Оценка второго этапа реформы

Важным результатом реформы стало принятие Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", явившегося правовой базой для реализации основных мероприятий административной реформы.

В целом перечень вышеназванных мероприятий административной реформы следует одобрить. Однако, вызывает некоторую озабоченность «прорыночная» ориентация разработчиков Концепции. Прежде всего настораживает упор на сокращение якобы «избыточного» вмешательства государства в экономическую и другие сферы и стремление передать коммерческому или третьему сектору часть государственных функций, в том числе приватизировать или изменить статус некоторых государственных учреждений и предприятий. В нынешних социальных условиях^* это приведет к достаточно неприятным последствиям, прежде всего к ограничению в предоставлении государственных услуг многочисленным категориям российских граждан: пенсионерам, бюджетникам, государственным служащим низшего звена и др.

Нельзя не заметить, что темп проведения административной реформы весьма низкий, многие разумные предложения вязнут в «болоте» политических согласований и компромиссов и даже саботируются бюрократией. Напомним, например, о том, что все последние годы российская бюрократия со стальным упорством саботирует ратификацию статьи 20 (незаконное обогащение) Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 года (это единственная статья, не ратифицированная Россией). Кроме того, до сих пор политическое руководство России боится принять решение о том, чтобы в качестве меры наказания за коррупцию использовалась полная конфискация имущества осужденного вора-коррупционера и его семьи, а не только конфискация имущества и доходов, нажитых преступным путем (очевидно, найти преступно нажитое имущество следственным органам в большинстве случаев бывает очень трудно).

Поэтому многое будет зависеть от политической воли высших должностных лиц Российского государства, которые обязаны найти механизмы эффективного контроля за чиновничеством в процессе реализации реформирования системы государственного управления.

Анализ мероприятий административной реформы свидетельствует об ее сходстве по многим параметрам с западными аналогами.

Судя по предложенным в Концепции мероприятиям, некоторые из них (управление по результатам, прекращение избыточного государственного регулирования, создание автономных саморегулирующихся организаций, внедрение механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов) автоматически переносится на отечественную почву государственного управления без учета социального, политического, экономического факторов. В то же время с необходимостью реализации других мероприятий можно в целом согласиться (борьба с коррупцией, разработка административных регламентов и стандартов государственных услуг, введение административной юстиции, формирование отзывчивой и прозрачной бюрократии, создание электронного правительства), хотя пока многие их этих мероприятий носят размытый характер, отсутствует четкий механизм их реализации.

Следует отметить, что ни один из запланированных показателей достижения целей административной реформы так и не был реализован (см. таблицу 2). Главная цель этой реформы – повышение эффективности функционирования органов исполнительной власти так и остался в основном утопией.

Таблица 2

Показатель	Цифры в 2004 г.	Запланированные цифры в 2010 году	Реальные цифры в 2010 году
Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг	Всего около 14%	Повышение степени удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг не менее чем до 70 процентов	По данным социологов в среднем по меньшей мере более половины российских граждан не удовлетворены качеством и доступностью государственных услуг
Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров	В среднем 8,5% выручки предприятия	Достижение доли издержек бизнеса на преодоление адм. барьеров в выручке - до 3 %	Около 6% (по данным Министерства экономического развития). По опросам предпринимателей затраты на «откаты» чиновникам – от 20 до 45 %
Место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления	Индикатор GRICS*, индексы: GE – 48,1 RQ – 30,5	Индикатор GRICS, индексы GE и RQ для России – не ниже 70 ед. (из 100 возможных), при этом 100 – лучший показатель	В 2010 году Россия имела следующие результаты: Government Effectiveness – 41,6 (регресс по сравнению с 2004 годом!) Regulatory Quality – 38,2

Третий этап административной реформы начался в 2011 году, когда Правительство РФ своим Распоряжением от 10.06.2011 N 1021-р утвердило Концепцию снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы (далее – концепция). По сути, этот документ является «наследником» и отчасти новой редакцией Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 гг.

Целями концепции являются:

- снижение административных барьеров;

- повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг.

В концепции справедливо отмечается, что за последнее 10-летие тематика совершенствования государственного управления по сложившейся практике и особенностям правового регулирования разбивалась на несколько базовых блоков - административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство и бюджетная реформа. Однако содержательное пересечение указанных реформ по составу мероприятий, подходам и идеологии больше не позволяет их разделять на отдельные частные реформы. Объектом реформирования должен стать государственный сектор со всеми его компонентами - государственной службой, финансами, системой управления и информационными ресурсами.

Концепцией предусмотрено осуществление мероприятий по следующим направлениям:

- совершенствование системы уведомительного порядка осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности;

- совершенствование системы государственного контроля и надзора;

- развитие и внедрение механизмов саморегулирования в области профессиональной деятельности;

- организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" в многофункциональных центрах;

- оптимизация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных коммуникационных технологий;

- обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсов;

- внедрение системы оценки регулирующего воздействия;

- развитие механизмов досудебного обжалования.

Показатели достижения целей концепции:

- показатели, формируемые на основе регулярного мониторинга качества предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), например: планируется сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в государственный (муниципальный) орган к 2014 году до 15 минут (в 2010 году – это время составляло в среднем 55 мин.);

- уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, в частности: а) снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке, которая определяется на основе регулярного мониторинга уровня издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров, проводимого Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России" совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения; б) значение показателя "Барометр Деловой России", формирующегося по итогам исследований, проводимых Общероссийской общественной организацией "Деловая Россия" совместно с Фондом экономических исследований "Центр развития" и Институтом экономической политики имени Е.Т. Гайдара;

- место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления.

С нашей точки зрения, концепция написана, во многом, в общих выражениях, перечисляет множество достижений и содержит много пожеланий (при этом совершенно отсутствует анализ проблем), снова повторяет некоторые положения предыдущего документа и вновь содержит совершенно утопические целевые показатели реализации запланированных мероприятий.

Так, снова планируется повышение степени удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг к 2014 году по государственным и муниципальным услугам, предоставляемым непосредственно в органах государственной власти и органах местного самоуправления, - до 60 процентов.

Вновь целевыми показателями к 2014 году по упомянутым выше индикаторам WGI (Worldwide Governance Indicators, World Bank) соответственно являются: по эффективности государственного управления - 65 единиц; по качеству государственного регулирования - 60 единиц.

Создается впечатление, что систематическое написание подобных документов становится для государственных структур самоцелью; никто не думает о качестве этих многочисленных концепций, о реалистичности сформулированных там пожеланий, а также о проведении серьезного анализа того, каковы ошибки и недостатки мероприятий, проводившихся в рамках предыдущих подобных программ.

Как и в случае с Концепцией административной реформы, совершенно проигнорированы и забыты другие индикаторы, составляющие WGI: право голоса и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия, качество законодательства, контроль коррупции. Учитывать эти важные показатели организаторы и исполнители российской административной реформы не хотят, понимая, очевидно, бесперспективность достижения каких-либо серьезных положительных изменений по большинству этих индикаторов в рамках путинской вертикали власти.