НИЖЕГОРОДСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ
КАФЕДРА ФИЛОСОФИИ И ПОЛИТОЛОГИИ
О.В. Агеев
ЛЕКЦИИ
ДЛЯ ПО ПОДГОТОВКИ К
ГОСУДАРСТВЕННОМУ ИТОГОВОМУ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОМУ ЭКЗАМЕНУ
по специальности 080504
«Государственное и муниципальное управление»
Нижний Новгород
2012
Вопрос 1
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ
Поскольку Российское государство является федерацией, постольку в РФ выделяют два уровня государственного управления: федеральный уровень и уровень субъектов РФ. Что касается муниципального уровня, то в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, формально не входят в систему государственного управления. Однако на практике органы местного самоуправления, взаимодействуя с региональными органами государственной власти, с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, являются достаточно важным элементом единой системы государственного и муниципального управления.
По горизонтали систему государственного управления и ее основные элементы целесообразно проанализировать, исходя из конституционного принципа разделения государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную. При этом необходимо уделить внимание главным образом структурным и функциональным аспектам деятельности органов государственной власти и управления.
Федеральный уровень государственного управления в современной России
Самым важным и, по сути, главным органом государственной власти в РФ является ПРЕЗИДЕНТ РФ, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Он избирается на шесть лет гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Президент является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет РФ внутри страны и в международных отношениях, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Исходя из этого, Президент обладает достаточно большими полномочиями в законодательной, военной сферах, в сфере внешней политики, в решении кадровых и других вопросов.
Многогранность работы Президента, широчайший спектр его деятельности, необходимость постоянного контроля исполнения решений главы государства, – эти и другие факторы предполагают существование специального органа, создающего условия для реализации Президентом его конституционных полномочий. Таким органом является Администрация Президента.
Администрация готовит проекты: законопроектов для внесения их Президентом в Госдуму в порядке законодательной инициативы, указов, распоряжений, поручений, обращений Президента, иных документов, в том числе проектов ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию.
Администрация осуществляет контроль за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента Российской Федерации.
В Администрации анализируются: информация о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и мире; обращения граждан; предложения общественных объединений и органов местного самоуправления. На основе обрабатываемых материалов готовятся доклады Президенту.
Администрация, таким образом, наделена функциями по обеспечению реализации соответствующих полномочий Президента РФ.
В президентской Администрации насчитывается около двух тысяч государственных служащих и примерно 15 структурных подразделений. Самые крупные из них: Контрольное, Государственно-правовое управления, Управление информационного и документационного обеспечения Президента. В каждом из них работают по 150–200 госслужащих.
Президенту Российской Федерации в Администрации непосредственно подчиняются: Руководитель Администрации, первый заместитель Руководителя Администрации, заместители Руководителя Администрации, помощники Президента РФ, включая помощников Президента РФ - начальников управлений Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, советники Президента РФ, старшие референты и референты Президента РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ.
При Президенте РФ функционирует ряд комиссий и советов.
Необходимость постоянного анализа и стратегического планирования по всему комплексу вопросов безопасности предполагает существование специального органа – СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ, который формируется и возглавляется Президентом РФ. Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам стратегии развития Российской Федерации, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности. Совет Безопасности разрабатывает важнейшие концептуальные документы в области национальной безопасности.
В состав Совета Безопасности входят: Председатель Совета Безопасности, постоянные члены и члены Совета Безопасности.
Президент является Председателем ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА. Госсовет – совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. На Госсовете обсуждаются вопросы особого государственного значения. Они касаются государственного строительства, хода экономических и социальных реформ, важных общественных проблем.
В пределах соответствующего федерального округа Президента представляет его ПОЛНОМОЧНЫЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬ, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации. Полномочный представитель назначается на должность на срок, определяемый Президентом Российской Федерации, но не превышающий срока исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий.
Полномочные представители (всего – восемь человек) обеспечивают реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.
Основными задачами полномочного представителя являются:
организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;
представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.
Высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации является ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ.
Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Правительство обеспечивает единую финансовую, кредитную, денежную политику, единую государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, в иных сферах общественной жизни.
Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров.
Ключевые вопросы «правительственной» кадровой политики решаются Президентом РФ. Так, с согласия Государственной Думы Президент назначает Председателя Правительства. По предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства. Президент вправе самостоятельно принять решение об отставке Правительства.
Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.
При этом Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов (см. ниже – «президентский блок»).
Органом, образованным для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений, является Аппарат Правительства.
В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.
По предложению Председателя Правительства Президент утверждает Структуру федеральных органов исполнительной власти, которая состоит из трех блоков (элементов).
Первый элемент – это так называемый «президентский блок», в который входят федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (как правило, силовые ведомства: МВД, Министерство обороны, Министерство юстиции, ФСБ, ФСО и др.).
Второй элемент - федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (министерства: здравоохранения и социального развития; образования и науки; культуры; транспорта; сельского хозяйства; промышленности и торговли и др.).
Третий элемент - федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации (например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по тарифам и др.).
Правительство РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику во взаимодействии с Центральным Банком РФ (Банком России). Целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
Обладая правом законодательной инициативы и разрабатывая федеральный бюджет, Правительство взаимодействует с парламентом РФ - ФЕДЕРАЛЬНЫМ СОБРАНИЕМ, которое является представительным и законодательным органом РФ.
Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (представитель от двухпалатного законодательного органа государственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты).
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий.
Полномочия представителей могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации.
Совет Федерации является постоянно действующим органом. Его заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.
К ведению Совета Федерации относятся:
утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;
утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;
решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
назначение выборов Президента Российской Федерации;
отрешение Президента Российской Федерации от должности;
назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ;
назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;
назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Органами Совета Федерации являются:
- Совет палаты;
- комитеты Совета Федерации;
- комиссии Совета Федерации.
В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.
Совет палаты имеет, к примеру, следующие полномочия:
- утверждает графики заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии;
- рассматривает проект повестки дня заседания Совета Федерации;
- формирует список лиц, приглашенных на заседание Совета Федерации;
- принимает решения о проведении парламентских слушаний и др.
Совет Федерации образует комитеты, постоянные и временные комиссии из числа членов палаты.
Деятельность Совета Федерации обеспечивает его Аппарат. В него входят: Руководство Аппарата, несколько управлений (Правовое управление, Управление международных связей, Аналитическое управление и др.), Секретариаты Руководства Совета Федерации, Аппараты комитетов и комиссий Совета Федерации.
В соответствии с Конституцией РФ в Государственную Думу избирается 450 депутатов на пять лет.
К ведению
Государственной Думы относятся:
дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;
объявление амнистии;
выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
В структурном отношении Государственная дума состоит из следующих элементов:
- Председатель Государственной Думы;
- Первый заместитель и заместители Председателя Государственной Думы;
- Совет Государственной Думы;
- фракции;
- комитеты и комиссии;
- Аппарат Государственной Думы.
Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. Членами Совета Государственной Думы с правом решающего голоса являются Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы и заместители Председателя Государственной Думы.
Совет Государственной Думы обладает, к примеру, следующими полномочиями:
- формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию;
- принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию;
- формирует проект порядка работы очередного заседания Государственной Думы;
- назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта к рассмотрению Государственной Думой;
- принимает решение о проведении парламентских слушаний и др.
Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комитеты Государственной Думы, которые, например, осуществляют:
- предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой;
- подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы;
- организацию проводимых Государственной Думой парламентских слушаний;
- подготовку заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета и т.д.
Государственная Дума образует также комиссии (например, образованы Комиссия по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, Счетная комиссия и др.).
Фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов.
В Государственной Думе 6 созыва (2011 – 2016 гг.) функционируют следующие фракции – см. таблицу 1.
Таблица 1
Название |
Численность |
Фракция Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» |
237 |
Фракция политической партии «Коммунистическая партия РФ» |
92 |
Фракция политической партии «Справедливая Россия» |
64 |
Фракция политической партии «Либерально-демократическая партия России» |
56 |
Правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Государственной Думы, фракций, Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Государственной Думы, Председателя Государственной Думы, заместителей Председателя Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы.
В структуру Аппарата ГД входят Руководство Аппарата (Руководитель Аппарата и его заместители), Секретариаты Руководства ГД, Секретариат Руководителя Аппарата ГД, Аппараты фракций в ГД, Аппараты комитетов и комиссий ГД, управления (такие как, например, Правовое управление, Аналитическое управление, Финансово-экономическое управление и др.), Комиссия Аппарата Государственной Думы по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.
Основными задачами Счетной палаты являются:
организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре и целевому назначению;
определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета;
финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета и др. задачи.
Счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, аппарата Счетной палаты.
Срок полномочий Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты составляет 6 лет.
В Аппарат Счетной палаты входят:
- Руководитель аппарата;
- заместители Руководителя аппарата;
- департаменты (например, административный, внешних связей, правового обеспечения, финансовый и др.).
Функционирование Счетной палаты строится, к примеру, по следующим направлениям:
- по контролю расходов федерального бюджета на науку, образование, культуру, спорт и средства массовой информации;
- по контролю расходов федерального бюджета на международную деятельность;
- по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета;
- по контролю расходов федерального бюджета на общегосударственные вопросы;
- по контролю расходов федерального бюджета на национальную безопасность и правоохранительную деятельность;
- по контролю расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны;
- по контролю расходов федерального бюджета на природопользование и агропромышленный комплекс;
- по контролю за государственным долгом, банковской системой, Центральным банком Российской Федерации, кредитно-финансовыми учреждениями и финансовыми рынками;
- по контролю расходов федерального бюджета на промышленность, энергетику и строительство, дорожное хозяйство, транспорт.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации.
К федеральным судам относятся:
Конституционный Суд Российской Федерации;
Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов;
Дисциплинарное судебное присутствие*.
Назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации относится к ведению Совета Федерации. Судей других федеральных судов назначает Президент РФ.
К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.
Мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
Мировой судья назначается (избирается) на должность на срок, установленный законом соответствующего субъекта Российской Федерации, но не более чем на пять лет. По истечении указанного срока лицо, занимавшее должность мирового судьи, вправе снова выдвинуть свою кандидатуру для назначения (избрания) на данную должность.
При повторном и последующих назначениях (избраниях) на должность мирового судьи мировой судья назначается (избирается) на срок, устанавливаемый законом соответствующего субъекта Российской Федерации, но не менее чем на пять лет.
ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Основные полномочия Прокуратуры:
- надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- уголовное преследование;
- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации подчинены и подотчетны Генеральному прокурору Российской Федерации и освобождаются им от занимаемой должности.
Иные прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации. Они подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации.