенциальных читателей (не только студенты, курсанты, слушатели, аспиранты, адъюнкты и докторанты, научные сотрудники, преподавательский состав, но и практические работники, законодатели, а также все интересующиеся данной темой граждане), дает возможность уяснить проблемы уголовно-исполнительного права России на всех этапах развития ее государственности более чем за сто лет. Это важно не только с точки зрения понимания событий сегодняшнего дня, но и в плане прошлого опыта: от чего мы ушли, что и как проходили, а главное — как двигаться дальше, не повторяя прежних ошибок. Поэтому особую значимость приобретает широкий анализ материалов как центральных архивов, так и во многом теперь для России утраченных архивов многочисленных лагерей, располагавшихся ранее на самостоятельных сейчас территориях независимых государств.

Все рассмотренное выше в своей совокупности обусловливает фундаментальный характер данного учебника, его моральное долголетие. По крайней мере, авторы на это рассчитывают и видят в этом залог выполнения своего научного долга.

А. И. Зубков,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РСФСР

Раздел I

Уголовно-исполнительное право Российской Федерации

Глава 1. Понятие уголовно-исполнительного права, политики и законодательства, его задачи, принципы и система

§1. Понятие уголовно-исполнительного права

иполитики в области исполнения уголовных наказаний

Уголовно-исполнительное право является преемником испра- вительно-трудового, а еще ранее — пенитенциарного права, которое стало активно развиваться в России еще в XIX в. Несмотря на различные наименования, объектами их внимания были порядок и условия отбывания и исполнения наказаний, и прежде всего наказаний в виде лишения свободы. Смещение акцента в деятельности исправительной системы в первые десятилетия советской власти на трудовое воспитание осужденных (даже кодексы 1924 г. и 1933 г. назывались Исправительно-трудовыми кодексами РСФСР) не отразилось на названии данной отрасли права, оно по-прежне- му оставалось пенитенциарным правом, а политика в этой сфере государственной деятельности продолжала именоваться пенитенциарной политикой. Лишь со второй половины 30-х гг. XX в. такая терминология вышла из употребления, прочно закрепив на длительное время за данной сферой деятельности государства название исправительно-трудовой ("советская исправительно-трудовая политика, советское исправительно-трудовое законодательство и право"), просуществовав в таком виде до 1993 г. — до принятия Конституции РФ, где эта отрасль была названа уголовно-исполни- тельным законодательством. Были внесены изменения и в классификацию отраслей научных знаний: специальность 12.00.08 включает уголовное право и криминологию, а также уголовно-испол- нительное право (вместо исправительно-трудового).

Таким образом, уголовно-исполнительное право России зиждется на фундаменте своих предшественников, впитав все лучшее и достойное из отечественного нормотворчества и практики

2 Раздел I. Уголовно-исполнительное право РФ

его применения, а также зарубежный опыт, воплощенный прежде всего в международных стандартах обращения с осужденными.

В деятельности в сфере борьбы с преступностью, применения уголовных наказаний и обращения с осужденными, как бы кое-кто ни пытался ее деполитизировать различными отсылками на общечеловеческие ценности, политика всегда не просто присутствует, а имеет четкое выражение. Причем она не произвольна, так как жестко определяется системой разнообразных факторов. Они представляют собой взаимодействующие явления, которые выступают как движущие силы, обусловливающие социальную направленность, основное содержание и перспективы дальнейшего развития нормативной базы и всей системы органов и учреждений, исполняющих наказания.

Такими факторами выступают:

уровень развития демократизма, защиты прав и свобод человека и гражданина, проявления гуманизма в отношении правонарушителей;

уровень культуры, общественного мнения и правосознания граждан, система их нравственных ценностей и идеалов;

экономическая способность государства выделить необходимое количество ресурсов для нормального функционирования системы органов и учреждений, исполняющих наказания;

уровень, структура и динамика преступности; развитие уголовного законодательства и практики его приме-

нения; уровень развития уголовно-исполнительного законодательства

и приведение его и практики учреждений и органов, исполняющих наказания, в соответствие с требованиями международных стандартов по обращению с осужденными;

уровень развития науки уголовно-исполнительного права

{А. Е. Наташев).

Система этих факторов в своей совокупности и определяет формирование и развитие политики России в сфере исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными. Рассмотрим их более подробно.

Потребность в отказе от советской исправительно-трудовой политики и формировании новой политики в данной сфере появилась в связи с изменением государственного, экономического и общественного устройства России. Советская уголовная и исправи- тельно-трудовая политика исходила из приоритета интересов государства и общества. Интересы личности рассматривались на паритетных началах с двумя первыми лишь в случае совпадения ин-